喬希玲 閆海玲

（中共山西省太原市委黨校，山西 太原 030012）（中共山西省直機關(guān)黨校，山西 太原 030021）

推進權(quán)力清單制度 加快法治政府建設(shè)

喬希玲 閆海玲

（中共山西省太原市委黨校，山西 太原 030012）（中共山西省直機關(guān)黨校，山西 太原 030021）

權(quán)力清單制度是轉(zhuǎn)變政府職能，簡政放權(quán)，規(guī)范權(quán)力運行，建設(shè)法治政府的一項重要舉措。深入推進權(quán)力清單制度，必須高度重視其在制度構(gòu)建及運行過程中所存在的問題，進一步完善制度體系建設(shè)，從制度機制上約束和規(guī)范權(quán)力的行使，確保權(quán)力在法治軌道上規(guī)范運行。

權(quán)力清單；權(quán)力運行；監(jiān)督制約

權(quán)力是國家政治生活的核心，其運行是否規(guī)范有效，是判斷一個國家政治文明和發(fā)展水平的重要標(biāo)志。權(quán)力清單制度是依法規(guī)范權(quán)力運行，建設(shè)法治政府的一項重要舉措。孟德斯鳩在《論法的精神》中說“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人使用權(quán)力一直到遇有界限的地方方才休止?！币乐购捅苊饨^對權(quán)力的存在，防止權(quán)力的濫用，必須對權(quán)力的運行進行有效的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里。十八大以來，新一屆黨中央對制約和監(jiān)督權(quán)力高度重視，明確提出了一些新思路與新舉措。黨的十八大報告提出，要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國家機關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力。在此基礎(chǔ)上，十八屆三中全會《決定》再次強調(diào)，必須構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運行體系，形成科學(xué)有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機制，提出要推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程。之后，十八屆四中全會，又從依法全面履行政府職能的角度，明確要求推行地方政府權(quán)力清單制度，堅決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間。尤其是2015年3月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》，對推行權(quán)力清單制度進行頂層設(shè)計和整體規(guī)劃，進一步明確了推行權(quán)力清單制度的目標(biāo)任務(wù)和實現(xiàn)路徑，這對地方政府部門加快推行權(quán)力清單制度具有重要意義。實踐證明，權(quán)力清單制度的推行，在深入推進地方政府部門依法行政，加強權(quán)力監(jiān)督，規(guī)范權(quán)力運行，提升政府的治理水平方面發(fā)揮了重要作用。但也要看到，權(quán)力清單制度在推行過程中，在一些具體方面還存在一些不相適應(yīng)、不夠完善的地方，對此必須足夠重視并加以解決，否則，權(quán)力清單制度的法治價值將會大打折扣。因此，深入推進權(quán)力清單制度，既要以轉(zhuǎn)變政府職能、簡政放權(quán)，提升治理能力為核心，又要以規(guī)范權(quán)力運行，建設(shè)法治政府為目標(biāo)，認真對待其制度構(gòu)建與運行實踐中所存在的問題，著力完善制度體系建設(shè)，切實從制度機制上約束和規(guī)范權(quán)力運行。

一、權(quán)力清單制度是法治政府建設(shè)的一項重要舉措

讓權(quán)力在法治軌道上規(guī)范運行，應(yīng)以推行權(quán)力清單制度為重要抓手，從權(quán)力運行的源頭上依法規(guī)范職權(quán)，使政府各部門的權(quán)力依法有據(jù)，流程清楚、公開透明，這是深入推進依法行政，建設(shè)法治政府的內(nèi)在要求和重要環(huán)節(jié)。

