宋金文

★宋金文：北京外國(guó)語(yǔ)大學(xué)北京日本學(xué)研究中心教授

前言

從上世紀(jì)70年代末開(kāi)始，日本國(guó)內(nèi)就什么是 “日本式福利社會(huì)”、應(yīng)該如何建設(shè)展開(kāi)了一場(chǎng)大討論。這場(chǎng)討論主要是圍繞日本“福利國(guó)家”、“福利社會(huì)”的實(shí)現(xiàn)模式及其未來(lái)展開(kāi)的，其實(shí)質(zhì)是國(guó)家/政府、市場(chǎng)、民間團(tuán)體、家庭/個(gè)人等各主體之間就福利究竟應(yīng)該由誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)，如何負(fù)責(zé)等問(wèn)題展開(kāi)的權(quán)力與智慧的博弈，同時(shí)也是“福利國(guó)家”模式向“地方福利”、“福利社會(huì)”方向轉(zhuǎn)變的社會(huì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程。本文將從“社會(huì)治理”的角度出發(fā)，對(duì)日本福利改革的案例進(jìn)行社會(huì)學(xué)分析和思考。

一、日本福利改革的基本概念和基本理解

在進(jìn)入正題之前，這里首先對(duì)“社會(huì)福利”、“福利國(guó)家”、“福利社會(huì)”以及“社會(huì)治理”等幾個(gè)概念做簡(jiǎn)單的梳理和說(shuō)明。

日本憲法第二十五條第二款中規(guī)定，國(guó)家“在所有生活層面，都必須致力于提高和發(fā)展社會(huì)福利、社會(huì)保障和公共衛(wèi)生”。根據(jù)憲法條文表述，在日本，人們習(xí)慣于把社會(huì)福利與社會(huì)保障和公共衛(wèi)生相提并論，作為社會(huì)保障制度的三大支柱之一來(lái)理解。

根據(jù)《社會(huì)保障社會(huì)福利大辭典》（2004:291）的定義，“社會(huì)福利”是指“向接受國(guó)家扶助者、身體殘疾者、兒童以及其他需要援助者，為使其能夠自主發(fā)揮自己的能力所采取的必要的生活指導(dǎo)、教育輔導(dǎo)以及其他援助成長(zhǎng)的措施”。這是狹義的“社會(huì)福利”概念。目前，日本有關(guān)社會(huì)福利的法律共有八部，分別是《生活保護(hù)法》（1946年制定）、《兒童福利法》（1947年制定）、《身體殘疾者福利法》（1949年制定）、《智力殘疾者福利法》（1960年制定）、《老年人福利法》（1963年制定）、《母子及寡婦福利法》（1964年制定）（以上被稱為“社會(huì)福利六法”）、《老年人保健法》（1982年）以及與以上各法相關(guān)的《社會(huì)福利事業(yè)法》（1951年制訂，2000年更名為《社會(huì)福利法》）。上述“社會(huì)福利八法”是政府開(kāi)展社會(huì)福利行政的法律依據(jù)，也是構(gòu)建福利社會(huì)的基礎(chǔ)。因?yàn)椤吧鐣?huì)福利”具有為社會(huì)弱者提供生活保護(hù)的功能，而這些功能都屬于憲法所規(guī)定的保護(hù)個(gè)人生存權(quán)和基本人權(quán)的范疇，因此，依法開(kāi)展社會(huì)福利活動(dòng)成為國(guó)家和各級(jí)政府福利行政的重要內(nèi)容。

與上述“社會(huì)福利”既有聯(lián)系又有區(qū)別的還有 “福利國(guó)家”和“福利社會(huì)”兩個(gè)概念。

根據(jù)《大辭泉》（小學(xué)館）和《大辭林》（第三版）的定義，“福利國(guó)家”是指通過(guò)實(shí)現(xiàn)完全雇傭和完善社會(huì)保障等政策以增進(jìn)國(guó)民福利為目標(biāo)的國(guó)家，或者把追求國(guó)民福利放在最優(yōu)先地位的國(guó)家。日本憲法中雖然沒(méi)有出現(xiàn)“福利國(guó)家”的概念，卻有追求全體國(guó)民“福祉”的提法，并把國(guó)民“享有健康、文化的最低限度的生活的權(quán)利”（生存權(quán)）和發(fā)展“社會(huì)福利、社會(huì)保障和公共衛(wèi)生”作為國(guó)家責(zé)任確立了下來(lái)。這也是70年代之前日本建設(shè)福利國(guó)家的法律依據(jù)。

“福利社會(huì)”則是指所有國(guó)民都能夠得以健康而有意義地生活的社會(huì)，或者將此作為理想目標(biāo)而積極追求的社會(huì)。它是一種理想的社會(huì)形態(tài)的表述。關(guān)于“福利社會(huì)”的歷史定位，有人把它看作是與經(jīng)濟(jì)社會(huì)相對(duì)應(yīng)的后產(chǎn)業(yè)化社會(huì)出現(xiàn)的一種社會(huì)形態(tài)，《大辭林》（第三版）將“福利社會(huì)”定位為福利國(guó)家的一種發(fā)展形態(tài)。

