顧笑然

（山東管理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250357）

養(yǎng)老服務(wù)供求失衡問題及對策研究

顧笑然

（山東管理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250357）

我國養(yǎng)老服務(wù)體系形成于社會轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌的特殊時(shí)期，在一個(gè)由行政壟斷政策供給和主導(dǎo)制度變遷的框架內(nèi)，引入社會資本進(jìn)行市場化改革，成為新時(shí)期、新常態(tài)下一項(xiàng)重大課題。從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)視角分析，養(yǎng)老服務(wù)供求失衡問題有體制、法制、經(jīng)濟(jì)和文化等多方面的原因。解決養(yǎng)老服務(wù)供求失衡問題，必須采取加大政府投入、完善法制、產(chǎn)業(yè)融合、開發(fā)市場、商業(yè)創(chuàng)新等措施，建立供求交互作用下的養(yǎng)老服務(wù)供給模式。

養(yǎng)老服務(wù)；供求；政府；市場化

一、問題緣起

我國已步入老齡化社會，呈現(xiàn)出五大特征：總量大、增速快；高齡、失能、空巢化人口比例高；未富先老、未備而老；經(jīng)濟(jì)水平不均衡、空間分布差異大；家庭養(yǎng)老功能弱化。在現(xiàn)實(shí)國情下，老齡人口衍生出醫(yī)療護(hù)理、生活照料、權(quán)益保護(hù)、文教娛樂、金融服務(wù)等多種需求。面對養(yǎng)老需求，我國社會保障制度尚不健全、醫(yī)療護(hù)理供給不足，既迫切需要健全養(yǎng)老服務(wù)體系，又需要進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整。我國社會要適應(yīng)從年輕態(tài)社會步入老齡化社會轉(zhuǎn)變，加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)成為國家應(yīng)對人口老齡化問題的戰(zhàn)略需要。

養(yǎng)老服務(wù)屬于第三產(chǎn)業(yè)，是一個(gè)特殊、永恒的行業(yè)。中國是世界上人口最多的國家，擁有全球最大的養(yǎng)老服務(wù)市場。養(yǎng)老服務(wù)需求（包括生活照料、醫(yī)療衛(wèi)生、康復(fù)護(hù)理等），既與社會發(fā)展水平和精神文化相關(guān)聯(lián)，又與市場經(jīng)濟(jì)改革和消費(fèi)者主權(quán)相聯(lián)系。前者要求方便、快捷、尊重傳統(tǒng)、抒發(fā)親情，后者要求質(zhì)優(yōu)價(jià)廉、誠信經(jīng)營、公平競爭、自由選擇。我國養(yǎng)老服務(wù)體系形成于社會轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌的特殊時(shí)期，在一個(gè)由行政壟斷政策供給和主導(dǎo)制度變遷的框架內(nèi)，引入社會資本進(jìn)行市場化改革，成為新時(shí)期、新常態(tài)下一項(xiàng)重大課題。

養(yǎng)老與教育、醫(yī)療、殯葬等行業(yè)一樣，關(guān)乎社會民生的基礎(chǔ)保障。中央各部委及地方各級政府相繼出臺了一系列促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的政策文件，但是在發(fā)展過程中暴露出諸多問題，迫切需要實(shí)踐總結(jié)和理論指導(dǎo)。養(yǎng)老服務(wù)供給模式及作用，屬于公共管理學(xué)研究范疇，養(yǎng)老問題由于受研究視角所限，視域囿于社會保障一隅之見，論域所及止于政府治理一家之說，難以擺脫行政運(yùn)作的思想窠臼，缺乏跨學(xué)科綜合研究。從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)視角，對養(yǎng)老服務(wù)的體制成因、法制原因、經(jīng)濟(jì)動因、文化誘因進(jìn)行系統(tǒng)分析，論證養(yǎng)老服務(wù)供給對經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政府治理、社會福利以及消費(fèi)者權(quán)益的作用與影響，探討需求外因與財(cái)政內(nèi)因的交互作用下制度設(shè)計(jì)及供給模式，因而具有研究價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

二、養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)濟(jì)屬性的認(rèn)識

養(yǎng)老服務(wù)（公共產(chǎn)品）作為公益事業(yè)運(yùn)作具有“外部性”，回報(bào)與付出難以匹配，僅靠利益驅(qū)動往往造成“搭便車”，陷入“市場失靈”困境；“從搖籃到墳?zāi)埂庇烧k、行政運(yùn)作，不僅高耗低效，還會導(dǎo)致權(quán)力尋租、誘發(fā)腐敗，面臨“政府失靈”之虞。所謂“失靈”，是指無法有效率地分配商品和勞務(wù)。市場機(jī)制提供公共產(chǎn)品存在失靈，政府提供私人產(chǎn)品存在失靈，養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)濟(jì)屬性決定了其供給模式。事業(yè)依靠政府、產(chǎn)業(yè)交由市場，成為共識。

