文/繆幸山（西南財經(jīng)大學(xué)，四川成都 610071）

退耕還林生態(tài)補償?shù)氖袌龌緩竭x擇
——基于碳匯生產(chǎn)與碳匯交易視角的思考

文/繆幸山（西南財經(jīng)大學(xué)，四川成都 610071）

退耕還林工程兩輪財政補償期限到期后面臨兩大難題，一是如何確保已退耕還林的耕地不復(fù)耕；二是如何繼續(xù)推行剩下的坡耕地和嚴重沙化耕地的退耕還林。為籌集退耕還林建設(shè)與生態(tài)補償?shù)木揞~資金，應(yīng)充分抓住森林碳匯項目被納入聯(lián)合國清潔發(fā)展機制（CDM）框架的機遇，發(fā)揮退耕還林工程生產(chǎn)碳匯的比較優(yōu)勢，一方面積極組建和申報“京都規(guī)則”的碳匯項目，另一方面重點開發(fā)“非京都規(guī)則”碳匯項目，參與國際國內(nèi)碳匯市場交易。

退耕還林生態(tài)補償 碳匯生產(chǎn) 碳匯交易 “非京都規(guī)則”碳匯項目 事后交易

二、森林碳匯交易實質(zhì)是一種環(huán)境經(jīng)濟手段

《京都議定書》將主要利用綠色植物光合作用吸收轉(zhuǎn)化空氣中CO2的過程、活動與機制定義為“碳匯”（Carbon Sink）。相應(yīng)可將培育和增加陸地生態(tài)系統(tǒng)吸碳和固碳功能的造林再造林的行為稱為“碳匯生產(chǎn)”。而“碳匯交易”是指排放CO2的一方（公司或國家），向本國或外國森林擁有者、經(jīng)營者支付森林生態(tài)服務(wù)成本的貨幣交換過程。其實質(zhì)是在基于社會對森林緩和氣候變化作用的支付意愿的條件下，通過市場機制實現(xiàn)森林吸收CO2的服務(wù)價值，從而保證森林生態(tài)服務(wù)生產(chǎn)資金的及時回流，并實現(xiàn)森林環(huán)境生態(tài)效益資金的市場補償。

國際社會逐漸認識到，全球氣溫變暖、海平面升高等生態(tài)危機，其根本原因是森林濫伐植被急劇減少，化石燃料的大量使用和碳排放量急劇增加，導(dǎo)致了大氣層中二氧化碳等溫室氣體在碳循環(huán)過程中的超荷，或者碳的固定和排放不平衡。為了應(yīng)對全球氣候變暖，1992年里約聯(lián)合國環(huán)發(fā)大會簽署了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》。1997年在日本京都召開該公約第三次締約方大會，制定了《京都議定書》，本著共同但有區(qū)別的原則，要求工業(yè)化國家（附件I國家）控制并減少6種溫室氣體（主要CO2）排放，并規(guī)定這些國家減排的限額，其目標(biāo)是在第一承諾期（2008—2012年）內(nèi)把溫室氣體的排放量在1990年的基礎(chǔ)上減少5.2%。并建立了排放權(quán)貿(mào)易（ET）、聯(lián)合履約（JI）、清潔發(fā)展機制（CDM）三種履約機制。其中清潔發(fā)展機制是唯一與發(fā)展中國家相關(guān)的機制，主要內(nèi)容是附件I國家向發(fā)展中國家提供資金和技術(shù)，合作開展減少溫室氣體排放源和增加碳匯的項目，如實施提高能源效率、開發(fā)可再生能源項目，進行土地利用變化、農(nóng)業(yè)和林業(yè)等方面的活動，由此類項目產(chǎn)生的“核證的溫室氣體減排量”沖抵附件I國家承諾的減排量。其中，造林再造林碳匯項目成為第一承諾期唯一合格的清潔發(fā)展機制碳匯項目。

