亢亞飛，何得桂

（西北農(nóng)林科技大學(xué) 人文社會發(fā)展學(xué)院，陜西 楊凌 712100）

資源密集型地區(qū)“村礦矛盾”：形成原因及治理對策
——基于榆林市殿市鎮(zhèn)的調(diào)查研究

亢亞飛，何得桂

（西北農(nóng)林科技大學(xué) 人文社會發(fā)展學(xué)院，陜西 楊凌 712100）

“村礦矛盾”是制約資源密集型地區(qū)科學(xué)發(fā)展的主要問題之一，突出表現(xiàn)為礦區(qū)資源開發(fā)與收益分配失衡問題、礦產(chǎn)開發(fā)無序與環(huán)境污染問題、村企沖突及村民上訪問題；礦區(qū)開發(fā)規(guī)劃缺乏科學(xué)評估、煤礦產(chǎn)權(quán)制度的缺陷以及分配格局中主體地位的差異性造成了環(huán)境污染、分配不均、村礦沖突等問題，使得“村礦矛盾”不斷加劇。要把建立科學(xué)的產(chǎn)權(quán)治理評估機(jī)制、完善自然資源產(chǎn)權(quán)制度以及提高村民在利益分配中話語權(quán)作為協(xié)調(diào)“村礦矛盾”新思路，對于實現(xiàn)資源密集型地區(qū)的和諧與穩(wěn)定有著重要意義。

村礦矛盾；資源型地區(qū)；利益博弈；集體產(chǎn)權(quán)；產(chǎn)權(quán)治理

一、研究問題的提出

資源密集型地區(qū)為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了基礎(chǔ)性能源，在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有重要地位。近年來，資源密集型地區(qū)中“村礦矛盾”多發(fā)、易發(fā)，不僅對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展造成了制約因素，也影響了社會的和諧與穩(wěn)定。所謂的“村礦矛盾”主要是指礦山企業(yè)作為經(jīng)濟(jì)理性人試圖在增進(jìn)自身利益最大化過程中，與村莊集體組織及村民個體利益產(chǎn)生較大程度的利益沖突及影響。深入分析資源密集型地區(qū)“村礦矛盾”的成因，探尋破解資源型地區(qū)村礦矛盾是理論界和社會關(guān)注的一項重要課題。

關(guān)于“村礦矛盾”的研究引起了不少學(xué)者的關(guān)注。有學(xué)者從基層民主政治角度來分析資源密集型地區(qū)“村礦矛盾”產(chǎn)生的根源，如董江愛，崔培兵等學(xué)者認(rèn)為部分村干部與礦企的私下交易，使得村民對資源享有的利益存在被村干部蠶食的風(fēng)險，間接加劇了“村礦矛盾”[1]；梁華林認(rèn)為一些因煤而富的富裕群體通過村委會選舉執(zhí)掌村權(quán)進(jìn)而主導(dǎo)農(nóng)村政權(quán)是“村礦矛盾”的導(dǎo)火索[2]；有學(xué)者則從農(nóng)村社會治理和轉(zhuǎn)型的角度指出礦產(chǎn)資源開發(fā)帶來的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境惡化、土地及地面建筑物塌陷、耕地占用及污染引發(fā)“礦村矛盾”[3]；有學(xué)者側(cè)重于從政府責(zé)任的角度說明政府責(zé)任的缺失使得“村礦矛盾”產(chǎn)生具有必然性[4]。

關(guān)于“村礦矛盾”對資源密集型地區(qū)影響研究。有學(xué)者認(rèn)為“村礦矛盾”使得資源密集型地區(qū)“富饒的貧困”程度加深，難以實現(xiàn)資源密集型地區(qū)“富饒的富?！盵5]；有學(xué)者通過實證研究表明，“村礦矛盾”使“資源詛咒”在西部資源開發(fā)過程中已經(jīng)顯現(xiàn)[6]；有的認(rèn)為“村礦矛盾”在資源開發(fā)中會引發(fā)大量群體性事件，上訪數(shù)量增多[7]；有學(xué)者則認(rèn)為“村礦矛盾”不僅對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定有著重要影響，還關(guān)系著資源型地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的成功與否[8]。

