王義國

（山東行政學(xué)院，濟(jì)南 250014）

重大行政決策責(zé)任追究制度研究

王義國

（山東行政學(xué)院，濟(jì)南 250014）

重大行政決策嚴(yán)重失誤所造成的損害和社會(huì)影響要遠(yuǎn)大于某一具體的行政行為，必須建立嚴(yán)格的責(zé)任制度加以約束。界定重大行政決策的內(nèi)涵是責(zé)任追究制度的首要任務(wù)。分析追究重大行政決策責(zé)任的構(gòu)成要件可以為責(zé)任追究提供判定標(biāo)準(zhǔn)，包括行政決策責(zé)任主體的法定職責(zé)、被追責(zé)對(duì)象的主觀過錯(cuò)、決策行為和損害事實(shí)之間的因果關(guān)系等。重大行政決策責(zé)任主要包括政治責(zé)任和法律責(zé)任。因事關(guān)終身責(zé)任追究，承擔(dān)責(zé)任的主體和追究時(shí)效也是重大行政決策責(zé)任追究制度的重要內(nèi)容。

行政決策；責(zé)任；追究

黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出要建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，行政首長（包括負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員）因決策嚴(yán)重失誤或遲延決策造成重大損失、負(fù)面的社會(huì)影響，要嚴(yán)格追究法律責(zé)任。重大行政決策一旦失誤所造成的損害和社會(huì)影響要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于某一具體的行政行為，必須建立嚴(yán)格的責(zé)任制度加以約束。目前凡是納入法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范的具體行政行為都有明確的法律責(zé)任進(jìn)行對(duì)應(yīng)性的規(guī)制，但是針對(duì)行政決策的法律責(zé)任一直缺乏明確的規(guī)定，因此在實(shí)踐中存在著要么責(zé)任弱化，要么遵從領(lǐng)導(dǎo)意志和責(zé)任追究隨意化的問題。落實(shí)十八屆四中全會(huì)建立重大決策終身責(zé)任追究制度的決定，需要研究重大行政決策內(nèi)涵、重大行政決策失誤的判斷標(biāo)準(zhǔn)、終身負(fù)責(zé)制的責(zé)任類型、追究的時(shí)效等一系列問題，進(jìn)而為建立和完善重大行政決策終身負(fù)責(zé)追究制度提供理論依據(jù)和立法參考。

一、界定重大行政決策是責(zé)任追究制度的邏輯起點(diǎn)

界定何為重大行政決策，是建立重大行政決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制的邏輯起點(diǎn)。從行政學(xué)和公共管理學(xué)的視角來定義“行政決策”，一般是指國家行政機(jī)關(guān)為履行行政職能，就面臨所要解決的問題所作的目標(biāo)確定、行動(dòng)設(shè)計(jì)和方案抉擇的過程。［1］決策事項(xiàng)重要性和影響力角度的不同，決定了行政決策是否屬于“重大”。重大行政決策通常給公民、法人和其他組織的權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生重大影響或者引發(fā)重大社會(huì)負(fù)面影響，不良影響繼而會(huì)引發(fā)高度社會(huì)關(guān)注從而繼續(xù)造成更壞的連鎖反應(yīng)。因此，重大行政決策不當(dāng)或失誤所造成后果往往是決策者都難以估量的，甚至可能是災(zāi)難性后果，嚴(yán)重時(shí)會(huì)造成政府公信力喪失。

（一）重大行政決策的特性

長期以來，在我國政治實(shí)踐中對(duì)于重大行政決策的界定主要依靠定性分析，也就是主要靠決策者的主觀判斷來決定決策是否是重大行政決策，缺乏定量指標(biāo)。理性界定重大行政決策需要將政府的決策限于特定的時(shí)空范圍內(nèi)，重大行政決策的界定便有程序條件和數(shù)量指標(biāo)。劉平等在《上海市重大行政決策程序研究報(bào)告》中提出政府重大行政決策事項(xiàng)的階段性、層級(jí)性、區(qū)域性和動(dòng)態(tài)性四個(gè)特性。第一，階段性，不同的歷史階段和時(shí)期對(duì)于政府決策的重大與否的確認(rèn)是不同的。第二，層級(jí)性，根據(jù)憲法的規(guī)定，我國中央、省級(jí)、縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級(jí)政府的決策權(quán)限是不同的。比如有的事項(xiàng)在縣級(jí)政府是重大事項(xiàng)，在省級(jí)政府就可能不是重大事項(xiàng)。第三，地域性，不同行政區(qū)域政府的管轄區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)存在較大的差異性，其重大決策事項(xiàng)是有所不同的。第四，動(dòng)態(tài)性，重大事項(xiàng)是隨著各方面情況的發(fā)展變化而不斷變化的。［2］