（一）權(quán)力清單制度是法治政府建設(shè)的重要抓手

黨的十八屆四中全會明確指出，深入推進依法行政，加快建設(shè)法治政府。當(dāng)前，我國改革已經(jīng)步入了深水區(qū)和攻堅期，各種利益相互交織，矛盾錯綜復(fù)雜，政府在全面深化改革進程中能否正確定位自己的角色，能否切實轉(zhuǎn)變職能、簡政放權(quán)、提升社會治理能力，將深刻影響改革的進程，影響法治政府的建成。如果把法治政府視為一座法治大廈，那么權(quán)力清單制度則是其重要的基石。權(quán)力清單制度，就是地方政府各部門按照法定職責(zé)，梳理和界定其權(quán)力邊界，并按照行政權(quán)力基本要素，將梳理出來的權(quán)力事項進行規(guī)范，以列表清單形式公之于眾，主動接受社會監(jiān)督的制度。推行權(quán)力清單制度的根本目的，就在于依法界定政府干預(yù)市場和社會的權(quán)力邊界，準(zhǔn)確定位政府在市場中的角色，正確行使政府各項管理職能，建構(gòu)符合市場經(jīng)濟規(guī)律和現(xiàn)代法治發(fā)展要求的政企關(guān)系、政民關(guān)系，約束行政權(quán)力、保障公民權(quán)利、服務(wù)社會大眾，建設(shè)有限、高效、廉潔的法治政府。所以說通過推行權(quán)力清單制度，就是要明確政府應(yīng)該干什么、不應(yīng)該干什么，厘清哪些權(quán)力應(yīng)該保留，哪些權(quán)力應(yīng)該取消或下放，從而明確政府部門的權(quán)責(zé)內(nèi)容，劃定其權(quán)力邊界及運行軌跡，實現(xiàn)政府“法無授權(quán)不可為”“法定職責(zé)必須為”。因此，推行權(quán)力清單制度，是加強政府自身建設(shè)的一項基礎(chǔ)性工作，是規(guī)范地方政府權(quán)力運行、推進依法行政，加快法治政府建設(shè)的內(nèi)在要求和重要舉措。通過權(quán)力清單制度實現(xiàn)簡政放權(quán)，轉(zhuǎn)變職能，既找準(zhǔn)了政府定位，也捍衛(wèi)了行政法治，從而為依法行政，推進法治政府建設(shè)提供了制度保障。

（二）權(quán)力清單制度是法治反腐的治本之策

當(dāng)前，我國改革發(fā)展面臨著許多社會矛盾和社會問題，其中“患病失調(diào)”的政治生態(tài)問題與腐敗問題比較嚴(yán)重。近年來，在一些地方、一些領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象時有發(fā)生，有的甚至非常嚴(yán)重，這充分暴露出法治不健全、權(quán)力不公開、制度不落實等方面存在的弊端。要凈化政治生態(tài)，必須加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，清除發(fā)生腐敗的土壤，做到標(biāo)本兼治。這就要求既要突出治標(biāo)，堅持重拳出擊，始終保持反腐敗高壓態(tài)勢，遏制腐敗蔓延勢頭，更要在治標(biāo)的同時，在治本上下功夫，即要突出治理嚴(yán)重腐敗現(xiàn)象與不正常政治生態(tài)的根源所在，要通過依法確定權(quán)力、科學(xué)配置權(quán)力、制度限制權(quán)力、陽光使用權(quán)力、合力監(jiān)督權(quán)力、嚴(yán)懲濫用權(quán)力等，從權(quán)力運行的各個環(huán)節(jié)上把制度的“籠子”織密、編牢、扎緊，努力形成不敢腐、不能腐、不想腐的長效機制。

權(quán)力清單制度是預(yù)防和遏制腐敗的治本之策。防治腐敗，首先要從源頭上加強規(guī)范，即依法確定權(quán)力，就是要按照“職權(quán)法定”原則和“權(quán)責(zé)一致”要求，以法律法規(guī)為依據(jù)，對權(quán)力加以規(guī)范和確認，以確保權(quán)力的來源合法。要解決好這一問題，應(yīng)以權(quán)力清單制度為重要抓手，實現(xiàn)權(quán)力的法治化和公開化。推行權(quán)力清單制度，使政府部門的權(quán)力和責(zé)任以清單形式明確下來，并公之于眾，其實質(zhì)就是要給政府權(quán)力編織一個透明的“制度籠子”，使政府部門的權(quán)力依法有據(jù)、公開透明，力求在權(quán)力運行的源頭上消除權(quán)力設(shè)租尋租空間，堵塞可能出現(xiàn)腐敗的制度漏洞，鏟除腐敗滋生的土壤。可以說，推行權(quán)力清單制度，是政府的一場自我革命，它不僅使政府部門摸清了自身職權(quán)的“家底”，解決了“法無授權(quán)不可為”問題，并且將“家底”“晾曬”在陽光之下，推進了政務(wù)公開，強化了社會監(jiān)督，管住了權(quán)力的濫用與恣意，讓政府不再任性、讓官員不能違法?？梢姡瑱?quán)力清單制度的推行，有利于加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，是進行法治反腐的重大實踐，也是立足實際，以法治理念為引領(lǐng)，以權(quán)力制約為手段，凈化政治生態(tài)的重要舉措，具有很強的科學(xué)性、系統(tǒng)性和針對性，對推進依法行政、建設(shè)法治政府、廉潔政府意義重大。

二、權(quán)力清單制度建設(shè)中存在的問題

權(quán)力清單制度作為一項新的制度創(chuàng)新，推行以來取得了顯著成效。但在權(quán)力清單制度推行過程中，還存在著不少問題，需要足夠重視并加以解決。

