童瑤

摘要：本文從公共政策的角度出發(fā).基于社會公正“需要、應(yīng)得和公平”三要素，以《西安市進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度實施辦法》為研究對象。從城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度政策的主體、影響力方面，歸納總結(jié)了西安市城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度政策本身的演變、發(fā)展過程，分析了影響西安市城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度政策低效的原因，最后論文提出了加強(qiáng)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度政策有效性的建議，如加強(qiáng)宣傳、減少執(zhí)行成本和阻力，完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度監(jiān)督與評估體系。

關(guān)鍵詞：社會公正城鄉(xiāng)居保公共政策

中圖分類號：F840.6文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1009-5349（2017）02-0053-02

西安市城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度政策是一項具體的社會保障政策。本文嘗試用社會公正的“需要、應(yīng)得和公平”三要素對該政策的主體、影響力等作出應(yīng)用性研究，涉及西安市城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度（以下簡稱城鄉(xiāng)居保）政策文本，包括城鄉(xiāng)居保政策目標(biāo)、城鄉(xiāng)居保政策價值取向、城鄉(xiāng)居保政策內(nèi)涵，城鄉(xiāng)居保政策實施過程中的問題以及城鄉(xiāng)居保政策實施過程中及實施后的監(jiān)督與評價等。

1.城鄉(xiāng)居保政策文本分析

政策目標(biāo)是以民政部門為主的政府相關(guān)部門制定城鄉(xiāng)居保政策。就行動作出設(shè)計以解決城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的問題。關(guān)乎民生的政策制定要求首先確認(rèn)政策的主體與客體，明確目標(biāo)進(jìn)而為下一步的政策制定提供方向性的指導(dǎo)。也為政策方案的規(guī)劃和實施提供核心的評估標(biāo)準(zhǔn)?；緷M足人的生存需要的社會未必是一個公正的社會。如果不能滿足社會成員的生存和基本生活需要，那社會一定不是一個好社會。所以，從需求層次論的角度，無論個體差異有多大，都應(yīng)該把滿足社會成員擁有基本的生活保障作為社會公正的首要倫理關(guān)懷。

政策《西安市進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度實施辦法》構(gòu)成了西安市全民參加社會養(yǎng)老保險制度體系的重要一環(huán)。政策內(nèi)容上，該辦法規(guī)定的參保范圍為：具有我市行政區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)居民戶籍。年滿16周歲（不含在校學(xué)生），非國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員及不屬于企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度覆蓋范圍的人員。這就意味著西安市除16周歲以下人員和非國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員外的所有人員均被納入了由城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險和企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險共同構(gòu)建的全民社會基本養(yǎng)老保險制度體系.這是滿足社會全體成員基本保障需要的重要一環(huán)。這有力地消除了城鄉(xiāng)居民之間因戶籍原因所產(chǎn)生的待遇差異。極大地減輕了居民對政策的理解困難和選擇障礙。對非國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員的無覆蓋狀況進(jìn)行有效解決與保障。

新辦法規(guī)定西安市城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為每人每月130元。消除了原有政策中農(nóng)村居民每人每月80元和城鎮(zhèn)居民每人每月120元的待遇差異。實現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險政策、經(jīng)辦、繳費和待遇“四統(tǒng)一”，對城鄉(xiāng)居民的差異消除有極大推進(jìn)，對公平理論的擴(kuò)展有顯著效果。以下圖表可對新舊標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行直觀比較：

新辦法依據(jù)西安市實際。對參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的人員戶籍進(jìn)行遷移。對幾個政策進(jìn)行了有效的銜接，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度與城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度與被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障政策、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度與老農(nóng)保制度、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險與城鄉(xiāng)居民最低生活保障、農(nóng)村五保供養(yǎng)、優(yōu)撫安置制度、與計劃生育家庭獎勵扶持政策、出國（境）定居人員參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險、享受工齡補助的相關(guān)特殊群體人員參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險、失蹤、服刑、負(fù)案在逃人員如何參保及享受待遇、參保人退保及死亡后的養(yǎng)老保險關(guān)系處理等10類問題進(jìn)行了明確的范圍界定，做到多種情況均有政策可依。對公民應(yīng)得利益作出有效政策，把保障公民需要，滿足公民應(yīng)得作為政策指導(dǎo)。