森林為人類所提供的吸收二氧化碳、涵養(yǎng)水源、保持水土等生態(tài)服務(wù)，由于很難計量，產(chǎn)權(quán)也很難明晰，本是不需要付費的公共產(chǎn)品。但是，在《京都議定書》等一系列國際公約的制度安排建立后，隨著清潔發(fā)展機制（CDM）將森林碳匯項目與碳交易結(jié)合，森林碳匯和碳排放權(quán)被賦予了排他性和可轉(zhuǎn)讓的商品屬性，成為了有價值和價格的環(huán)境容量資源，并可在全球進行交易。森林碳匯交易實質(zhì)上是一種環(huán)境經(jīng)濟手段，既是一種排污權(quán)交易，更是生態(tài)服務(wù)價值的有償轉(zhuǎn)讓，是生態(tài)保護和經(jīng)濟發(fā)展兩種行為的專業(yè)分工和區(qū)域布局。總之，《京都議定書》直接催生了新興的、具有巨大發(fā)展?jié)摿Φ膰H森林碳匯交易這個環(huán)境服務(wù)市場及其國際碳匯交易的發(fā)展。

各國在碳減排上擁有的資源、技術(shù)和成本不同，就產(chǎn)生了碳減排上的比較優(yōu)勢和國際分工合作的可能。有資料表明，附件I國家通過技術(shù)改造減排CO2的成本是100美元/t，而從發(fā)展中國家購買減排碳當(dāng)量的成本僅為10美元/t［5］。碳匯生產(chǎn)和貿(mào)易，是一個既能使發(fā)達國家降低減排成本，又能讓發(fā)展中國家獲得生態(tài)補償資金與新技術(shù)的雙贏的巨大商機。中國在《京都議定書》的第I承諾期內(nèi)沒有減排義務(wù)，因此，退耕還林地區(qū)各級政府應(yīng)該認識到本地區(qū)退耕還林、培育和增加自然生態(tài)系統(tǒng)吸碳、固碳和轉(zhuǎn)化CO2能力的行動就是“碳匯生產(chǎn)”，本地區(qū)的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)就是生產(chǎn)和提供碳匯，而且未來碳匯有極大的市場需求和增殖潛力。為籌集退耕還林建設(shè)與生態(tài)補償?shù)木揞~資金，應(yīng)充分發(fā)揮退耕還林工程生產(chǎn)碳匯的比較優(yōu)勢，一方面要積極組建和申報“京都規(guī)則”的碳匯項目，另一方面要重點開發(fā)“非京都規(guī)則”的碳匯項目，積極參與國際國內(nèi)市場的碳匯交易。

三、退耕還林碳匯生產(chǎn)和碳匯交易的對策建議與設(shè)想

森林碳匯項目是通過造林再造林、森林管理和保護等吸收空氣中的二氧化碳、降低或防止將森林中儲存的二氧化碳排放到空氣中的工程，分為“京都規(guī)則”和“非京都規(guī)則”森林碳匯項目兩類。

“京都規(guī)則”森林碳匯項目（CDM）是在《京都議定書》的框架下附件I國家與發(fā)展中國家共同實施的。該類項目實施中存在的審核的嚴格性、非持久性以及可實現(xiàn)抵消減排數(shù)量的有限性等問題，極大地限制了該類項目的數(shù)量。據(jù)UNFCCC網(wǎng)站統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2010年8月11日，聯(lián)合國清潔發(fā)展機制執(zhí)行理事會（CDM－EB）已注冊的CDM項目數(shù)2317個（中國 917個，占 39.58%），預(yù)計年減排量達376361751噸CO2當(dāng)量 （中國228103558噸，占60.61%）。其中，造林再造林碳匯項目只有16個（占總注冊數(shù)的0.69%）。2006年由造林和再造林活動產(chǎn)生的碳交易量僅占“京都規(guī)則”碳市場總交易量的1%。目前我國批準的CDM項目數(shù)為3851項，注冊的項目有1866個，獲得CERS簽發(fā)的僅有752個。其中CDM造林再造林項目獲得批準的有4項。與新能源和再生能源、節(jié)能和提高能效項目的數(shù)量和比重相去甚遠。中國林業(yè)CDM在批準的CDM中所占的比重很小，林業(yè)CDM估計年減排量為12萬噸CO2，占減排比例的0.03%。若按張小全估計的第1承諾期內(nèi)中國可以獲得林業(yè)CDM20%市場份額，則有3300萬噸的潛力，平均每年可達300多噸，而實際只有12噸［6］。由此可見，京都市場下林業(yè)碳匯的市場需求相當(dāng)少。單純依靠京都規(guī)則碳市場的森林碳匯交易來解決退耕還林的生態(tài)補償問題是不現(xiàn)實的。