但是，學(xué)術(shù)界對養(yǎng)老服務(wù)供給的政府職責(zé)和市場作用認(rèn)識模糊。從法學(xué)、社會學(xué)角度分析，養(yǎng)老服務(wù)具有基本保障功能，屬于公共產(chǎn)品；從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，養(yǎng)老服務(wù)具備市場性、產(chǎn)業(yè)性特征，屬于私人產(chǎn)品。養(yǎng)老服務(wù)作為私人產(chǎn)品，完全交由市場提供，勢必造成鰥寡孤獨(dú)廢疾者皆無所養(yǎng)，政府本應(yīng)承擔(dān)的社會保障職責(zé)轉(zhuǎn)嫁給社會，政府職能缺位；養(yǎng)老服務(wù)作為公共產(chǎn)品，完全依靠政府包辦，“一刀切”式的供給模式無法兼顧各種養(yǎng)老服務(wù)需求。在我國，大多數(shù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡，存在地域之別、城鄉(xiāng)之分。實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，政府只能致力于建立覆蓋全國的養(yǎng)老服務(wù)體系和普惠性社會保障制度，而不是將各種資源統(tǒng)統(tǒng)納入到醫(yī)養(yǎng)供給中，提供全方位、無差異、統(tǒng)一的養(yǎng)老服務(wù)。

當(dāng)前，政府對養(yǎng)老服務(wù)供給的職責(zé)不清，主要表現(xiàn)在：一方面，從中央到地方各級政府不斷加大對養(yǎng)老服務(wù)的投入，各類養(yǎng)老站點(diǎn)的數(shù)量在不斷增加；另一方面，高齡、失能、經(jīng)濟(jì)困難的老年群體急迫關(guān)切的家庭養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老的需求長期得不到滿足，而低水平、重復(fù)性、單一化的養(yǎng)老服務(wù)又相對“過?！保斐晒┙o與需求之間質(zhì)和量的失衡。從我國養(yǎng)老業(yè)發(fā)展歷程來看，養(yǎng)老服務(wù)作為公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品不僅同時(shí)存在，而且在形態(tài)上也經(jīng)?！盎旌稀背霈F(xiàn)。從社會治理的角度分析，具有多重屬性的養(yǎng)老服務(wù)的供給更需要政府和市場耦合作用。我國養(yǎng)老服務(wù)供給能力、質(zhì)量水平與需求之間的矛盾為什么現(xiàn)階段尤為明顯？這是伴隨社會發(fā)展節(jié)奏加快，現(xiàn)代養(yǎng)老理念不斷深入和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營向縱深推進(jìn)使然。

三、養(yǎng)老服務(wù)供給模式的探索

目前，世界各國養(yǎng)老服務(wù)大多采用市場型供給模式，我國采用政府型供給模式脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。伴隨市場經(jīng)濟(jì)改革的不斷深入，養(yǎng)老服務(wù)體系、管理體制、運(yùn)行機(jī)制的深層次問題日漸顯現(xiàn)。政府和市場是資源配置的兩種基本方式，決定經(jīng)濟(jì)運(yùn)作的動態(tài)和社會發(fā)展的進(jìn)程。二者在市場經(jīng)濟(jì)中的關(guān)系和作用，一直以來學(xué)術(shù)界眾說紛紜。

從宏觀治理來看，養(yǎng)老服務(wù)包括養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)和養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)，養(yǎng)老服務(wù)供給由福利性基本養(yǎng)老服務(wù)和享受型個(gè)性養(yǎng)老服務(wù)組成。前者致力于保障所有老年群體晚年生活保持在底線水平之上，給予全體老年人享受同等質(zhì)量基本養(yǎng)老服務(wù)平等機(jī)會，公共服務(wù)均等化以使老有所養(yǎng)、貧有所濟(jì)，政府是社會責(zé)任主要承擔(dān)者；后者致力于多樣化、差異化、個(gè)性化養(yǎng)老服務(wù)供給，為處于不同需求層次的老年群體提供更具針對性的服務(wù)，這一類服務(wù)超出了公共服務(wù)的范圍，由企業(yè)和社會組織在市場機(jī)制下基于競爭關(guān)系來提供。