關(guān)于如何破解“村礦矛盾”相關(guān)研究。有學(xué)者提出健全利益表達(dá)機(jī)制，完善表達(dá)利益訴求的一整套行為模式可以有效破解“村礦矛盾”[9]；王雁等基于對陜北資源型地區(qū)的研究，提出建立以礦區(qū)群眾為載體的平等協(xié)商對話制度[10]；齊秀強(qiáng)等學(xué)者從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度主張要把循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式滲透到礦區(qū)發(fā)展當(dāng)中，發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)[11]；苗娜妮等認(rèn)為應(yīng)對“村礦矛盾”關(guān)鍵在于立足本村實際引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，重視農(nóng)民福利[12]。

既有的研究對于“村礦矛盾”的成因、影響及應(yīng)對策略提供了思路，但也存在不足之處：一是對于成因和影響的研究分析視野集中于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基層治理的角度，研究的視野范圍有待拓展；二是現(xiàn)有的解決機(jī)制還不夠完善，村莊本位和農(nóng)民本位的思想還不夠鮮明；三是既有研究更多停留在理論層面，對于現(xiàn)實的考察還有待加強(qiáng)。鑒于此，本文嘗試從村民本位和制度本位的視野，基于個案實證來分析資源密集型地區(qū)“村礦矛盾”的成因，提供實踐性和可操作性較強(qiáng)的“村礦矛盾”解決方案。

二、資源密集型地區(qū)“村礦矛盾”的主要表現(xiàn)

本文所研究的個案是陜西省榆林市殿市鎮(zhèn)，它處在黃土高原向荒漠的過渡地帶，地下高嶺土、煤炭、天然氣儲量豐富，是典型的資源密集型地區(qū)，曾經(jīng)多次上演村民與礦企大規(guī)模對峙沖突的場面，成為當(dāng)?shù)仡^號不穩(wěn)定因素。實際上這也是大多資源密集型地區(qū)所面臨的問題。當(dāng)?shù)亍按宓V矛盾”主要表現(xiàn)為資源開發(fā)與收益分配失衡問題、礦區(qū)開發(fā)失序與環(huán)境污染問題、村民沖突及村民上訪問題。

（一）礦產(chǎn)資源開發(fā)與收益分配失衡問題

礦產(chǎn)資源開發(fā)中，利益分配主體主要有中央政府、地方政府、礦企及村民。國家享有礦產(chǎn)資源管理權(quán)權(quán)益和使用權(quán)權(quán)益，礦企需要負(fù)擔(dān)資源稅、企業(yè)所得稅、增值稅以及其他費用，中央政府、地方政府則通過征稅獲得可觀的利益。礦企作為直接參與經(jīng)營主體，憑借著資源性優(yōu)勢獲得經(jīng)營利潤，在收益分配中獲得大部分利益。村民在收益分配中一般只能獲得補(bǔ)貼性費用，在整個資源收益中可以忽略不計，從而造成公共礦產(chǎn)資源收益分配扭曲的現(xiàn)狀。