（一）思想認識不到位，制度推行不順暢

推行權(quán)力清單制度，既是黨中央、國務(wù)院決策部署的重要改革任務(wù)，也是依法規(guī)范權(quán)力，實現(xiàn)法治反腐，建設(shè)法治政府的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對此，各級政府高度重視、精心部署此項工作。但在具體實踐中，一些政府部門對之重視不夠，認識不足，存在一些“上熱下冷”甚至“走過場”問題。如在權(quán)力清單制度建設(shè)中，有的部門對制度本身應(yīng)有的功能不太重視，一些公務(wù)人員認為搞權(quán)力清單，會帶來工作上的束縛與不便，屬于沒事找事，不愿意、不主動參與權(quán)力清單制度推行。也有的政府部門把推行權(quán)力清單制度，作為一場運動或者一種形式來完成，忽視了其制度本身應(yīng)發(fā)揮的作用，在權(quán)力清單制定中，只顧埋頭對其職權(quán)事項進行簡單的流程化的梳理，缺乏對公眾意見的廣泛聽取。因此，從一定意義上說，推行權(quán)力清單制度成為政府部門的“獨角戲”。其實，從一些地方的相關(guān)規(guī)范性文件中不難看出，都在強調(diào)政府部門在權(quán)力清單制定中的核心作用，規(guī)定由機構(gòu)編制部門對其權(quán)力事項進行梳理及動態(tài)調(diào)整，而很少規(guī)定公眾參與確權(quán)的相關(guān)事項。這樣使得權(quán)力事項的梳理與清單的制定成為相對閉合的運作狀態(tài)，公眾難以參與其中。沒有公眾的廣泛參與，政府部門閉門梳理及制定的權(quán)力清單，基本成為現(xiàn)有法條或流程的重復(fù)，實用性不強，這在一定程度上必將影響權(quán)力清單制度的實效。還有的一些政府部門過度追求“瘦身”減權(quán)，盲目合并權(quán)力事項或者將管理難度大的審批事項下放，這與梳理行政職權(quán)的初衷相背離，這樣不僅達不到簡政放權(quán)的目的，反而有可能形成政府權(quán)力邊界的“缺口”，使政府權(quán)力的邊界依然會模糊不清。

（二）依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、類型劃分不規(guī)范

在建立權(quán)力清單的過程中，雖然各部門對于職權(quán)類別的劃分和建立清單的基本流程的做法比較一致，但在具體的梳理口徑方面還存在一些差異。比如關(guān)于哪些職權(quán)應(yīng)列入清單的問題，共性的做法是部門規(guī)章及以上的職權(quán)才可列入清單，規(guī)范性文件為依據(jù)的職權(quán)事項不能列入清單。但實際上有的部門在其權(quán)力清單中，將其權(quán)力的依據(jù)表述為“國家相關(guān)部門正在制定的有關(guān)法規(guī)”，甚至有的還將“紅頭文件”列為依據(jù)。再者，在職權(quán)歸類上，存在職權(quán)歸類不一致問題，比如不同部門將相同的職權(quán)歸入不同類型，還有一些不能明確歸類的職權(quán)，普遍的做法是將其放入“其他”類，這樣“其他”類則成為了一個兜底類別，所有不確定性因素的職權(quán)都被歸入了此類別，兜底類別的存在雖然有其現(xiàn)實必要性，但也存在通過兜底類別保留隱形權(quán)力事項，這將為清單制度的推行帶來一定困難。

（三）清單效力較模糊，監(jiān)督機制不健全

當(dāng)前，從相關(guān)權(quán)力清單制度的文件看，均未明確提到權(quán)力清單屬于什么性質(zhì)，權(quán)力清單效力定性不明。如果公布出來的權(quán)力清單只是一般性的資料集中，僅供人們辦事時查閱和知曉行政機構(gòu)權(quán)力清單的作用，那么就不具備任何法律效力，它既不能作為行政部門執(zhí)法的依據(jù)，也不能作為公民保護權(quán)利的依據(jù)。權(quán)力清單效力不清，必然給編制部門帶來困惑，也讓行政執(zhí)法主體與行政相對人感到迷茫。同時，監(jiān)督機制不健全。如在權(quán)力清單編制當(dāng)中，有的部門為了避免監(jiān)督制約，自稱“清水衙門”對權(quán)力清單公開有抵觸情緒。也有的部門將非行政許可項目實際上合并或者捆綁到其他權(quán)力之中。還有的權(quán)責(zé)清單雖然公布了，但存在公布了事現(xiàn)象，一些已經(jīng)取消或轉(zhuǎn)移的事項還繼續(xù)在做，有的應(yīng)該要承擔(dān)的職責(zé)尚未真正履行等。這些問題的出現(xiàn)，主要在于監(jiān)督機制不完善，監(jiān)督渠道不順暢，監(jiān)督責(zé)任不明確等。推行權(quán)力清單制度，政府部門僅僅對權(quán)力事項進行“晾曬”遠遠不夠，必須要將自身的放權(quán)與監(jiān)管結(jié)合起來，做到“法無授權(quán)不可為”“法定職責(zé)必須為”，因此需要有完善的監(jiān)督制約機制。