盡管這些概念的定義、地位和作用是有區(qū)別的，但它們同時(shí)又都與社會(huì)治理的方式有關(guān)。如上所述，“社會(huì)福利”和“福利國(guó)家”的主體是國(guó)家、政府，是為了達(dá)到國(guó)家治理的目的，以行政措施為主自上而下推行的國(guó)家主導(dǎo)型社會(huì)福利治理模式。80年代以后，隨著國(guó)民對(duì)社會(huì)福利需求的普遍化、社會(huì)化程度增加與國(guó)家社會(huì)保障、社會(huì)福利等財(cái)政負(fù)擔(dān)加重的矛盾日趨突出，這種國(guó)家主導(dǎo)型福利模式出現(xiàn)了巨大的轉(zhuǎn)型壓力。而“社會(huì)治理”正是在探索日本式福利社會(huì)模式的過(guò)程中為應(yīng)對(duì)這種壓力而提出來(lái)的概念。

“治理”（Governance）在古希臘語(yǔ)中原意是“掌舵”之意。這一概念在20世紀(jì)八九十年代作為化解全球化金融危機(jī)的手段而得到了國(guó)際社會(huì)的重視。與統(tǒng)治機(jī)構(gòu)利用自身的資源和權(quán)力自上而下推行的傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”（Government）方式相比，“治理”（Governance）是指利益相關(guān)的當(dāng)事者或者第三者利用各種方式進(jìn)行利益調(diào)整的行為，是一種共治、協(xié)治方式。這種治理方式因具有多元、同向?qū)Φ鹊暮x，近年來(lái)在很多領(lǐng)域得到廣泛使用。如政治學(xué)中的“從統(tǒng)治到治理”（From Government to Governance），經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域中的Good Governance、Corporate Governance，以及社會(huì)學(xué)中的“社會(huì)治理”（Social Governace）等。其中“社會(huì)治理”主要是指以市民為中心，對(duì)政府和市場(chǎng)難以應(yīng)對(duì)的問(wèn)題予以應(yīng)對(duì)的方式。日本學(xué)者神野直彥（2004）認(rèn)為，“社會(huì)治理”的本質(zhì)是自立的個(gè)人自發(fā)的相互協(xié)作、參與社會(huì)建設(shè)的社會(huì)民主主義?！皬慕y(tǒng)治到治理”是指由政府權(quán)力主導(dǎo)型社會(huì)向社會(huì)成員多元、統(tǒng)一方向的參與以達(dá)到?jīng)Q策目標(biāo)的社會(huì)管理方式轉(zhuǎn)變的嘗試。

福利領(lǐng)域的治理主要是指在國(guó)家法律和統(tǒng)治機(jī)構(gòu)的制度框架下，個(gè)人、社會(huì)組織、企業(yè)、政府機(jī)構(gòu)等各主體共同參與開(kāi)展的社會(huì)福利服務(wù)管理活動(dòng)以及其發(fā)揮的協(xié)調(diào)作用（平岡，2011:193）。當(dāng)然，福利治理是一個(gè)跨學(xué)科的綜合性概念，它既因與利益分配有關(guān)而具有政治學(xué)含義，又因與效率、效益有關(guān)而具有經(jīng)濟(jì)學(xué)的意義，但這里主要強(qiáng)調(diào)的是其作為社會(huì)管理方式轉(zhuǎn)變所具有的社會(huì)學(xué)意義，即福利治理的社會(huì)形態(tài)和功能變化的社會(huì)學(xué)含義。因?yàn)闊o(wú)論是政治學(xué)意義上的治理還是經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的治理，都需要落實(shí)到社會(huì)學(xué)層面，即都需要在具體的個(gè)人和組織層面得到貫徹和實(shí)施。社會(huì)學(xué)意義上的治理所關(guān)注的正是福利治理中的主體性、共性問(wèn)題和功能問(wèn)題，尤其是關(guān)注福利治理中的權(quán)力是如何產(chǎn)生的、共識(shí)是如何達(dá)成的等，對(duì)這些問(wèn)題的考察也是驗(yàn)證政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的治理是否合理，是否可持續(xù)的必然條件。

下面將通過(guò)80年代以后日本福利改革的具體內(nèi)容，對(duì)日本福利治理模式的變化及其功能表現(xiàn)進(jìn)行歸納和總結(jié)，并分析其理論含義。