（二）重大行政決策界定范圍和事項(xiàng)

從地方經(jīng)驗(yàn)來看，地方政府大多從政府職權(quán)、決策涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要程度、決策對(duì)于公民、法人和其他社會(huì)組織權(quán)利與義務(wù)影響程度三個(gè)維度來界定何為重大行政決策。例如，湖南省政府頒布的《湖南省行政程序規(guī)定》對(duì)重大行政決策通過列舉的方式進(jìn)行界定，決策的主體是指縣級(jí)以上人民政府，決策的內(nèi)容主要是指關(guān)涉本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局、社會(huì)涉及面廣、與公民、法人和其他組織利益密切相關(guān)的事項(xiàng)而作出的決定。（1）山東省政府頒發(fā)的《山東省行政程序規(guī)定》中對(duì)重大行政決策也做出與湖南省相似的規(guī)定。（2）可見，各地政府試圖通過政府規(guī)章的形式，以列舉的方式來界定重大行政決策的范圍?？偨Y(jié)各地政府的立法實(shí)踐，可以將重大行政決策歸結(jié)為九大類事項(xiàng)：一是地方政府制定發(fā)布規(guī)范性文件和重大政策措施；二是編制各類規(guī)劃與制定重要計(jì)劃；三是重大國有資產(chǎn)處置；四是資源開發(fā)與保護(hù)、教育、衛(wèi)生等事關(guān)民生的措施；五是財(cái)政預(yù)決算與財(cái)政資金使用；六是行政體制改革措施；七是重大物價(jià)調(diào)整；八是突發(fā)事件應(yīng)急管理相應(yīng)措施；九是其他事項(xiàng)。另外，地方政府重大行政決策應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院頒布實(shí)施的《政府信息公開條例》向全社會(huì)公開，公開重大行政決策項(xiàng)目可以為責(zé)任追究提供基礎(chǔ)性的資料。

（三）界定重大行政決策的主體

對(duì)重大行政決策“重大”的判斷由誰做出，對(duì)于理論研究和實(shí)踐都具有重要意義。從權(quán)力分配與監(jiān)督的角度分析，界定何為重大行政決策的主體可以是各級(jí)人民代表大會(huì)、政府和法院，但從現(xiàn)實(shí)考量，行政機(jī)關(guān)作為決策的主體和執(zhí)行主體，由于其豐富的決策經(jīng)驗(yàn)和對(duì)行政工作的熟悉，由其對(duì)行政決策的重要性進(jìn)行評(píng)估較為可行。同時(shí)，重大行政決策與具體行政行為不同，重大行政決策一般不涉及相關(guān)人直接的法律權(quán)利，是一種抽象行政行為，從程序上看是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部行政行為。這意味著關(guān)于何謂“重大”的標(biāo)準(zhǔn)，只是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部掌握的規(guī)范，因而在行政程序上成為“既不受司法審查，法院也不予受理”的環(huán)節(jié)。［3］同時(shí)，鑒于行政決策的專業(yè)性，法院等司法審判人員對(duì)行政決策的重大與否認(rèn)定缺乏技術(shù)手段，所以司法機(jī)關(guān)不宜對(duì)何謂重大決策作出判斷。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是判斷是否屬于“重大”的主體，但不能否認(rèn)各級(jí)人民代表大會(huì)依照法律對(duì)政府相關(guān)的重大行政決策進(jìn)行審批的權(quán)力。

二、重大行政決策責(zé)任追究的構(gòu)成要件

（一）行政決策責(zé)任主體的法定職責(zé)

行政決策權(quán)的公權(quán)力特性決定其必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使，受地域、職責(zé)、時(shí)間、手段等限制，不能超越權(quán)限為之；同時(shí)決策權(quán)還必須及時(shí)行使，對(duì)于應(yīng)該及時(shí)作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的也應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。依據(jù)法定職責(zé)確認(rèn)重大決策主體，是明確決策責(zé)任承擔(dān)主體的前提，是落實(shí) “誰決策，誰負(fù)責(zé)”的原則，也是將責(zé)任承擔(dān)確定為重大決策的流程末端的必需。