“非京都規(guī)則”森林碳匯項目是不受《京都議定書》規(guī)則的限制而開展的森林碳匯項目，一般是基于一些區(qū)域性氣候變化政策的要求或者一些環(huán)境組織或企業(yè)、個人自愿參與而產(chǎn)生的，由項目開展的主體自行審批和核證。實施主體既可以是不同國家、國際組織或機構(gòu)之間合作，也可以在一個國家的不同經(jīng)營實體之間合作。中國現(xiàn)有的“非京都規(guī)則”森林碳匯項目可以分為既存項目和潛在項目兩種。既存的“非京都規(guī)則”項目包括兩類:一類是由我國與國際組織或機構(gòu)合作進行的、可以在自愿碳市場上通過交易實現(xiàn)回報的碳匯造林項目；另一類則是由我國自行設(shè)計開展的造林項目。潛在的 “非京都規(guī)則”森林碳匯項目是由我國六大林業(yè)工程所帶動的大面積的植樹造林和加強森林管理所增加的碳匯，但尚未形成碳匯交易，因此被視為潛在的項目［7］。從國際森林碳匯市場來看，“非京都規(guī)則”項目數(shù)量遠遠高于“京都規(guī)則”項目，美國和巴西等國家及組織機構(gòu)的措施與計劃，所產(chǎn)生的非京都規(guī)則下的碳匯總量達到93833．49萬噸，大大超過《京都議定書》附件I國家允許的CDM碳匯量16000多萬噸，造林和森林管理的面積達到 2071．64 萬公頃［8］。 （余光英.2011）而且通過“非京都規(guī)則”森林碳匯項目實施減排亦將是后京都時代的重要途徑。為此，我國應(yīng)借鑒“京都規(guī)則”的交易機制和成功經(jīng)驗，將“非京都規(guī)則”森林碳匯市場作為建設(shè)的重點，使大量的不能或未達到“京都規(guī)則”要求的退耕還林碳匯能通過市場交易實現(xiàn)價值。

（一）積極組建和申報清潔發(fā)展機制（CDM）森林碳匯項目，重點開發(fā)“非京都規(guī)則”森林碳匯項目，繼續(xù)對坡耕地實施退耕還林

1.積極與國際組織或機構(gòu)合作進行造林再造林項目。截止2014年12月31日，中國共有四項造林和再造林項目在聯(lián)合國EB注冊，其中獲得簽發(fā)兩項。另外還開發(fā)了一些“非京都規(guī)則”項目，獲得一定的碳匯效益和經(jīng)濟社會效益。