二、日本福利制度改革與治理方式的轉(zhuǎn)變

日本福利社會(huì)的基礎(chǔ)是根據(jù)“福利八法”開(kāi)展的一系列對(duì)社會(huì)弱者進(jìn)行的援助活動(dòng)。20世紀(jì)80年代以前，除了個(gè)人、家庭以及少量民間團(tuán)體以外，對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體提供社會(huì)福利服務(wù)基本上都是政府根據(jù)國(guó)家相關(guān)福利法律規(guī)定，以政府行政措施為主開(kāi)展的，政府在推動(dòng)社會(huì)福利制度的建立和發(fā)展方面起著關(guān)鍵性作用。但就社會(huì)福利政策的具體落實(shí)而言，國(guó)家和中央政府直接開(kāi)展的社會(huì)福利活動(dòng)非常有限。社會(huì)福利事業(yè)基本上是由國(guó)家和中央政府委托都道府縣知事、市町村長(zhǎng)（機(jī)關(guān)委托），或者委托給地方公共團(tuán)體（團(tuán)體委托）組織開(kāi)展的。而地方政府和公共團(tuán)體又大多將相關(guān)業(yè)務(wù)再委托給社會(huì)福利協(xié)議會(huì)等法人組織，福利的對(duì)象、內(nèi)容、開(kāi)始和終止時(shí)間等都由具有半公半民性質(zhì)的社會(huì)福利協(xié)議會(huì)法人按照相關(guān)法令規(guī)定的措施來(lái)提供和落實(shí)，國(guó)家和地方自治體（地方公共團(tuán)體）負(fù)責(zé)對(duì)社會(huì)福利法人開(kāi)展的福利活動(dòng)進(jìn)行管理和監(jiān)督，并給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼（措施委托費(fèi)）。地方政府社會(huì)福利相關(guān)費(fèi)用的80%來(lái)自于國(guó)家委托事業(yè)費(fèi)。因此，80年代以前也被稱為“措施制度”或“措施福利”的時(shí)代（宋，2007：118）。在“措施福利”時(shí)代，發(fā)展社會(huì)福利被認(rèn)為是國(guó)家的責(zé)任和義務(wù)，大多數(shù)地方政府實(shí)際上是代理執(zhí)行機(jī)構(gòu)，主動(dòng)開(kāi)展地區(qū)福利活動(dòng)的并不多見(jiàn)。

這種政府自上而下開(kāi)展的福利活動(dòng)在實(shí)際運(yùn)作的過(guò)程中出現(xiàn)了不少備受詬病的問(wèn)題，如行政管理?xiàng)l塊分割、管理僵化、官僚主義、政府公務(wù)員隊(duì)伍臃腫化、辦事效率低；沒(méi)有考慮利用者的權(quán)利，利用者沒(méi)有選擇權(quán)；無(wú)法滿足居民日益提高的生活質(zhì)量的要求；福利利用者被負(fù)面標(biāo)簽化等。80年代以后，福利管理和福利活動(dòng)費(fèi)用增加，達(dá)到了難以為繼的臨界點(diǎn)，福利改革的呼聲日趨強(qiáng)烈。

同時(shí)，日本70年代進(jìn)入老齡化社會(huì)，大量女性走向社會(huì)，家庭結(jié)構(gòu)以及功能也發(fā)生了很大變化。傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老矛盾突出，福利需求擴(kuò)大化、外部化趨勢(shì)明顯。由于養(yǎng)老設(shè)施不足，家庭缺少護(hù)理人手，大量老年人涌入醫(yī)院，導(dǎo)致了醫(yī)院的福利機(jī)構(gòu)化現(xiàn)象。單靠家庭以及現(xiàn)有福利設(shè)施已經(jīng)不能滿足老年人護(hù)理的需求，措施制度的局限和問(wèn)題也逐漸暴露出來(lái)。另外，70年代以后受兩次石油危機(jī)的影響，日本經(jīng)濟(jì)陷入低速增長(zhǎng)時(shí)期，政府稅收減少，財(cái)政赤字增加，福利開(kāi)支增加受到壓縮和限制。而同一時(shí)期流行于歐美的“福利國(guó)家危機(jī)論”也對(duì)日本產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。在經(jīng)濟(jì)全球化導(dǎo)致國(guó)家間競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈的情況下，“高稅收—高福利”的“福利國(guó)家”模式受到質(zhì)疑，對(duì)“福利國(guó)家”說(shuō)“不”成為當(dāng)時(shí)資本主義國(guó)家的主流意識(shí)。在這種情況下，日本也選擇了走行政、結(jié)構(gòu)改革的道路，拉開(kāi)了福利國(guó)家改革的序幕，并一直持續(xù)到現(xiàn)在。

日本福利改革的主要目標(biāo)是將國(guó)家主導(dǎo)下行政措施為主的措施福利制度改為個(gè)人可以自主選擇的契約型福利制度，通過(guò)個(gè)人與福利提供者簽訂契約，實(shí)現(xiàn)人人可以享受社會(huì)福利的目標(biāo)。

