崔 瑜

（中國(guó)政法大學(xué)，北京 100088）

行政公益訴訟受案范圍的立法反思
——以“公共利益”的合理界定為視角

崔 瑜

（中國(guó)政法大學(xué)，北京 100088）

鑒于“公共”的范圍難以精確化以及“利益”的內(nèi)容具有不確定性，對(duì)“公共利益”進(jìn)行定義極其困難，但同時(shí)公共利益也是可以判斷的?！缎姓V訟法》所列舉的行政公益訴訟的受案范圍相較于“公共利益”的涵義而言過(guò)于狹窄，尚不能滿(mǎn)足行政公益訴訟制度建立的目的。對(duì)此，應(yīng)充分發(fā)揮概括性條款的作用，有限擴(kuò)展行政公益訴訟的受案范圍。

公共利益；行政公益訴訟；受案范圍

根據(jù)十八屆四中全會(huì)提出的“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”構(gòu)想，2015年7月1日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議作出《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》，憑借全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)，賦予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的權(quán)力。至此，備受矚目的公益訴訟終于迎來(lái)“國(guó)家隊(duì)”的加入。2017年6月27日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議作出《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉和〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的決定》，明確將檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟寫(xiě)入《行政訴訟法》，標(biāo)志著檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度正式確立。行政機(jī)關(guān)是否未履行監(jiān)管職責(zé)而使“公共利益”受到侵害？檢察機(jī)關(guān)是否基于救濟(jì)“公共利益”而起訴？法院如何判斷“公共利益”受損？這使得對(duì)“公共利益”合理界定尤為重要。

一、公共利益的界定

“公共利益”的界定與“正義”一樣是世界范圍的法學(xué)難題，呈現(xiàn)出一張普羅米修斯的面孔，難以把握。對(duì)此，自由主義理論家弗里弗里德里?！ゑT·哈耶克認(rèn)為，“公共利益”或“公益”這兩個(gè)術(shù)語(yǔ)直到今天仍是最難給出明確定義的概念。學(xué)界對(duì)“公共利益”的界定通常分為兩個(gè)方面：“公共”可以涵蓋多大范圍、“利益”應(yīng)當(dāng)包括哪些內(nèi)容。

（一）“公共”的范圍

根據(jù)《辭?！返慕忉?zhuān)肮病笔侵腹姽餐窍鄬?duì)于個(gè)人而言的。對(duì)于“公共”如何界定，學(xué)術(shù)界有不同的學(xué)說(shuō)，“公共”的范圍難以精確化。早在1884年，德國(guó)公法學(xué)者洛厚德（C.E.Leuthold）在《公共利益與行政法的公共訴訟》一文中指出，公益是任何人，但不必是全部人們的利益。為了界定“任何人”，他引入“地域基礎(chǔ)”標(biāo)準(zhǔn)，即公共利益是一個(gè)“相關(guān)空間內(nèi)關(guān)系大多數(shù)人”的利益，這個(gè)地域或空間就是以地區(qū)為劃分，且多以國(guó)家的（政治、行政）組織為單位。所以，地區(qū)內(nèi)的大多數(shù)人（平均數(shù)）的利益，就足以形成公益。據(jù)此，一定地區(qū)內(nèi)大多數(shù)人的利益就足以形成公共利益，少數(shù)人的利益則為個(gè)別利益，后者服從于前者。但是，該標(biāo)準(zhǔn)忽略了動(dòng)態(tài)性，即某一地區(qū)的居民，雖因行政區(qū)域劃分而與其他地區(qū)相分離，但也可以跨區(qū)享受到別的城市的利益，如跨區(qū)使用交通設(shè)施、享受教育資源等。因此，洛厚德的“地域基礎(chǔ)”標(biāo)準(zhǔn)不足以全面界定“公共”的范圍。

1886年，另一德國(guó)學(xué)者紐曼（F.J.Neumann）在《在公私法中關(guān)于捐稅制度、公益征收之公益的區(qū)別》一文中指出，公益是一個(gè)不確定多數(shù)人的利益，“公共”具有開(kāi)放性的特點(diǎn)，即任何人都可以接近，并非特定的群體。也就是說(shuō)，“公共”不封閉也不專(zhuān)為某些人獨(dú)有，不設(shè)定民族、教育、信仰等門(mén)檻，任何社會(huì)成員都可以接近。據(jù)此，即使某一群體初始人數(shù)不多，但以其開(kāi)放性的特點(diǎn)，可以稱(chēng)之為“公共”；即使某一群體人數(shù)很多，但是封閉、對(duì)象特定，該群體也不足以稱(chēng)為“公共”?？傊?，紐曼是以利益效果所涵蓋的對(duì)象范圍來(lái)界定“公共”的，即“公共”必須是不確定數(shù)目的、大多數(shù)的利益人。這種以“不確定多數(shù)人”作為公共的概念，符合少數(shù)服從多數(shù)的民主理念，直至目前仍廣為接受。