2.積極開設(shè)中國綠色碳匯基金地方專項，公開征集和邀請企業(yè)自愿出資參加造林和森林保護活動，增加森林碳匯，搭建森林碳匯交易標(biāo)準化試點平臺，使企業(yè)實現(xiàn)碳沖抵而農(nóng)戶實現(xiàn)生產(chǎn)碳匯的價值補償。中國綠色碳基金是一個“儲存碳匯信用、履行社會責(zé)任、提高農(nóng)民收入、改善生態(tài)環(huán)境”的公益平臺，基金先期由中國石油天然氣集團公司捐資3億元人民幣。2010年更名“中國綠色碳匯基金會”并注冊成立。成立以來已累計收到1500戶企業(yè)和2萬人次的捐款5億余元。已經(jīng)開設(shè)了北京、山西、浙江碳匯基金等8個專項基金，在全國20個?。▍^(qū)、市）累計營造碳匯林8萬多公頃，今后十年內(nèi)將吸收固定二氧化碳500-1000萬噸。（碳匯基金會，2012）成為中國第一家以增匯減排、應(yīng)對氣候變化為目的的全國性公募基金會，捐款利用更高效、項目執(zhí)行更專業(yè)、監(jiān)督管理更完善，將促進國內(nèi)林業(yè)碳匯交易志愿市場的形成，進而推動中國乃至亞洲碳匯貿(mào)易的發(fā)展，將帶來更多的國外資金和技術(shù)，有力地促進退耕還林的可持續(xù)發(fā)展。

3.積極建設(shè)森林碳匯交易標(biāo)準化試點平臺，探索規(guī)范、安全、有效的森林碳匯交易模式，制定和規(guī)范中國林業(yè)碳匯交易規(guī)則和標(biāo)準。2011年11月1日，經(jīng)國家林業(yè)局同意，由中國綠色碳匯基金會與華東林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易所合作開展的全國林業(yè)碳匯交易試點在浙江義烏正式啟動，8個專項基金項目已在華東林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易所注冊，并進行了交易。有10家企業(yè)簽約認購了首批14.8萬噸林業(yè)碳匯。同年11月，中國林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易所成立，許可經(jīng)營林業(yè)碳匯交易，目前在國家自愿減排交易信息平臺公布的碳匯審定項目共有5項。

4.開發(fā)國內(nèi)區(qū)域之間林業(yè)碳匯項目。由發(fā)達地區(qū)出資金和管理技術(shù)，在不發(fā)達地區(qū)進行造林再造林項目，獲得由項目產(chǎn)生的碳減排量。既能夠給不發(fā)達地區(qū)帶來生態(tài)、社會、經(jīng)濟方面的效益，又能幫助發(fā)達地區(qū)實現(xiàn)節(jié)能減排的目標(biāo)。

（二）將已退耕還林地開發(fā)為“非京都規(guī)則”森林碳匯項目，在國際國內(nèi)志愿碳匯交易市場上以噸年交易和事后交易方式，以及零售等方式獲取生態(tài)補償

截止2013年，900多萬公頃耕地退耕還林，實質(zhì)上就是中國自主開發(fā)的大規(guī)模造林再造林單邊項目。退耕農(nóng)戶運用財政資金已經(jīng)實施土地利用變化、植樹造林與管護等活動。當(dāng)務(wù)之急是借鑒“京都規(guī)則”的交易機制和成功經(jīng)驗，制定標(biāo)準，將已退耕還林地蓋章為“非京都規(guī)則”森林碳匯項目，設(shè)法使這些項目生產(chǎn)的碳匯通過計量、審核、認證，以噸年交易或事后交易方式［9］，實現(xiàn)其生態(tài)效益價值的市場化補償。根據(jù)事后交易的運作方式，森林碳匯項目交易和實施具體步驟如下：項目設(shè)計與申請、政府批準、基線分析與項目確認、項目注冊、融資實施管理、監(jiān)測評估審核、認證登記注冊、頒發(fā)CER證書、國內(nèi)外碳市場交易。需要政府盡快建立具有較高效率、信息公開并與國際碳市場充分接軌的碳交易平臺，尋求非政府組織的支持。