其主要措施是實(shí)現(xiàn)實(shí)施主體的地方化及服務(wù)的民間化、市場(chǎng)化，通過(guò)培育地方和市場(chǎng)兩個(gè)主體，打造利用者本位的福利社會(huì)機(jī)制。為此，90年代以后，日本以都道府縣、市町村為基礎(chǔ)在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)始了大規(guī)模的福利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，先后兩次實(shí)施了老年人保健福利推進(jìn)十年計(jì)劃，增加短期入所、全天服務(wù)等護(hù)理設(shè)施及床位，擴(kuò)大社區(qū)居家護(hù)理服務(wù)站、特別養(yǎng)老院等福利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的規(guī)模和資金投入，加大對(duì)家庭服務(wù)員培養(yǎng)的力度。為了籌集資金，1996年開(kāi)始征收消費(fèi)稅，為福利改革提供資金支持。1999年出臺(tái)了NPO法，鼓勵(lì)個(gè)人志愿者和社會(huì)團(tuán)體開(kāi)展福利服務(wù)，培育非營(yíng)利的社會(huì)組織。為解決廣受社會(huì)關(guān)注的老年人護(hù)理問(wèn)題，1996年出臺(tái)了《護(hù)理保險(xiǎn)法》，決定以社會(huì)保險(xiǎn)的方式，以預(yù)防、居家養(yǎng)老和設(shè)施養(yǎng)老相結(jié)合的地區(qū)社會(huì)福利制度建設(shè)來(lái)解決老年人的護(hù)理問(wèn)題。該法是在既有“福利八法”的基礎(chǔ)上90年代以來(lái)日本出臺(tái)的唯一一部全國(guó)性社會(huì)福利法，也是社會(huì)福利向地方化、民間化、市場(chǎng)化改革目標(biāo)邁出關(guān)鍵一步的重要法律。

經(jīng)過(guò)以上步驟，日本逐步實(shí)現(xiàn)了“福利國(guó)家”向“地方福利”、“福利社會(huì)”的制度轉(zhuǎn)型和過(guò)渡。具體體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

第一，實(shí)現(xiàn)了福利責(zé)任主體的地方化。20世紀(jì)90年代，行政、財(cái)稅、社會(huì)保障“三位一體”改革一直是日本國(guó)家行政改革的重點(diǎn)，社會(huì)保障制度改革的重中之重就是完成對(duì)福利國(guó)家體制下行政主導(dǎo)型福利相關(guān)法律的修改。政府通過(guò)對(duì)“福利八法”的修改，實(shí)現(xiàn)了把對(duì)部分社會(huì)弱者進(jìn)行救濟(jì)的社會(huì)福利政策擴(kuò)大到一般國(guó)民的目標(biāo)，大幅度整理并縮小了國(guó)家和中央政府指令性機(jī)關(guān)委托事業(yè)的范圍，把社會(huì)福利的主動(dòng)權(quán)和決策權(quán)下放給地方政府，從法律層面完成了將行政措施權(quán)下放到地方自治體的任務(wù)。根據(jù)國(guó)會(huì)通過(guò)的福利相關(guān)法的修改以及新《護(hù)理保險(xiǎn)法》的規(guī)定，市町村被賦予了制訂地區(qū)老年人醫(yī)療、保健、地區(qū)福利以及護(hù)理保險(xiǎn)計(jì)劃的義務(wù)，成為福利服務(wù)的責(zé)任主體。國(guó)家的作用變成了通過(guò)制訂政策和法律，對(duì)整體福利進(jìn)行調(diào)控，對(duì)市町村以及都道府縣制訂的老年人保健福利計(jì)劃等進(jìn)行指導(dǎo)，提供技術(shù)參考和計(jì)劃指南，為市町村提供相應(yīng)財(cái)政援助。市町村和都道府縣，尤其是基層市町村實(shí)際上成了老年人保健福利計(jì)劃以及護(hù)理計(jì)劃制訂和實(shí)施的主體，承擔(dān)著為居民提供綜合性服務(wù)的義務(wù)。日本的福利模式在體制上完成了國(guó)家主導(dǎo)型行政“措施福利”向地方主導(dǎo)型地區(qū)社會(huì)福利模式的轉(zhuǎn)變。

第二，實(shí)現(xiàn)了福利供給方式的多元化目標(biāo)。福利供給方式改革是80年代以后日本福利改革的核心。改革后，社會(huì)福利服務(wù)不再由政府單獨(dú)提供，而是向企業(yè)法人、民間組織和公共團(tuán)體開(kāi)放，只要設(shè)施、人員和規(guī)模等符合標(biāo)準(zhǔn)要求，都可以提出申請(qǐng)，開(kāi)展各種不同類型的福利服務(wù)，政府從政策到資金上鼓勵(lì)并支持福利服務(wù)主體的多樣化。同時(shí)，政府在對(duì)服務(wù)對(duì)象、服務(wù)單價(jià)和服務(wù)種類進(jìn)行規(guī)范的基礎(chǔ)上，允許不同主體在設(shè)施和服務(wù)質(zhì)量上相互競(jìng)爭(zhēng)，允許個(gè)人自主選擇服務(wù)主體，將市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)原理引進(jìn)福利領(lǐng)域，控制服務(wù)成本的壟斷性提高，以達(dá)到提高服務(wù)效率、提供更好的福利服務(wù)的目標(biāo)。這種多種社會(huì)福利相關(guān)者共同參與，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)，提供多元化的福利服務(wù)以滿足利用者需求的模式，也被稱為“混合型福利模式”，這是日本社會(huì)福利供給體制發(fā)生實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變的標(biāo)志。