從微觀管理而言，遵循需求導(dǎo)向、效用最大化、社會與經(jīng)濟(jì)效益相結(jié)合原則，針對不同經(jīng)濟(jì)水平的老年群體及其不同消費(fèi)偏好，以政府為主導(dǎo)、家庭為核心、社會養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為運(yùn)作平臺，建立免費(fèi)和收費(fèi)方式相結(jié)合、高中低檔次服務(wù)相配套、不同價(jià)位互為補(bǔ)充的多層次供給模式。這種模式根據(jù)市場需求變化，可以及時(shí)調(diào)整服務(wù)項(xiàng)目，通過責(zé)任主體的分工合作和服務(wù)對象、方式、內(nèi)容的組合，實(shí)現(xiàn)服務(wù)功能的整合，從而兼顧“平等消費(fèi)”與“選擇性消費(fèi)”，滿足不同層次老年群體的各種大眾化和個(gè)性化的養(yǎng)老服務(wù)需求。

基于此，政府角色更多的是“資金和政策的提供者”，承擔(dān)資金籌集和規(guī)范治理職責(zé)；企業(yè)和社會組織成為主要的“服務(wù)遞送者”，發(fā)揮的是養(yǎng)老服務(wù)直接供給、實(shí)際配送功能。由此導(dǎo)致政府提供公共服務(wù)的職能在減少，而對實(shí)際工作代理人（企業(yè)和社會組織）實(shí)施監(jiān)督的職能卻在增加。政府轉(zhuǎn)變職能的理論解釋是：市場的缺陷強(qiáng)化了政府權(quán)力，政府的缺陷體現(xiàn)了市場能力，政府轉(zhuǎn)變職能以促進(jìn)政府與市場之間達(dá)到一種最佳的平衡狀態(tài)，政府通過與企業(yè)、社會組織的利益博弈、協(xié)商互助，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給的社會整體最優(yōu)，最大限度地實(shí)現(xiàn)公共利益。

四、解決養(yǎng)老服務(wù)供求失衡的對策建議

（一）構(gòu)建政府資金保障長效機(jī)制

養(yǎng)老服務(wù)納入政府財(cái)政預(yù)算，形成專項(xiàng)資金，建立和規(guī)范資金轉(zhuǎn)移支付制度；廣開渠道、積極籌措，擴(kuò)大福利彩票、慈善事業(yè)和社會捐贈等資金支持；加大投入力度的同時(shí)，優(yōu)化資金結(jié)構(gòu)，形成穩(wěn)定的資金投入比例。通過擴(kuò)大增量、盤活存量、優(yōu)化總量，進(jìn)一步促進(jìn)投資主體由單一到多元，實(shí)現(xiàn)從單純依靠國家財(cái)政投資向國家主導(dǎo)下的社會力量共同參與階段過渡，構(gòu)建以政府養(yǎng)老資金為基礎(chǔ)、以社會養(yǎng)老制度為保障、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化的財(cái)政支持長效機(jī)制，尋求保障民生和經(jīng)濟(jì)增長的平衡點(diǎn)。

（二）完善法制建設(shè)，加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管

養(yǎng)老服務(wù)糾紛類型復(fù)雜、誘因繁多、涉及面廣，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在應(yīng)對事態(tài)緊急、關(guān)系復(fù)雜問題時(shí)往往力不從心，導(dǎo)致職責(zé)不清、行動遲緩、舉措失當(dāng)，缺乏解決具體問題的制度安排。以《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》（2015年修訂版）為指導(dǎo)，制定配套性法規(guī)《社會養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》填補(bǔ)立法空白，規(guī)范和約束經(jīng)營性養(yǎng)老服務(wù)行為，培育公平競爭的市場環(huán)境。同時(shí)，地方政府制定養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，出臺養(yǎng)老服務(wù)實(shí)施細(xì)則和管理辦法。針對現(xiàn)實(shí)突出問題，如養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)行政違法（無照經(jīng)營、以醫(yī)代護(hù)等）、侵害送養(yǎng)老人合法權(quán)益（毆打、虐待、侮辱、克扣生活待遇、降低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等）、養(yǎng)老服務(wù)合同簽訂不規(guī)范等，要進(jìn)一步完善法律法規(guī)體系和問題處理機(jī)制（雙方協(xié)商、行政調(diào)解、法院訴訟等），加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管和執(zhí)法力度，使“有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”法治理念落到實(shí)處、深入人心。

（三）釋放政策紅利，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合

老年人口是夕陽人群，養(yǎng)老服務(wù)卻是朝陽產(chǎn)業(yè)。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)涉及社保、醫(yī)療、保健、家政、信息多個(gè)領(lǐng)域，點(diǎn)多面廣、產(chǎn)業(yè)鏈長、投資回報(bào)緩慢，通過政府補(bǔ)貼、投資補(bǔ)助、貸款貼息和稅費(fèi)優(yōu)惠政策（減免增值稅、營業(yè)稅、所得稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等，公益捐助稅前抵扣，行政事業(yè)性收費(fèi)免征或減半等），重點(diǎn)扶持六大產(chǎn)業(yè)：老年健康管理服務(wù)業(yè)、老年康復(fù)護(hù)理業(yè)、老年家政服務(wù)業(yè)、老年文化教育業(yè)、老年宜居服務(wù)業(yè)、老年金融理財(cái)業(yè)，加快養(yǎng)老服務(wù)與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。圍繞適合老年人衣食住行、醫(yī)療保健、文教娛樂需要，開發(fā)安全有效的康復(fù)輔具、食品藥品、服裝服飾、生活用具和服務(wù)產(chǎn)品，引導(dǎo)商場、超市、便利店、批發(fā)市場設(shè)立老年用品專區(qū)專柜，繁榮老年消費(fèi)市場，以市場化改革促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（四）更新觀念認(rèn)識，開發(fā)養(yǎng)老市場