三、推進權(quán)力清單制度的對策思考

推行權(quán)力清單制度是轉(zhuǎn)變政府職能，簡政放權(quán)，強化對權(quán)力運行制約和監(jiān)督的一項重要舉措。為確保權(quán)力清單制度穩(wěn)步有效推進，應(yīng)做好以下幾方面的工作。

（一）加強頂層設(shè)計、統(tǒng)一梳理標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范清單內(nèi)容

權(quán)力清單制度的推廣和深化，必須做好統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的頂層設(shè)計。首先，要進一步統(tǒng)一梳理標(biāo)準(zhǔn)。要將各政府部門在梳理過程中一些不確定的職權(quán)，如不確定是否該列入清單的職權(quán)，或不確定應(yīng)該歸入哪個類別的職權(quán)，進行匯總整理，經(jīng)充分論證后，給出一個相對規(guī)范的參考意見。同時，規(guī)范“其他類”的劃分及處理，解決部分事項歸類不準(zhǔn)確、命名不統(tǒng)一、上下不對應(yīng)等問題，加快建成統(tǒng)一規(guī)范、上下銜接的省市縣三級行政權(quán)力事項庫，盡量減少梳理過程中的隨意性。其次，要健全權(quán)力清單的程序機制。任何權(quán)力運行都必須遵循程序理性，要從規(guī)范權(quán)力和高效便民角度完善權(quán)力運行流程，減少行政機關(guān)內(nèi)部流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，明確每一個環(huán)節(jié)的辦理機構(gòu)、時限和要求等，防止權(quán)力的任性。再次，要完善法律保障。實現(xiàn)“法無授權(quán)不可為”“法定職責(zé)必須為”的一個重要前提，就是要有健全的法律法規(guī)體系，為權(quán)力行使和責(zé)任履行提供制度保障。因此要及時修改或廢止不適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀的法律法規(guī)，逐步消除由現(xiàn)行不合理規(guī)定帶來的阻礙。同時，要明確權(quán)力清單制度的效力，保障權(quán)力清單制度順利推行。

（二）加大宣傳力度、凝聚各方共識、提高清單質(zhì)量

權(quán)力清單制度作為一項新的制度創(chuàng)新，社會大眾對此并不了解，或者說了解不夠，從目前已經(jīng)公布的權(quán)力清單來看，公布網(wǎng)站的點擊率比較低，這說明公眾的參與熱情不高，后續(xù)也將缺乏監(jiān)督。要避免權(quán)力清單制度推行成為政府部門的“獨角戲”，必須加大宣傳力度，擴大公眾參與，變“獨角戲”為“大合唱”。其實，權(quán)力清單制度無論是從清單制定的角度，還是從清單的使用與監(jiān)督完善的角度看，都離不開公眾的廣泛參與，公眾的廣泛參與有利于權(quán)力清單制度的穩(wěn)定、高效運行。因此，要擴大公眾參與空間，拓寬公眾參與渠道，在梳理權(quán)力事項、編制權(quán)力清單的過程中，確立“公眾參與、專家論證、政府決策相結(jié)合”的社會參與機制，以保障確權(quán)事項的科學(xué)性和民主性。同時，要強化宣傳教育，要充分利用報紙、電視、簡報、網(wǎng)絡(luò)等多種途徑與方式，廣泛宣傳推行權(quán)力清單制度的目的及意義，通過宣傳，一方面擴大社會知曉度，讓廣大民眾充分認識推行權(quán)力清單制度，會使政府部門的權(quán)力更透明，老百姓辦事更方便，從而提高其參與的積極性。只有擴大公眾參與，才能廣泛征求公眾的意見，真正了解公眾的需要，制定出來的清單才能緊密切合公民的現(xiàn)實需要和社會治理的現(xiàn)狀，才接地氣。另一方面，通過宣傳教育，讓公務(wù)員認識到推行權(quán)力清單制度，不是給政府權(quán)力運行套上了“緊箍咒”，而是明晰政府與市場的界限，減少政府的非法定責(zé)任，給政府“減肥”，使政府將重點工作集中到創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)上來，從而提升公務(wù)員參與推行權(quán)力清單制度的主動性，只有積極主動工作，才能及時發(fā)現(xiàn)問題，認真吸納公眾的意見和建議，不斷提高權(quán)力清單質(zhì)量，努力完善權(quán)力清單制度。