第三，居民參與型地區(qū)福利逐步形成。在上述改革過(guò)程中，“居民參與”得到了地方政府的重視。除了政府以外，地方居民、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)等皆被納入到地方福利建設(shè)的主體之中。具體而言，地方福利計(jì)劃、護(hù)理保健計(jì)劃的制訂和福利問(wèn)題等的解決都要求以上各方共同參與，通過(guò)共同參與計(jì)劃設(shè)計(jì)—具體實(shí)施—效果檢驗(yàn)—修改計(jì)劃的具體過(guò)程，形成各方協(xié)調(diào)共治的機(jī)制。如2000年出臺(tái)的《社會(huì)福利法》規(guī)定，各地市町村和都道府縣在制訂本地區(qū)福利支援計(jì)劃時(shí)，必須聽(tīng)取居民的意見(jiàn)，原則上應(yīng)該由居民自己提出地區(qū)生活中存在的問(wèn)題，和地方政府一起探討制訂解決問(wèn)題的途徑和具體承擔(dān)者。該法規(guī)提出了通過(guò)以居民為主體，地方公共團(tuán)體、民間福利服務(wù)業(yè)者以及居民組織的共同參與，綜合利用地區(qū)福利、醫(yī)療、保健資源，官民結(jié)合，建立地區(qū)綜合福利體系的社會(huì)治理目標(biāo)。同時(shí)還要求市町村政府與地方社會(huì)福利協(xié)議會(huì)等積極配合，以社會(huì)福利協(xié)會(huì)的福利服務(wù)為據(jù)點(diǎn)，吸引民生委員參加，發(fā)揮地方福利資源網(wǎng)絡(luò)的作用，實(shí)現(xiàn)“共生社會(huì)”的目標(biāo)（健康保險(xiǎn)組合聯(lián)合會(huì)，2005）。

在地區(qū)福利實(shí)踐中，強(qiáng)調(diào)居民個(gè)人、團(tuán)體、企業(yè)等的共同參與，是國(guó)家主導(dǎo)型福利向福利社會(huì)治理方式轉(zhuǎn)變的重要標(biāo)志之一。面對(duì)本地居民多樣化、個(gè)性化的服務(wù)需求，如何協(xié)調(diào)個(gè)人、家庭、服務(wù)業(yè)者和政府的關(guān)系，如何搭建包括政府、業(yè)者、NPO、NGO、志愿者等在內(nèi)的地方居民以及社會(huì)資本共同參與的新型地區(qū)福利社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，打造高效、合理的服務(wù)提供方式、方法以及決策機(jī)制等，這既是“共生社會(huì)”的課題，也是檢驗(yàn)“地區(qū)福利”能否成功的關(guān)鍵（《社會(huì)福利學(xué)叢書》編輯委員會(huì)，2000:5）。

三、對(duì)日本福利制度改革以及社會(huì)治理方式轉(zhuǎn)變的評(píng)價(jià)

客觀而言，上述福利治理方式的結(jié)構(gòu)性改革還是取得了一些關(guān)鍵性的成果，如實(shí)現(xiàn)了福利需求在生活圈周邊得到滿足的地方化目標(biāo)；福利對(duì)象不斷擴(kuò)大、服務(wù)可及性提高；福利服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量大幅度提高；通過(guò)擴(kuò)大市場(chǎng)和雇傭勞動(dòng)，還在一定程度上促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

但也出現(xiàn)了一些問(wèn)題，如2000年護(hù)理保險(xiǎn)開(kāi)始實(shí)施的一段時(shí)間內(nèi)，一度出現(xiàn)過(guò)“有保險(xiǎn)無(wú)服務(wù)”的尷尬局面，后來(lái)又出現(xiàn)了護(hù)理收入低、護(hù)理業(yè)者半數(shù)虧損的情況。改革初期，政府的主要任務(wù)是推動(dòng)福利服務(wù)的市場(chǎng)化、民營(yíng)化，一度曾出現(xiàn)政府責(zé)任不明、監(jiān)管缺失的現(xiàn)象。其后，政府加強(qiáng)了對(duì)市場(chǎng)的管理，強(qiáng)化市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，要求業(yè)者接受政府的監(jiān)督、指導(dǎo)，并對(duì)護(hù)理服務(wù)價(jià)格和個(gè)人負(fù)擔(dān)比例進(jìn)行了調(diào)整，但業(yè)者的違法違紀(jì)以及服務(wù)質(zhì)量糾紛仍不斷發(fā)生，政府的監(jiān)管成本和難度也相對(duì)增加了。2004年新的地方分權(quán)改革以后，由于地方政府的財(cái)力、人力、物力等不同，出現(xiàn)了福利治理能力和效果的地區(qū)性差距擴(kuò)大的問(wèn)題。地方福利行政業(yè)務(wù)量增加與財(cái)政弱化的矛盾突出，福利服務(wù)的效果受準(zhǔn)市場(chǎng)功能以及政府與民間關(guān)系的影響較大，服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督以及問(wèn)題處理機(jī)制不夠健全。在利用者權(quán)利保障方面，在護(hù)理等級(jí)認(rèn)定、利用手續(xù)的透明化、問(wèn)題和糾紛解決的制度化等方面矛盾較為突出。