現(xiàn)代性的追求作為一種時(shí)代意識，更多表現(xiàn)為對經(jīng)濟(jì)利益最大化的訴求。伴隨社會發(fā)展，父代逐漸將權(quán)威讓渡給擁有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的子代。養(yǎng)老居所和生活方式，也會依附子女外出務(wù)工路線進(jìn)行安排。老年服務(wù)市場有潛在消費(fèi)需求，而缺少消費(fèi)能力。新一代的老年人收入高、觀念新，有高品質(zhì)養(yǎng)老愿望與能力，是拉動養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主力軍。分析需求端、改革供給側(cè)，以商業(yè)創(chuàng)新滿足剛需和挖掘潛在需求，才能更好地開發(fā)“銀發(fā)經(jīng)濟(jì)”市場。

（五）深化市場改革，鼓勵商業(yè)創(chuàng)新

市場總是不缺乏商業(yè)創(chuàng)新，例如消費(fèi)養(yǎng)老、以房養(yǎng)老、智慧養(yǎng)老模式。消費(fèi)養(yǎng)老是指居民在消費(fèi)過程中，將商家讓利行為（優(yōu)惠折扣）轉(zhuǎn)化為居民養(yǎng)老金（每筆消費(fèi)通過銀聯(lián)渠道返點(diǎn)到個(gè)人養(yǎng)老賬戶）以供退休提取、養(yǎng)老所需，有助于居民將儲蓄轉(zhuǎn)化為消費(fèi)，緩解養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)壓力；以房養(yǎng)老是指“前半生用錢買房居住，后半生以房換錢養(yǎng)老”，融通房產(chǎn)資源與貨幣資源提前套現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)延續(xù)終生的現(xiàn)金流入；智慧養(yǎng)老是利用移動互聯(lián)網(wǎng)、電子設(shè)備、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的信息化、智能化升級。

綜上所論，現(xiàn)代養(yǎng)老業(yè)作為一種商品化的以服務(wù)性為主的獨(dú)立產(chǎn)業(yè)，需要建立政府引導(dǎo)、市場主導(dǎo)的制度安排，集聚政府與市場之力多措并舉、綜合施治，實(shí)現(xiàn)分工合作、分類供給。養(yǎng)老業(yè)作為事業(yè)運(yùn)作或產(chǎn)業(yè)發(fā)展，不單是政府與市場之間選擇行為形成的結(jié)果，更多的是一個(gè)改造和建立過程。因此，建立“簡政放權(quán)、管辦分離、分類供給”頂層設(shè)計(jì)理念，論證多元投資、多方參與、多維合作協(xié)同供給模式，提供全方位、多層次、可持續(xù)的社會基本保障，構(gòu)建適應(yīng)現(xiàn)代生活、兼具中國文化的養(yǎng)老服務(wù)多元供給格局。

人類繁榮歸因于社會分工與合作，從微觀選擇到宏觀調(diào)控，政府與市場兩種資源配置方式有條不紊地將紛繁復(fù)雜的現(xiàn)代社會生活勾勒出規(guī)律的線條，將無序的人類行為進(jìn)行理性闡釋和人文詮釋。深化養(yǎng)老服務(wù)業(yè)市場化改革，必將是老年群體晚年生活的福音、和諧社會的基石。

[1]鄒文開，趙紅崗，楊根來.養(yǎng)老藍(lán)皮書：中國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)和人才發(fā)展報(bào)告（2014-2015）[M]．北京：北京師范大學(xué)出版社，2015.

[2]倪東生,張艷芳.養(yǎng)老服務(wù)供求失衡背景下中國政府購買養(yǎng)老服務(wù)政策研究[J].中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào),2015（11）: 3-13.

[3]張艷芳.促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)供求均衡的中國政府購買養(yǎng)老服務(wù)政策研究[J].西北人口,2016,37（1）:87-93.

D669.6

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2095-7416(2017)05-0051-03

2017-07-20

顧笑然（1980 ），女，山東濟(jì)南人，經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士，山東管理學(xué)院講師。

（責(zé)任編輯：辛寶英）