（三）科學(xué)精簡職權(quán)、注重流程再造、優(yōu)化政府服務(wù)

推行權(quán)力清單制度，既要把推動簡政放權(quán)作為一個主要目標(biāo)，又不能簡單地給行政權(quán)力做減法，盲目給權(quán)力清單“瘦身”，而是要科學(xué)精簡職權(quán)。因此，對于一些毫無爭議可以精簡的職權(quán)，如調(diào)整對象消失，多年不發(fā)生管理行為的可以減掉，但對于一些有爭議的職權(quán)，還要經(jīng)過更仔細地論證，然后決定對其作何處理。還要考慮精簡的程度和范圍，也就是要考慮精簡到何種程度才能既充分發(fā)揮職權(quán)的效能，又有利于政府與市場關(guān)系的處理，同時也要注意其他部門與該項職權(quán)有關(guān)的職權(quán)作何處理，各部門之間應(yīng)就后續(xù)事項的辦理進行協(xié)調(diào)達成一致，避免出現(xiàn)“一減了事”現(xiàn)象。曾被社會廣泛詬病的“證明我媽是我媽”等奇葩“證明”事件就是例證，它說明過于強調(diào)削減職權(quán)，而有沒有對相應(yīng)事項的辦理流程進行再造，就會在精簡權(quán)力的同時，也弱化了政府的公共服務(wù)功能，使部門之間相互推諉甚至推卸責(zé)任，結(jié)果群眾辦事更難。所以對需要取消或調(diào)整的權(quán)力，必須要考慮到權(quán)力取消或調(diào)整后的對接工作，要優(yōu)化權(quán)力運行流程，對每項職權(quán)進行全面的流程再造，在厘清已有流程的基礎(chǔ)上，對應(yīng)當(dāng)減化的流程果斷減化，對應(yīng)當(dāng)整合的流程優(yōu)化整合，對應(yīng)當(dāng)公開的信息全面公開，要打造出便捷可行的權(quán)力運行流程圖，以優(yōu)化政府公共服務(wù)功能。

（四）完善監(jiān)督機制、發(fā)揮監(jiān)督合力、強化運行保障

權(quán)力清單制度能否有效推行，很大程度上取決于是否有完善的監(jiān)督制約機制。因此要加強對權(quán)力清單制度推行工作進行全方位、多層次、全過程監(jiān)督。首先，強化專門監(jiān)督作用。要保障行政監(jiān)察、審計等部門依法獨立行使監(jiān)督權(quán)，對政府推行權(quán)責(zé)清單情況進行全面監(jiān)督。其次，發(fā)揮社會監(jiān)督力量。要通過建立和完善大數(shù)據(jù)時代“互聯(lián)網(wǎng)+”模式的行政權(quán)力運行基礎(chǔ)平臺及監(jiān)督平臺，主動接受群眾和社會監(jiān)督，不斷提高人民群眾、社會組織、新聞媒體等社會力量的監(jiān)督效力。再次，加強政府內(nèi)部監(jiān)督。要建立健全定期監(jiān)督檢查制度，重點對不按權(quán)力清單行使權(quán)力，不按責(zé)任清單規(guī)范履職等行為進行督促檢查，確保清單管理的嚴(yán)肅性、規(guī)范性。要將上述多方監(jiān)督評議結(jié)果作為政府部門績效考核的重要指標(biāo)并與獎懲機制直接掛鉤。要強化責(zé)任追究，對于行政不作為、慢作為、失職瀆職、非法行政等情形，要嚴(yán)格依法依紀(jì)追究相關(guān)部門和公務(wù)人員的責(zé)任，并將問責(zé)落實情況向社會公布，接受公眾監(jiān)督，從而推進權(quán)力清單制度有效運行。

D630

A

1674-1676（2017）05-0014-04

喬希玲（1962- ），女，山西洪洞人，中共太原市委黨校法學(xué)教研室教授，研究方向為依法行政與法治政府建設(shè)。閆海玲（1963- ），女，山西洪洞人，中共山西省直機關(guān)黨校哲學(xué)社會學(xué)教研室主任，副教授，研究方向為法治精神、法治文化傳承與發(fā)展。

責(zé)任編輯：毋 斌