歸納起來(lái)，可以說(shuō)日本福利制度改革實(shí)現(xiàn)了以下社會(huì)治理方式和功能的轉(zhuǎn)變。從宏觀政策來(lái)看，日本的福利制度改革在一定程度上實(shí)現(xiàn)了從“福利國(guó)家”理念向“社會(huì)治理”理念范式的轉(zhuǎn)變?！案＠麌?guó)家”理念是一種對(duì)資本主義社會(huì)的各種不平等待遇，通過(guò)稅、社會(huì)福利來(lái)彌補(bǔ)的制度理念，這也是戰(zhàn)后日本福利國(guó)家建設(shè)的政策基礎(chǔ)。70年代以后，這種理念受到了來(lái)自包括經(jīng)濟(jì)界學(xué)者、女權(quán)主義者、環(huán)境主義者在內(nèi)的不少人士的批判，政府也認(rèn)為福利需求的上升使國(guó)家、企業(yè)背負(fù)了過(guò)重的負(fù)擔(dān)，不利于自由資本主義競(jìng)爭(zhēng)和發(fā)展。因此，“福利國(guó)家”的理念逐漸被“社會(huì)治理”理念所取代?！吧鐣?huì)治理”是在弱化國(guó)家主導(dǎo)的前提下強(qiáng)調(diào)社會(huì)成員的共同參與，用任何人都可以過(guò)正?；纳睢?qiáng)調(diào)社會(huì)包容性和新公共性的理念來(lái)取代措施制度、資本主義競(jìng)爭(zhēng)和傳統(tǒng)的福利權(quán)威主義，提倡在個(gè)人自立的基礎(chǔ)上建立新的自助、公助、共助機(jī)制。這些理念的形成對(duì)福利社會(huì)建設(shè)和福利社會(huì)治理起到了關(guān)鍵性作用。

但是，從組織、系統(tǒng)建設(shè)的角度看，日本地方福利社會(huì)治理并不能說(shuō)已經(jīng)成功了。相反，由于“地方福利”實(shí)際上是由多種利益主體共同參與構(gòu)建的復(fù)雜社會(huì)系統(tǒng)，而這個(gè)系統(tǒng)至少在以下三個(gè)主要方面都存在不少問(wèn)題，因此，地方福利制度建設(shè)和社會(huì)治理都還存在很多的矛盾和不確定性。

首先，從家庭、個(gè)人層面看，日本國(guó)民中很多人認(rèn)為，保持適當(dāng)福利水平是重要的。但也有人對(duì)自己在享受社會(huì)福利時(shí)負(fù)擔(dān)增加表示不滿，有的甚至認(rèn)為日本是過(guò)度福利化的國(guó)家，福利的過(guò)?；菍?dǎo)致國(guó)家負(fù)擔(dān)過(guò)重的元兇。還有不少人反對(duì)目前政府推行的福利契約化、市場(chǎng)化做法，認(rèn)為這與憲法規(guī)定的國(guó)家對(duì)發(fā)展社會(huì)福利負(fù)責(zé)的精神不符，實(shí)際上是將國(guó)家責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給國(guó)民，是福利國(guó)家目標(biāo)的倒退。①參見(jiàn)日本社會(huì)保障法學(xué)會(huì)編：講座《日本社會(huì)保障法》（1～4卷）。

其次，從行政層面看，一方面，政府認(rèn)為隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，充實(shí)社會(huì)福利制度、維護(hù)國(guó)民生活的穩(wěn)定是必要的；另一方面，政府也承認(rèn)，低收入群體增加、政府的福利財(cái)源不足，難以滿足老齡化過(guò)程中不斷上升的福利需求。地方自治體則存在著福利的權(quán)限和責(zé)任不清、財(cái)源制約大的矛盾。另外，隨著社會(huì)及國(guó)民意識(shí)的變化，人們對(duì)福利的理解也日趨復(fù)雜且多元化，而政府并不能提供一個(gè)令人滿意的福利社會(huì)發(fā)展藍(lán)圖。