2.政策執(zhí)行分析

政策形成后，是政策文本形式的完成，解決問題是政策的落實過程，即政策的執(zhí)行。政策執(zhí)行是政策執(zhí)行者通過建立組織機(jī)構(gòu)，運用各種政策資源，采取解釋、宣傳、實施、協(xié)調(diào)與監(jiān)控等各種活動，將政策觀念形態(tài)的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為實際效果，從而實現(xiàn)既定政策目標(biāo)的活動過程。政策執(zhí)行在整個政策過程中占有非常重要的地位。首先，政策執(zhí)行是實現(xiàn)政策目標(biāo)的基本途徑。沒有政策執(zhí)行，任何文件起草是沒有意義的，在實現(xiàn)政策目標(biāo)的過程中，方案確定的功能只占10%，其余的90%取決于有效地執(zhí)行。第二，政策執(zhí)行是檢驗方案是否正確的標(biāo)準(zhǔn)。政策的優(yōu)劣以及產(chǎn)生影響的程度和效果最終是由實施時間和階段性成果評價的。其影響因子是否達(dá)到既定標(biāo)準(zhǔn)，是否符合當(dāng)?shù)孛袂槎加幸欢ǖ臅r間為標(biāo)準(zhǔn)來檢驗。第三，政策執(zhí)行的計劃性是后續(xù)政策制定的重要依據(jù)。在執(zhí)行政策的過程中，往往會產(chǎn)生許多新問題新情況。這就需要制定新的政策或輔助性的、補充性的政策措施，以便原有政策的推行。所有出臺政策都不會是一次性的，

問題的解決也僅是階段性達(dá)成一定效果，政策本身總是處于不斷調(diào)整、修改和完善之中。這也是滿足社會公正的倫理要求。

3.政策演進(jìn)分析

居保政策本身在時間歷史鏈中有著過去、現(xiàn)在和未來的關(guān)系。根據(jù)國、省要求，結(jié)合實際民情，《西安市進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度實施辦法》的出臺有著時間上的多維度聯(lián)系，不是線性孤立的，是社會保障政策中的重要一環(huán)。從橫向上看，西安市居保政策與西安市其他城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老制度政策有密切聯(lián)系，它們相互支持、相互制約，組成了有關(guān)西安市發(fā)展的全民參加社會養(yǎng)老保險制度體系整體政策。西安市居保政策本身是一個結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)捏w系。從縱向上看，居民保險相關(guān)的中央政策與地方政策都在不同時間不同地區(qū)有不同程度的規(guī)定，我國于2009年啟動新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險（新農(nóng)保）首批試點，2011年開展了城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險（城居保）試點，2012年實現(xiàn)了新農(nóng)保和城居保制度全覆蓋。2014年建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，截至2014年12月底，全國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)達(dá)到50107萬人。其中領(lǐng)取待遇的老年居民達(dá)到14313萬人?！段靼彩腥嗣裾P(guān)于印發(fā)西安市新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點實施辦法的通知》（市政發(fā)[2009]152號），《西安市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)西安市城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點實施辦法的通知》（市政辦發(fā)[2010]248號），《西安市人民政府關(guān)于實施城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度全覆蓋的通知》（市政發(fā)[2011]57號）這3個文件整合進(jìn)《辦法》之中，使《辦法》成為指導(dǎo)西安市城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險工作開展的統(tǒng)一、完整、規(guī)范的政策依據(jù)。這一統(tǒng)一滿足西安市建立城鄉(xiāng)居保的總目標(biāo)，即服務(wù)于2020年前，全面建成公平、統(tǒng)一、規(guī)范的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度，與社會救助、社會福利等其他社會保障政策相配套。充分發(fā)揮家庭養(yǎng)老等傳統(tǒng)保障方式的積極作用，更好地保障參保城鄉(xiāng)居民的老年基本生活。

4.結(jié)語

進(jìn)一步堅持和完善社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的制度模式，鞏固和拓寬個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的資金籌集渠道。完善基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金相結(jié)合的待遇支付模式，強(qiáng)化長繳多得、多繳多得等制度的激勵機(jī)制。建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制等都是政策本身不斷完善的重要表現(xiàn)。也是社會資源根據(jù)應(yīng)得和公正之要素進(jìn)行分配的價值要求。

責(zé)任編輯：楊國棟