（二）礦產(chǎn)開發(fā)失序與環(huán)境污染問題

礦產(chǎn)開發(fā)失序直接引發(fā)生態(tài)環(huán)境污染。環(huán)境污染絕不僅僅特指生態(tài)環(huán)境的惡化，還包括對廢棄耕地缺乏規(guī)劃等問題。當(dāng)?shù)孛禾窟^度開采使生態(tài)環(huán)境急劇惡化，嚴(yán)重影響村民的生產(chǎn)、生活，至少體現(xiàn)在以下方面：一是形成大面積的采空區(qū)，造成地面沉降塌陷，部分耕地?zé)o法繼續(xù)生產(chǎn)，加劇了地質(zhì)災(zāi)害的風(fēng)險；二是煤礦開采過程中不注重周圍植被保護(hù)，加重荒漠化趨勢；三是礦區(qū)開采過程中形成大量粉塵，受西北風(fēng)影響，對下風(fēng)向帶人口較為密集地區(qū)形成一定危害；四是礦區(qū)生產(chǎn)中機(jī)械運(yùn)轉(zhuǎn)以及大量拉煤車產(chǎn)生了巨大噪音，使沿公路帶分布的村民深受其害；五是礦企被廢棄后相應(yīng)的耕地資源無法復(fù)原。

（三）村企沖突及村民上訪問題

村企沖突是當(dāng)?shù)亍按宓V矛盾”最為典型的形式之一。村民與礦企間往往呈現(xiàn)出長期對立的局面，一旦村民的“需求”無法滿足時，村民會采用斷水、斷電、圍堵等方式贏得“主動權(quán)”，更有村民鼓動村里老人把“家”安在礦企生產(chǎn)口處，阻擋其正常生產(chǎn)。有的礦企在面對這種情況時，會以“暴力”予以反擊。當(dāng)沖突不可調(diào)和時村民會將“進(jìn)京上訪”成為自己的救命稻草，2006—2016年當(dāng)?shù)厣显L人數(shù)逐年增加，使矛盾愈演愈烈。

三、“村礦矛盾”的主要原因分析

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“村礦矛盾”不斷加深，主要原因在于礦區(qū)開發(fā)規(guī)劃缺乏綜合考量、煤礦產(chǎn)權(quán)制度的缺陷，加劇了分配格局的不平等、村民、礦企、政府間利益博弈能力的差異性，特別是村民在村企關(guān)系中缺少足夠的話語權(quán)。

（一）礦區(qū)開發(fā)規(guī)劃缺乏綜合考量

國家發(fā)展改革委員會曾發(fā)布《關(guān)于規(guī)范煤炭礦區(qū)總體規(guī)劃審批管理工作的通知》，明確各煤礦在礦區(qū)開發(fā)規(guī)劃中應(yīng)提出礦區(qū)環(huán)境保護(hù)、水土保持、水資源和土地利用等規(guī)劃方案。由于缺乏相關(guān)精確的指標(biāo)，量化起來難度頗大。受稅收等利益驅(qū)使的地方政府部門往往會忽視可持續(xù)發(fā)展的必要性，缺乏對礦區(qū)開發(fā)規(guī)劃上綜合考量，使得對生態(tài)環(huán)境的修復(fù)和補(bǔ)償機(jī)制如同虛置，再加上地方上專業(yè)技術(shù)力量的薄弱，也無法對礦山建設(shè)的影響與破壞進(jìn)行科學(xué)評判[13]。實踐中，“重資源開發(fā)、輕生態(tài)環(huán)境保護(hù)”的觀念在礦區(qū)規(guī)劃往往也有所體現(xiàn)，規(guī)劃側(cè)重于經(jīng)濟(jì)與發(fā)展的因素，即追求短期的經(jīng)濟(jì)效益。如Y煤礦在礦區(qū)規(guī)劃中，將村民耕地作為擴(kuò)大規(guī)模的資本，制定了相關(guān)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，但并未涉及礦區(qū)廢棄后對于耕地的進(jìn)一步規(guī)劃，使得X村800多畝土地至今荒廢，無法耕種。從長遠(yuǎn)來看環(huán)境成本遠(yuǎn)大于短期效益。資源開發(fā)中的外部環(huán)境成本，實質(zhì)上是礦區(qū)居民環(huán)境權(quán)的價值損失[14]。