最后，從從業(yè)者層面看，一方面企業(yè)等從業(yè)者感覺(jué)到福利事業(yè)的重要性，因此從事福利事業(yè)的組織不斷增加，但其同時(shí)對(duì)政府嚴(yán)格管控服務(wù)內(nèi)容、嚴(yán)格價(jià)格管理以及過(guò)分繁瑣的業(yè)務(wù)申報(bào)導(dǎo)致的經(jīng)營(yíng)困難感到不滿。對(duì)福利從業(yè)者而言，福利勞動(dòng)屬于情感勞動(dòng)，從業(yè)者的工資收入?yún)s普遍較低，因此福利企業(yè)的離職率高，缺少能夠掌握業(yè)務(wù)局面的精英管理人才。這些都對(duì)社會(huì)福利的轉(zhuǎn)型和地方福利的發(fā)展起到了一定的牽制作用。

另外，在理論層面上，各種觀點(diǎn)的斗爭(zhēng)和博弈也從沒(méi)有停止過(guò)。這主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.不少自由主義現(xiàn)實(shí)派包括保守派同意H·威廉斯基（1975—1984年譯）的結(jié)論，認(rèn)為福利國(guó)家是隨著國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的增加而逐步建立起來(lái)的，是民主化和產(chǎn)業(yè)化的伴生物，既然“社會(huì)福利”本身就是民主化、產(chǎn)業(yè)化的結(jié)果，那么隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不斷調(diào)整福利的需求是自然而然的（福利的下降也是應(yīng)有之義）。

2.“馬克思主義派”學(xué)者認(rèn)為，80年代開(kāi)始的福利改革代表的是資產(chǎn)階級(jí)的利益，是將國(guó)民資本和勞動(dòng)力市場(chǎng)化的動(dòng)員體制，其結(jié)果一方面導(dǎo)致了貧困的增加，另一方面又拒絕出臺(tái)統(tǒng)一的收入保障和福利保障機(jī)制。其核心是否定福利國(guó)家和福利社會(huì)的現(xiàn)實(shí)，因此，改革具有欺騙性（二宮，2009）。

3.沖突理論、博弈論者認(rèn)為，應(yīng)該從政治權(quán)利的運(yùn)作方式和福利的斗爭(zhēng)性理論去理解日本福利改革（副田，2013），從不同黨派的政治主張和力量對(duì)比，國(guó)家內(nèi)部統(tǒng)治階層的權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)決策的決定過(guò)程，社會(huì)階級(jí)、集團(tuán)的權(quán)力分布，決定社會(huì)權(quán)力分布的機(jī)制，決定價(jià)值觀、計(jì)劃構(gòu)想以及正統(tǒng)性改變的機(jī)制等矛盾沖突的過(guò)程中，去理解和分析福利改革和治理機(jī)制的問(wèn)題（鎮(zhèn)目，2011:418）。

4.風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)論者認(rèn)為，現(xiàn)代社會(huì)是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，個(gè)人的生存風(fēng)險(xiǎn)增加。應(yīng)該從個(gè)人生活的需求以及福利對(duì)個(gè)人生活進(jìn)行介入的動(dòng)機(jī)、方式、方法、過(guò)程以及結(jié)果方面，對(duì)國(guó)家和社會(huì)對(duì)個(gè)人生存風(fēng)險(xiǎn)的干涉進(jìn)行研究，福利問(wèn)題的爭(zhēng)論與風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中個(gè)人生存的保障方式有關(guān)。

以上分析可以看出，日本的福利改革是一場(chǎng)既涉及國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等宏觀領(lǐng)域的變化，又與個(gè)人生活、家庭、地區(qū)等微觀現(xiàn)實(shí)生活密切相關(guān)的具有挑戰(zhàn)意義的改革，這可以說(shuō)是一場(chǎng)不同利益群體之間圍繞理想的福利模式進(jìn)行的協(xié)調(diào)和博弈，目前的改革取向基本上是上述觀點(diǎn)博弈的結(jié)果。當(dāng)然，隨著人們的權(quán)利意識(shí)和參與意識(shí)的變化，協(xié)調(diào)和博弈還將繼續(xù)，福利改革也有可能會(huì)出現(xiàn)轉(zhuǎn)換、放置、階層化和改廢等不同類型的變化。

四、結(jié)語(yǔ)