1.制定與國際接軌的“非京都規(guī)則”森林碳匯項目標(biāo)準。當(dāng)前“非京都規(guī)則”森林碳匯項目既無統(tǒng)一的國際標(biāo)準，亦無國內(nèi)標(biāo)準可循，為了保證項目的國際競爭力，應(yīng)當(dāng)借鑒國際社會廣泛認可的標(biāo)準，在設(shè)計上考慮項目的合格性、方法學(xué)、項目開始日期和碳信用計入日期、項目的審定、碳信用的核查以及項目的注冊等因素。特別是盡快構(gòu)建中國退耕還林碳匯指標(biāo)體系及尺度轉(zhuǎn)化標(biāo)準，制訂相應(yīng)的碳匯監(jiān)測、評估、核查、監(jiān)管及其他交易利益分配的相關(guān)政策與規(guī)則。2011年5月5日，《中國林業(yè)碳匯審定核查指南（試行）》和《溫州市森林經(jīng)營碳匯項目技術(shù)規(guī)程（試行）》通過，填補了我國該類技術(shù)標(biāo)準的空白。在政策層方面，從2009年開始，國家發(fā)改委牽頭研究制定《中國溫室氣體自愿減排交易活動管理辦法（暫行）》。在實踐方面，一些國內(nèi)的交易所開展自愿減排的探索。如北京環(huán)交所推出了熊貓標(biāo)準，該標(biāo)準專注于中國農(nóng)林行業(yè)減排增匯，鼓勵通過開發(fā)貧困、邊遠地區(qū)的農(nóng)林碳匯項目保護生態(tài)環(huán)境并消除貧困。2011年熊貓標(biāo)準試點項目正式開展，產(chǎn)生基于熊貓標(biāo)準的碳信用額度。可見，我國正在加緊開展經(jīng)營森林碳匯項目方法學(xué)等方面的工作，使得項目的具體實施有據(jù)可依，為森林碳匯市場的構(gòu)建提供政策導(dǎo)向和環(huán)境。

2.在充分尊重分林到戶所形成的私有林權(quán)的基礎(chǔ)上，采取碳匯合作社模式將分散的農(nóng)戶和林地資源組織起來擴大經(jīng)營規(guī)模，降低碳匯單位交易成本?？梢杂上碛休^高聲譽的造林大戶、林業(yè)站以及林業(yè)企業(yè)等發(fā)起成立碳匯合作社，由合作社負責(zé)一切交易事務(wù)，包括尋找合作伙伴、談判、監(jiān)測以及核實認證等碳匯的申請過程，而社員只負責(zé)造林和管護。從而形成一個較大的碳庫；可以通過平衡采伐和新造林，或者吸收新的成員加入，使得碳吸收總能夠保持固定水平，實施有效的風(fēng)險管理措施；可以降低造林成本，進一步加大退耕林地的管護力度，防止人畜反復(fù)干擾破壞，不斷提高經(jīng)營管理水平，充分發(fā)揮其有效穩(wěn)定的碳匯庫功能［10］。

3.地方政府及其相關(guān)機構(gòu)加強對項目的有效管理，讓各方參與者既遵循規(guī)則行事，又能得到合理的經(jīng)濟利益。政府應(yīng)及早建立管理機構(gòu)，制定規(guī)范的交易程序，及時提供信息，提供高效的交易平臺，建立合理、有效的市場交易體系。各級發(fā)改委在碳匯項目建設(shè)中應(yīng)該承擔(dān)主導(dǎo)和統(tǒng)領(lǐng)作用，對上對外聯(lián)絡(luò)，對內(nèi)對下提供項目信息、技術(shù)指導(dǎo)、專業(yè)培訓(xùn)等。協(xié)調(diào)林業(yè)、農(nóng)業(yè)、牧業(yè)、環(huán)保多個相關(guān)部門的力量，為森林碳匯項目的調(diào)查、申請、審批和運行提供良好的政策支持。加強碳匯資源的研究與勘測，對現(xiàn)有的宜林荒山荒地進行項目區(qū)劃；積極制定一些過渡性質(zhì)的技術(shù)標(biāo)準，協(xié)助項目參與者分階段達到國際碳匯產(chǎn)品交易利益兌現(xiàn)標(biāo)準；探索項目“雙贏”的利益分配模式，維護林農(nóng)和森林管護者的切身經(jīng)濟利益。同時盡快與相關(guān)組織合作，提高政府干部以及農(nóng)民碳交易意識，掌握森林碳匯的背景和碳匯林的建造技術(shù)。共同幫助農(nóng)戶林地聚合成片，指導(dǎo)農(nóng)民種植和改造現(xiàn)有林木，營造出高效吸收二氧化碳的碳匯林，幫助進行碳匯計量、監(jiān)測、核證、注冊，聯(lián)系需要碳匯的中小型出口企業(yè)合作投資碳匯林項目［11］。