（二）“利益”的內(nèi)容

“需要是利益的一般前提”，沒(méi)有需要就無(wú)利益。德國(guó)公法學(xué)界認(rèn)為，“利益”表現(xiàn)為某個(gè)特定的客體對(duì)主體具有意義，并且為主體自己或者其他評(píng)價(jià)者直接認(rèn)為、合理地假定或者承認(rèn)對(duì)有關(guān)主體的存在有價(jià)值。到20世紀(jì)末，又有德國(guó)學(xué)者把利益分為“主觀的事實(shí)性利益”與“客觀確定的現(xiàn)實(shí)利益”兩種。利益主體對(duì)客體值判斷的結(jié)果，這種“價(jià)值判斷”及形成的利益觀念是以主體基于自身的需要肯定其存在。再者，價(jià)值判斷具有歷史性，利益的內(nèi)容會(huì)隨著發(fā)展的社會(huì)情形而變化，在不同的社會(huì)發(fā)展階段，人們對(duì)利益內(nèi)容的界定不可能相同，所理解的公共利益也有很大差異。例如，一項(xiàng)事務(wù)此時(shí)被認(rèn)定為公共利益，彼時(shí)可能不是如此，如教育資源的分配、食品藥品安全等。因此，由于主體判斷的主觀性和社會(huì)情形的變動(dòng)性，自然導(dǎo)致利益內(nèi)容的不確定性。

（三）不確定的公共利益

因此，鑒于“公共”的范圍難以精確化以及“利益”的內(nèi)容具有不確定性，對(duì)“公共利益”進(jìn)行定義極其困難，公共利益必然是不確定的、動(dòng)態(tài)的、發(fā)展的。公益理念透過(guò)國(guó)家立法部門(mén)將其文字化，并且最后透過(guò)法院和法官在個(gè)案中所涉及之公益考量予以最后之決定，這都表示“價(jià)值”及“利益”是無(wú)法一以貫之而予以測(cè)定的，是彈性的、浮動(dòng)的并由這些要素所決定的。

雖然公共利益具有不確定性，但公共利益確實(shí)應(yīng)該是可以判斷的。首先，公共利益是為人們廣泛承認(rèn)的利益，面向社會(huì)上的絕大多數(shù)人，甚至所有人，超越特定個(gè)人或組織的特殊利益。“公共利益是由社會(huì)總代表所代表的，凌駕于社會(huì)之上的，形式上或?qū)嵸|(zhì)上的全體或大多數(shù)社會(huì)成員的共同利益”。其次，公共利益具有開(kāi)放性，“社會(huì)成員都能直接享有的利益，才屬于公共利益”，只有特定人才能享有的利益不是公共利益。再次，公共利益具有發(fā)展性。受客觀社會(huì)情形和主觀價(jià)值觀念的影響，公共利益的內(nèi)容是動(dòng)態(tài)變化的。例如，隨著生活水平的提高，人們對(duì)生活環(huán)境的要求越來(lái)越高，所以生態(tài)環(huán)境保護(hù)在現(xiàn)階段和未來(lái)公共利益位階上占有相對(duì)較高的位置。

二、我國(guó)行政公益訴訟的受案范圍

（一）行政公益訴訟受案范圍的立法規(guī)定

為貫徹落實(shí)十八屆四中全會(huì)關(guān)于探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的改革要求，2015年7月2日最高人民檢察院制定了《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》。該文件對(duì)行政公益訴訟的受案范圍進(jìn)行了規(guī)定，即檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟試點(diǎn)案件范圍涉及三個(gè)領(lǐng)域：生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域、國(guó)有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域。受案范圍明確劃分了法院受理案件的界限，是訴訟立法中爭(zhēng)論的焦點(diǎn)，絕不是立法者的偶然選擇。也因此，有學(xué)者認(rèn)為，公益訴訟案件范圍不能包羅萬(wàn)象，“不是所有涉及公共利益的行政違法行為都適合通過(guò)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的方式加以監(jiān)督，探索之初可限定在國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等案件范圍內(nèi)，要防范濫訴導(dǎo)致的司法資源浪費(fèi)和對(duì)社會(huì)秩序安定性的沖擊”。