筆者認(rèn)為，20世紀(jì)80年代以后的日本福利改革是一場(chǎng)在新自由主義思想主導(dǎo)下由新保守主義政府主演的一次不徹底的社會(huì)福利制度改革。從理念上講，它雖然遵循了普遍主義福利的理念，但卻放棄了國(guó)家的責(zé)任。在目標(biāo)定位上，它雖然強(qiáng)調(diào)個(gè)人需求的滿足，但總體上卻受制于國(guó)家總體目標(biāo)的限制，是作為實(shí)現(xiàn)提高國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力和社會(huì)活力、維持制度的可持續(xù)目標(biāo)的手段而開(kāi)展的。在內(nèi)容上，雖然改革本身具有擴(kuò)大社會(huì)福利權(quán)利和提供更好服務(wù)的合理性的一面，但從實(shí)際情況看，不僅增加個(gè)人負(fù)擔(dān)（保險(xiǎn)、個(gè)人負(fù)擔(dān)、參與）的意圖十分明顯，而且其制度本身也不是以滿足社會(huì)和個(gè)人福利需要為目的，在福利服務(wù)的提供方式、方法、資金、手段和效果上也因各種因素的制約而大打折扣。因此，它只能是一場(chǎng)不徹底的改革，所采取的一些治理政策和措施也是有限的，遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到理想福利社會(huì)應(yīng)當(dāng)具有的制度化水平，改革大多還停留在制度調(diào)整和現(xiàn)實(shí)磨合階段。但在部分領(lǐng)域，如地區(qū)福利建設(shè)、普遍主義福利機(jī)制建設(shè)、居民參與、市場(chǎng)參與等方面，確實(shí)也發(fā)生了一些令人矚目的變化，有的甚至涉及到了地方社會(huì)治理以及新型市民社會(huì)的形成等深層問(wèn)題，因此，也不能忽視這些轉(zhuǎn)變所具有的社會(huì)轉(zhuǎn)型的含義。

通過(guò)80年代日本福利制度改革，地方政府的責(zé)任得到強(qiáng)化，實(shí)現(xiàn)了福利供給和服務(wù)由政府主導(dǎo)向民間資本、居民參與等多方主體共治為主的福利社會(huì)治理方式的轉(zhuǎn)變。這種福利的提供方式既不是市場(chǎng)為主的美國(guó)模式，也不是國(guó)家為主的北歐模式，而是兩者的結(jié)合。日本通過(guò)社會(huì)多元參與、共同治理的社會(huì)治理模式——混合福利體制的建設(shè)，成為亞洲首個(gè)完成了“福利國(guó)家”向“福利社會(huì)”治理轉(zhuǎn)變的國(guó)家。

從社會(huì)治理的角度而言，這是一種不同于傳統(tǒng)權(quán)力統(tǒng)治的新型治理方式，其社會(huì)學(xué)作用和意義可以歸納為以下三點(diǎn)：

1.以地方為主體，發(fā)展地方福利、福利社會(huì)的方向性的確立。從微觀上，使地方居民個(gè)人和家庭的福利問(wèn)題在自己生活的地區(qū)社會(huì)得到滿足，緩和了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中個(gè)人福利需求增加所造成的社會(huì)壓力，同時(shí)也為市民參與型社會(huì)的形成打下了基礎(chǔ)，為社會(huì)治理提供了試驗(yàn)場(chǎng)和機(jī)會(huì)。從宏觀上，“地區(qū)福利”、“社會(huì)治理”的理念得到了宣揚(yáng)，實(shí)現(xiàn)了福利由國(guó)家管理到地方社會(huì)治理的制度轉(zhuǎn)型。兩者的結(jié)合，標(biāo)志著日本的社會(huì)治理方式進(jìn)入了一個(gè)全新的歷史階段。

2.日本多元化地區(qū)福利服務(wù)供給機(jī)制在功能上也存在著一些自身難以克服的問(wèn)題。這種機(jī)制一方面強(qiáng)調(diào)居民參與，鼓勵(lì)社會(huì)力量提供廉價(jià)且高質(zhì)量的服務(wù)，另一方面又實(shí)行準(zhǔn)市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制，這使得福利機(jī)構(gòu)和從業(yè)者難以獲得市場(chǎng)化的利潤(rùn)，兩者之間存在著結(jié)構(gòu)性沖突，使得福利的社會(huì)共治面臨著諸多特殊的困難和問(wèn)題。如果諸多從業(yè)者的福利事業(yè)難以通過(guò)市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)獲得利益，福利主體參與者的積極性如何保證？設(shè)施機(jī)構(gòu)的可持續(xù)性如何得以維持？這些制度性問(wèn)題是日本福利制度改革不徹底的表現(xiàn)，也必將成為困擾日本福利社會(huì)治理的長(zhǎng)期問(wèn)題。

3.在地區(qū)福利模式的形成過(guò)程中，如果各主體能夠在社會(huì)治理的理念、手法、結(jié)果和評(píng)價(jià)上達(dá)成共識(shí)，還是可以發(fā)展出一些有意義的自覺(jué)解決福利問(wèn)題的民主化機(jī)制的。

當(dāng)然，國(guó)家、政府、市場(chǎng)、地區(qū)、居民等各主體間“新型公共關(guān)系”以及“地區(qū)福利”如何實(shí)現(xiàn)，居民、社會(huì)組織如何參與福利治理，是一個(gè)世界性的課題，也是一個(gè)需要長(zhǎng)期探索才能解決的問(wèn)題，甚至可能并不存在一個(gè)具有普世意義的可行性模式。日本福利改革將何去何從，福利社會(huì)治理的效果如何，還值得繼續(xù)關(guān)注。