4.抓住我國籌建區(qū)域性碳排放權(quán)市場的時機，將森林碳匯納入?yún)^(qū)域碳排放權(quán)配額總量管理，按照“自愿與強制市場兩步走”的發(fā)展戰(zhàn)略，首先建立起“自愿”碳匯市場，探索出具有自身特色的交易模式，吸引民間資本參與退耕還林生態(tài)建設(shè)，探索生態(tài)補償新途徑。各地區(qū)應(yīng)準備一批候選項目，建立碳匯項目儲備庫，應(yīng)根據(jù)標(biāo)準，計量、監(jiān)測本地區(qū)的森林碳匯及其動態(tài)變化，并設(shè)立專門的賬戶對外公布，向國內(nèi)外碳匯購買方推介，促進交易。目前可著重鼓勵那些重污染或有遠見的企業(yè)趁早儲存碳匯指標(biāo)。倡導(dǎo)生態(tài)受益區(qū)（碳源大于碳匯的省份）按照一定的價格（雙方協(xié)商或國家定價）向退耕還林生區(qū)（碳源小于碳匯的省份）購買碳匯［12］。政府可以平等市場主體身份進入到碳交易市場，通過收購或拋出森林碳匯來調(diào)整該區(qū)域內(nèi)的交易量，間接地對生態(tài)環(huán)境進行補償［13］。中國綠色碳基金會發(fā)起的“碳中和”項目，其中“碳中和會議”項目為國際、國內(nèi)會議提供了購買碳匯的平臺。目前個人可以通過中國綠色碳匯基金會購買碳匯，參與碳補償。溫州市已經(jīng)在探索碳匯交易機制，該市林業(yè)局與建設(shè)銀行溫州分行合作，在其網(wǎng)點設(shè)立小額碳匯購買。由此可見，隨著碳匯交易平臺的增加，人們綠色意識的深入，對森林碳匯的需求也會逐漸增加，森林碳匯的價值會得到進一步提升。

［1］國家林業(yè)局.2014年全國林業(yè)統(tǒng)計年報分析報告［EB/OL］．中國林業(yè)網(wǎng) http://www.forestry.gov.cn/.

［2］國家林業(yè)局.2013年全國林業(yè)統(tǒng)計分析報告［EB/OL］．中國林業(yè)網(wǎng)http://www.forestry.gov.cn/.

［3］中國夢起航系列報道（十二）碳匯給退耕還林支點［DB/OL］中國碳匯林.http://www.carbontree.com.cn/NewsShow.asp?Bid=8926 2013-4-17.