（二）煤礦產(chǎn)權(quán)制度的缺陷加劇了分配格局的不平等

我國礦產(chǎn)資源所有權(quán)全民所有，但所有權(quán)的概念過于寬泛。實踐中實行所有權(quán)與使用權(quán)分離的產(chǎn)權(quán)制度，在煤礦管理和經(jīng)營中，又實行中央授權(quán)地方管理的模式，地方政府集所有權(quán)、管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)于一身，這就造成地方政府在煤炭資源開發(fā)開發(fā)中占據(jù)了主導(dǎo)權(quán)。礦企在一定程度上則是主導(dǎo)權(quán)下的附庸，或者可以稱之為政企一體的資源開發(fā)運(yùn)作格局。在具體實施過程中，由于對非再生資源公有性質(zhì)缺乏準(zhǔn)確的理解，加上國家利益高于一切的執(zhí)政理念，使得“礦業(yè)開發(fā)所在地的居民集合”的礦產(chǎn)資源的所有權(quán)和分配權(quán)被排除在外[15]。礦企經(jīng)營的收入分配主要分為兩個部分，一部分用于礦企自身需要的經(jīng)營費用和分紅，另一部分為稅費，當(dāng)?shù)鼐用裨谑杖敕峙渲胁⑽瓷婕?。雖然憲法規(guī)定礦產(chǎn)資源屬于全民所有，但由于煤礦產(chǎn)權(quán)制度的缺陷使得“全民所有”沒有真正實現(xiàn)，從而加劇了分配格局失衡。

（三）村民、礦企、政府間利益博弈能力的差異性

在與礦企、政府的利益博弈中，村民一般作為個體參與到其中，即便結(jié)合成一個以村為單位的組織作為第三方進(jìn)行博弈，依然無法擺脫其固有的落后性和盲目性，除了文化與經(jīng)濟(jì)地位的因素外，更重要的是礦企和政府本身就是相互合作的龐大體。利益主體間博弈能力的差異是矛盾產(chǎn)生的基礎(chǔ)，各利益主體在利益分配中采取博弈手段，試圖增進(jìn)自身利益[16]。實踐中，各個利益群體間的博弈時有發(fā)生，就贏得利益話語權(quán)方式的選擇上各個群體間又具有其自身的特點。村民在參與利益博弈的過程中，往往會形成團(tuán)體的力量，但這種團(tuán)體在形式上看具有較強(qiáng)的凝聚力，從實質(zhì)上看缺乏規(guī)范性和協(xié)調(diào)性，也就難以贏得實質(zhì)的話語權(quán)。礦企與政府間形成的利益共同體，無論從形式上和實質(zhì)上都具有強(qiáng)制性和變通性。如政府與礦企在村民耕地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定和執(zhí)行上就具有主導(dǎo)性地位。

當(dāng)?shù)刂苓叾鄶?shù)村莊都爆發(fā)過群體性的沖突事件，村民往往以村為單位，集體行動，對煤礦的生產(chǎn)進(jìn)行阻擋，手段上往往簡單粗暴，預(yù)期效果較差。礦企往往采取消極的態(tài)度，等待政府作出響應(yīng)，最終政府會動用國家暴力機(jī)關(guān)對部分村民以非法拘禁罪、破壞生產(chǎn)經(jīng)營罪、妨礙公務(wù)罪等罪名進(jìn)行逮捕，形成威懾力。這實質(zhì)上是具有地位優(yōu)勢的群體在利益訴求方面擁有更大的話語權(quán)。

四、破解“村礦矛盾”的有效實現(xiàn)形式

破解“村礦矛盾”主要應(yīng)從重視礦區(qū)開發(fā)規(guī)劃的評估機(jī)制、煤礦產(chǎn)權(quán)制度的設(shè)計要側(cè)重于利益分配的平衡以及提高村民的話語權(quán)、增強(qiáng)其在利益中博弈能力這三個方面為突破口，從宏觀上要把握村礦矛盾的癥結(jié)所在，微觀上要因地制宜，因勢利導(dǎo)。