2017年6月27日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議決定對(duì)《行政訴訟法》作出修改，對(duì)行政公益訴訟的受案范圍采取了列舉加概況的方式，該法第25條第4款規(guī)定：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”可見(jiàn)，《行政訴訟法》將試點(diǎn)中的三個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行了擴(kuò)展，將食品藥品安全納入受案范圍。對(duì)此，最高人民檢察院民事行政檢察廳胡衛(wèi)列廳長(zhǎng)指出，行政公益訴訟的案件范圍擴(kuò)大了食品藥品安全，主要有以下幾個(gè)考慮：一是食品藥品安全領(lǐng)域的問(wèn)題比較突出；二是試點(diǎn)方案將食品藥品安全納入了民事公益訴訟的范圍，在試點(diǎn)過(guò)程中檢察機(jī)關(guān)辦理的雖然是民事公益訴訟，但是在辦理過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，其中負(fù)有食品藥品安全監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)不作為、亂作為仍然是導(dǎo)致食品藥品安全問(wèn)題的重要原因；三是中央深改組明確要求檢察機(jī)關(guān)對(duì)食品藥品領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)督。對(duì)于行政公益訴訟受案范圍的“等領(lǐng)域”，討論過(guò)程中也有人提到是“等”內(nèi)還是“等”外，胡衛(wèi)列廳長(zhǎng)認(rèn)為最主要的觀點(diǎn)這應(yīng)該是“等”外的理解。

（二）行政公益訴訟的司法實(shí)踐

按照中央的要求，檢察機(jī)關(guān)在試點(diǎn)期間抓住人民群眾反映強(qiáng)烈的侵害公益事件及其背后的監(jiān)管不力問(wèn)題，以生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)，集中力量辦理重大有影響的案件，探索向法院提起公益訴訟，從保護(hù)青山綠水、服務(wù)綠色發(fā)展入手，保障和促進(jìn)美麗中國(guó)、健康中國(guó)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2017年3月，試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)共辦理公益訴訟案件5871件，其中生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域案件4166件、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域案件935件、國(guó)有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域案件730件、食品藥品安全領(lǐng)域案件40件。按照甘肅省人民檢察院對(duì)2016年行政公益訴訟試點(diǎn)工作調(diào)研統(tǒng)計(jì)，2016年甘肅省檢察機(jī)關(guān)共摸排行政公益訴訟線(xiàn)索199件，以案件范圍劃分，案件線(xiàn)索包括：環(huán)資領(lǐng)域（生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)）129件、國(guó)土領(lǐng)域37件、國(guó)資領(lǐng)域33件。

結(jié)合上述提起公益訴訟案件統(tǒng)計(jì)進(jìn)行分析，截至目前，各級(jí)法院沒(méi)有就除上述幾種行為之外的其他侵害公共利益的行為進(jìn)行立案。同時(shí)不難發(fā)現(xiàn)多數(shù)案例為環(huán)保領(lǐng)域的案件，這樣的案件類(lèi)型分布，明顯是受到了《試點(diǎn)方案》中所強(qiáng)調(diào)的“試點(diǎn)期間，重點(diǎn)是對(duì)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域的案件提起行政公益訴訟”基本要求的影響。