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F301.21

A

1008-6323（2017）05-0083-05

一、問題的提出

我國的退耕還林工程，是一項兼具生態(tài)環(huán)境建設(shè)與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整雙重性質(zhì)的戰(zhàn)略性工程。更是世界有史以來政策性最強、投資規(guī)模最大、區(qū)域面積最廣、民眾參與程度最高、正外部效應(yīng)最持續(xù)久遠的一項林業(yè)生態(tài)建設(shè)的創(chuàng)舉。自1999年工程試點以來已累計完成退耕地造林906.34萬公頃，荒山荒地造林1656.76 萬公頃，新封山育林 294.73 萬公頃［1］。累計糧食補助資金總計2101.89億元，累計生活費兌現(xiàn)金額總計336.75億元［2］。截至2008年，范圍涵蓋了全國25個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團的2279個縣，3200萬農(nóng)戶，1.24億農(nóng)民。已解決了900多萬公頃陡坡耕地和嚴重沙化地對生態(tài)和經(jīng)濟發(fā)展的嚴重制約，使全國林地面積、森林總蓄積量分別增長超過15.4%和10%；退耕地林木成林后，林分蓄積量將達13億立方米，能固定二氧化碳近10億噸，為應(yīng)對全球氣候變暖持續(xù)貢獻蘊藏巨量的森林碳匯，彰顯負責(zé)任的大國風(fēng)范。美國《國家科學(xué)院學(xué)報》刊調(diào)查報告稱，“中國的退耕還林工程如果能繼續(xù)推進，將成為世界其他國家可借鑒的典范”［3］。

退耕還林工程實施區(qū)絕大部分是經(jīng)濟發(fā)展水平落后、生態(tài)環(huán)境非常惡劣、水土流失極其嚴重或沙漠化發(fā)育程度強烈的山區(qū)丘陵區(qū)以及荒漠區(qū)。為了激勵農(nóng)戶自愿退耕還林，國務(wù)院出臺了主要內(nèi)容可概括為“退耕還林、封山綠化、以糧代賑、個體承包”的若干政策條例。經(jīng)濟補償包括糧食補償和現(xiàn)金補償，根據(jù)糧食收入的機會成本確定不同補償標(biāo)準，長江流域及南方地區(qū)每年補助2250公斤/公頃；黃河流域及北方地區(qū)每年補助1500公斤/公頃。補助年限從2年到8年不等?，F(xiàn)金補償為每戶每年300元/公頃；此外，還向退耕戶提供種苗補助和造林費用，并減免退耕還林的農(nóng)業(yè)稅［4］。雖然兩輪經(jīng)濟補償為主的政策實施，改變了工程區(qū)的土地利用方式、退耕農(nóng)戶的生活和生產(chǎn)方式、甚至農(nóng)村經(jīng)濟運行方式，加快了1.24億退耕農(nóng)民解決溫飽問題的速度。但是，現(xiàn)有生態(tài)補償主要是政府的轉(zhuǎn)移支付，以工程的方式組織實施，有明確的時限，在政策的實施期限到期后，如果既缺少利益相關(guān)者的橫向補償，又未建立生態(tài)補償?shù)氖袌鰴C制；加之國家“生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃”限制了工程區(qū)資源的開發(fā)和工業(yè)化發(fā)展，就可能導(dǎo)致部分農(nóng)戶迫于生計而復(fù)耕的局面。因此，兩輪補償期限到期后，退耕還林遇到兩大難題，一是如何確保已退耕還林的區(qū)域不復(fù)耕；二是能否繼續(xù)推行退耕還林。全國還有超過533萬公頃25度以上的坡耕地和嚴重沙化耕地。雖然2014年啟動了新一輪任務(wù)500萬畝的退耕還林還草工程，而要促使退還地區(qū)走上經(jīng)濟與生態(tài)良性循環(huán)的可持續(xù)發(fā)展道路，必須進一步完善現(xiàn)行的補償政策，積極開拓投融資渠道，實行國家、區(qū)域、產(chǎn)業(yè)以及市場等多種補償形式，盡快解決退耕農(nóng)戶的生計和發(fā)展問題。從當(dāng)前國內(nèi)外積極應(yīng)對氣候變化的大背景來看，依靠退耕還林自身發(fā)展生產(chǎn)碳匯，通過碳匯交易這一市場手段以獲取退耕還林建設(shè)和補償資金無疑具有巨大的開發(fā)潛力。

繆幸山，西南財經(jīng)大學(xué)保險學(xué)院研究生。

2017-08-26

四川省“中國特色社會主義理論與實踐”重點研究基地暨中共四川省委黨校2013年度定向招標(biāo)課題。

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