（一）健全礦區(qū)開發(fā)規(guī)劃和產(chǎn)權(quán)治理機(jī)制

礦區(qū)開發(fā)規(guī)劃和產(chǎn)權(quán)治理機(jī)制的建立應(yīng)當(dāng)以循環(huán)經(jīng)濟(jì)為基本理念，體現(xiàn)礦區(qū)發(fā)展對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)的影響以及相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制并將村民最為關(guān)心的生產(chǎn)資料全部涵蓋進(jìn)去，例如被礦區(qū)用來開發(fā)的耕地如何實現(xiàn)修復(fù)和再利用，對于受到破壞后易發(fā)生地質(zhì)災(zāi)害的土地如何維護(hù)，礦區(qū)開采區(qū)是否應(yīng)避開居民建筑群等都應(yīng)該有較為科學(xué)的評價體系予以認(rèn)定。建立科學(xué)合理的礦區(qū)開發(fā)規(guī)劃和產(chǎn)權(quán)治理機(jī)制綜合評價體系，不僅有利于轉(zhuǎn)變礦企經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式，完善村民補(bǔ)償機(jī)制，減少“村礦矛盾”，而且體現(xiàn)了礦企勇于承擔(dān)社會責(zé)任的發(fā)展理念，應(yīng)當(dāng)被社會提倡。

健全礦區(qū)開發(fā)規(guī)劃和產(chǎn)權(quán)治理機(jī)制關(guān)鍵要從三個方面進(jìn)行考慮：第一，政府部門應(yīng)當(dāng)樹立正確的政績觀。政績決不能以稅收論高低而忽視了產(chǎn)權(quán)治理機(jī)制的重要性。缺乏科學(xué)發(fā)展的大局觀不僅造成畸形的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，也加深了村民與礦企、政府間的矛盾；第二，礦企要強(qiáng)化發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的意識，勇于承擔(dān)社會責(zé)任。將循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展理念深深根植于企業(yè)中，樹立科學(xué)發(fā)展理念，強(qiáng)化資源型企業(yè)的社會責(zé)任，注重規(guī)劃的綜合分析，避免投機(jī)性和片面性；第三，將健全礦區(qū)開發(fā)規(guī)劃及產(chǎn)權(quán)治理機(jī)制的工作落實。當(dāng)前借鑒發(fā)達(dá)國家的資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式和評價機(jī)制、引進(jìn)相關(guān)人才是當(dāng)?shù)卣氖滓蝿?wù)，在落實這項工作中要切實結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，不能搞形象工程，缺乏針對性。

（二）資源產(chǎn)權(quán)制度的設(shè)計應(yīng)平衡利益分配格局

從我國現(xiàn)有的資源產(chǎn)權(quán)制度來看，資源由全民所有，實踐中被部分群體以“合法”方式享有，全民所有實際上沒有被充分體現(xiàn)，現(xiàn)有的資源產(chǎn)權(quán)制度下利益分配格局將資源型地區(qū)的村民排除在外，政府代表全民行使礦產(chǎn)資源所有權(quán)，與其自身的行政職能產(chǎn)生了混亂。

主要礦產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的完善應(yīng)從以下幾個方面進(jìn)行：一是鼓勵資源型地區(qū)村民以土地、勞動、資金等生產(chǎn)要素入股參與到礦企的實際經(jīng)營中去，以此帶動村民對于礦企的認(rèn)同感和歸屬感，更利于對當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)保護(hù)，實現(xiàn)利益分配趨于平衡。二是推動“共享機(jī)制”的建立，改善利益分配格局?！肮蚕頇C(jī)制”包括對村民的分紅也包括對村民的生態(tài)補(bǔ)償，也含有一定的燃料補(bǔ)貼，要重視其在緩和村礦矛盾中發(fā)揮的作用，應(yīng)將“共享機(jī)制”作為改善利益分配格局的一個突破口。三是政府應(yīng)將代行的礦產(chǎn)資源所有權(quán)與行政職能分清界限。從私權(quán)角度來說政府是礦產(chǎn)資源的所有者，從公權(quán)角度來說其又是礦產(chǎn)資源的行政管理者，要準(zhǔn)確定位政府在社會中的價值，盡快厘清礦產(chǎn)資源所有權(quán)與行政管理權(quán)的界限與權(quán)利范圍對于平衡利益分配格局至為重要。四是礦產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度要與集體產(chǎn)權(quán)制度相銜接，煤礦產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)決不能以犧牲農(nóng)民集體產(chǎn)權(quán)權(quán)益為代價，要堅守法律政策底線，尊重和保障農(nóng)民群眾意愿。