三、我國(guó)行政公益訴訟受案范圍的展望

（一）行政公益訴訟受案范圍的困境

公共利益與公益訴訟受案范圍息息相關(guān)，公共利益范圍變寬必然導(dǎo)致公益訴訟受案范圍擴(kuò)大?！肮怖妗眱?nèi)涵和外延的模糊性決定了對(duì)行政公益訴訟受案范圍界定的難度較大。如何合理界定行政公益訴訟受案范圍，既能充分保護(hù)公共利益，又使公益訴訟在可接受的范圍，防止片面擴(kuò)大公益范圍造成濫訴以及公益范圍過(guò)小造成公共利益保護(hù)不足的困境，這已經(jīng)成為理論界和實(shí)務(wù)界討論的熱點(diǎn)話(huà)題。純粹從理論上分析，受案范圍越大，對(duì)公共利益的保護(hù)就越充分。既然難以界定行政公益訴訟受案范圍，是否可以直接規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)侵害公共利益的所有行政行為均能起訴，由法官運(yùn)用自由裁量權(quán)予以判斷？筆者認(rèn)為，這種方式或許能避免公共利益界定的困難，從表面上看是擴(kuò)大對(duì)公共利益的保護(hù)。但是，對(duì)“公共利益”的合理界定是行政公益訴訟啟動(dòng)、審理和判決的關(guān)鍵因素，對(duì)“公共利益”解釋的任意性將導(dǎo)致受案范圍的不確定性，這不符合司法的規(guī)律，從根本上說(shuō)不利于公共利益的保護(hù)，所以行政公益訴訟必須要界定受案范圍。《行政訴訟法》列舉了行政公益訴訟的受案范圍，即生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域，并對(duì)“等領(lǐng)域”作出肯定性概括，但結(jié)合行政公益訴訟的司法實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，截至目前，各級(jí)法院沒(méi)有就除上述幾種行為之外的其他侵害公共利益的行為立案，概括性條款并未發(fā)揮其應(yīng)有作用。不得不承認(rèn)，《行政訴訟法》所列舉的行政公益訴訟的受案范圍相較于“公共利益”的涵義而言過(guò)于狹窄，尚不能滿(mǎn)足行政公益訴訟制度建立的目的。

（二）行政公益訴訟受案范圍的展望

從訴訟理論看，行政公益訴訟沒(méi)有特定的相對(duì)人，也不以救濟(jì)特定對(duì)象的具體利益為目的，屬于客觀訴訟。換言之，公益訴訟并不是一個(gè)純粹的權(quán)利救濟(jì)問(wèn)題，而是一個(gè)涉及到公權(quán)力監(jiān)督制約模式、體制的問(wèn)題。因此，我國(guó)行政公益訴訟受案范圍的確定既要考慮我國(guó)的政治體制、法律傳統(tǒng)和法治現(xiàn)實(shí)等諸多因素，又要與其他制度的價(jià)值、功能和結(jié)構(gòu)的融洽與和諧。

鑒于我國(guó)目前的法治現(xiàn)狀，通過(guò)肯定式列舉出各種研究較為成熟和司法實(shí)踐中較為普遍、重要的行政公益案件，有利于引導(dǎo)行政公益訴訟啟動(dòng)、審理與裁判。但同時(shí)，行政公益訴訟受案范圍的有限擴(kuò)展也不容忽視。由于我國(guó)行政公益訴訟制度尚處于初創(chuàng)階段，存在較大的發(fā)展空間，對(duì)一些目前尚未達(dá)成共識(shí)的公共利益事項(xiàng)，《行政訴訟法》作出了“等領(lǐng)域”肯定性概括。對(duì)此，最高人民檢察院民事行政檢察廳胡衛(wèi)列廳長(zhǎng)指出，檢察機(jī)關(guān)最核心的公益訴訟目的是保護(hù)公益，最基本的出發(fā)點(diǎn)還 是能夠回應(yīng)社會(huì)各界，特別是人民群眾對(duì)侵害公共利益的一些行為的關(guān)切，圍繞著大家所關(guān)切的熱點(diǎn)問(wèn)題和領(lǐng)域能夠進(jìn)一步有序、有條件地拓展公益訴訟的范圍，更好的保護(hù)社會(huì)公眾的利益。概括性規(guī)定可以將未來(lái)根據(jù)形勢(shì)發(fā)展需要擴(kuò)大行政公益訴訟范圍的權(quán)力留給法律，即允許其他法律規(guī)定，就《行政訴訟法》列舉的行政公益訴訟案件之外的其他案件類(lèi)型提起行政公益訴訟，明確：對(duì)于“其他法律規(guī)定可以提起行政公益訴訟的情形”也可以提起公訴。

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D925.3

A

1674-1676（2017）05-0046-03

中國(guó)政法大學(xué)2016年博士研究生創(chuàng)新實(shí)踐項(xiàng)目“行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的訴訟地位實(shí)證研究”（2016BSCX05）。

崔 瑜（1992- ），女，安徽阜陽(yáng)人，中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院2016級(jí)憲法學(xué)與行政法學(xué)專(zhuān)業(yè)博士研究生，美國(guó)加州大學(xué)伯克利分校聯(lián)合培養(yǎng)博士研究生，研究方向?yàn)樾姓?、行政訴訟法。

責(zé)任編輯：郭麗娟