（三）增強(qiáng)村民在利益分配中的博弈能力

增強(qiáng)村民在利益分配中的博弈能力關(guān)鍵是要將村民的“團(tuán)體行動”轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹w行動”，減少維權(quán)成本，增強(qiáng)話語權(quán)。一是結(jié)合地方實際從地方性法規(guī)、制度上給予保障。例如要出臺《建立煤炭資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制有效化解礦區(qū)村礦糾紛的指導(dǎo)意見》《煤礦采空區(qū)塌陷區(qū)恢復(fù)治理及搬遷補(bǔ)償實施辦法》等都是針對村民的實際權(quán)利給予了明確保障，特別要側(cè)重于對農(nóng)民土地權(quán)益的保護(hù)，保障其基本的生存條件，這是增強(qiáng)村民在利益分配中博弈能力的基礎(chǔ)條件。二是政府和企業(yè)應(yīng)從自身適度讓位。政府作為人民的政府在利益分配格局中適度讓位自然理所應(yīng)當(dāng)，如果政府變?yōu)橐环N“追逐利益”的政府，則會將“村企矛盾”轉(zhuǎn)化為“村政矛盾”。礦企雖然作為經(jīng)濟(jì)理性人，但仍要承擔(dān)社會責(zé)任，在利益分配格局中的適度讓位理應(yīng)屬于社會責(zé)任的范疇。三是探索以村民為核心的“四方共建”新模式，通過由政府引導(dǎo)、選調(diào)村民擔(dān)任民調(diào)副礦長、村礦聯(lián)建黨支部、企業(yè)扶持等四方合作，整合四方資源，形成良性互動。四是強(qiáng)化村民權(quán)利意識，將“個人行動”轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹w行動”。較強(qiáng)的權(quán)利意識才會指導(dǎo)積極的維權(quán)行為，“集體行動”往往由于“個別領(lǐng)導(dǎo)”的才干、較低的維權(quán)成本、易引起政府的重視等因素優(yōu)于“個別行動”，從現(xiàn)有的社會發(fā)展?fàn)顏砜?，也不失為一種“合理”的維權(quán)表達(dá)?！凹w行動”無疑會增強(qiáng)村民在利益分配中的博弈能力。

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[15]董江愛，李利宏，2013.資源型農(nóng)村的治理困境及出路分析——以山西省為例[J].中國行政管理（1）：82-85.

[16]廖雪琴，李巍，侯錦湘，2013.生態(tài)脆弱性評價在礦區(qū)規(guī)劃環(huán)評中的應(yīng)用研究——以阜新礦區(qū)為例[J].中國環(huán)境科學(xué)（10）：891-1896.

（責(zé)任編輯：D 校對：R）

F323.2

A

1004-2768（2017）05-0059-04

2017-02-28

亢亞飛，男，陜西榆林人，西北農(nóng)林科技大學(xué)人文社會發(fā)展學(xué)院，研究方向：基層社會治理；何得桂（1982-），男，福建尤溪人，管理學(xué)博士，西北農(nóng)林科技大學(xué)人文社會發(fā)展學(xué)院副教授，研究方向：公共政策與基層治理。