一般而言，行政決策的主體是國家行政機(jī)關(guān)，但從現(xiàn)實(shí)看，重大決策的主體不僅限于行政機(jī)關(guān)，還包括政黨和權(quán)力機(jī)關(guān)。例如在安全生產(chǎn)領(lǐng)域，采用行業(yè)主管部門直接監(jiān)管、地方政府屬地監(jiān)管、安全監(jiān)管部門綜合監(jiān)管的管理制度，安全生產(chǎn)責(zé)任實(shí)行“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”。

（二）被追責(zé)對(duì)象的主觀過錯(cuò)

決策者的主觀過錯(cuò)是責(zé)任主體承擔(dān)責(zé)任的衡量標(biāo)準(zhǔn)之一。刑法意義上的主觀過錯(cuò)包括故意和過失，對(duì)于重大決策責(zé)任追究，可以借鑒刑法對(duì)主觀過錯(cuò)的規(guī)定。

故意是指決策者在做出決策過程時(shí)，明知自己的決策行為越權(quán)、濫用職權(quán)、沒有依法定程序和方式，但依然做出決策行為，有時(shí)是為了私利或某些利益集團(tuán)的利益，因此主觀犯意很大。對(duì)于明知違法而為之的決策行為，必須明令禁止；對(duì)于造成嚴(yán)重后果的決策行為必須嚴(yán)肅處理，必要時(shí)按照刑法有關(guān)規(guī)定追究行為人的刑事責(zé)任。

過失是決策者應(yīng)當(dāng)預(yù)見決策行為的違法性和造成的損害后果而沒有預(yù)見，認(rèn)為其決策行為不違法或不可能發(fā)生危害后果。應(yīng)當(dāng)預(yù)見的判斷標(biāo)準(zhǔn)包括對(duì)政策理解認(rèn)知偏差、業(yè)務(wù)能力和水平低下、盲目樂觀預(yù)估實(shí)際情形等。一般情況下，決策者是主觀上想把事情辦好，但實(shí)際上卻事與愿違。［4］對(duì)于因?yàn)檫^失而發(fā)生的決策失誤，屬于工作水平問題的，要進(jìn)行行政處理；屬于違反法定程序的，要依行政法的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理。［5］

（三）決策行為和損害事實(shí)之間的因果關(guān)系

行政決策行為與損害事實(shí)之間的因果關(guān)系是行政決策責(zé)任追究的重要構(gòu)成要件之一。如果重大損害事實(shí)是由違法決策行為引起的，則違法決策行為就是該重大損害事實(shí)發(fā)生的原因，應(yīng)認(rèn)定違法行為與損害事實(shí)之間存在著因果關(guān)系。但實(shí)踐中的行政決策行為與結(jié)果之間的因果關(guān)系要復(fù)雜的多，導(dǎo)致出現(xiàn)一因多果、多因一果或多因多果，判斷或者確定決策行為與損害之間是否存在因果關(guān)系以及決策行為對(duì)損害結(jié)果的影響力究竟有多大是比較困難的。另外，損害事實(shí)既有可能是決策失誤造成的，也有可能是決策執(zhí)行者的執(zhí)行行為造成的。所以，對(duì)決策行為和損害事實(shí)的因果關(guān)系要納入某一具體的決策行為視域內(nèi)進(jìn)行具體分析。

第一，行政決策正確的情形。該情形包括兩種狀態(tài)： 一是行政決策正確，行政執(zhí)行錯(cuò)誤。表現(xiàn)為行政決策正確，但行政執(zhí)行錯(cuò)誤或不依據(jù)正確的決策執(zhí)行。對(duì)于這種情形，行政決策者不承擔(dān)決策責(zé)任，但是因缺乏對(duì)行政執(zhí)行者的監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)監(jiān)督執(zhí)行不力的責(zé)任，而執(zhí)行者因執(zhí)行錯(cuò)誤承擔(dān)執(zhí)行責(zé)任；二是行政決策正確，行政執(zhí)行正確，這是政府行政管理活動(dòng)的最佳的理想模式。

第二，行政決策錯(cuò)誤的情形。該情形包括兩種狀態(tài)：其一是行政決策錯(cuò)誤，行政執(zhí)行錯(cuò)誤，即執(zhí)行的依據(jù)錯(cuò)誤，執(zhí)行的方式方法以及其它程序也出現(xiàn)錯(cuò)誤。決策者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)決策責(zé)任，執(zhí)行者承擔(dān)執(zhí)行的責(zé)任。為了避免以上情形出現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)改變行政決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的高度集中，實(shí)現(xiàn)行政決策者與行政執(zhí)行者之間相互制約、相互監(jiān)督。其二是行政決策錯(cuò)誤，行政執(zhí)行正確，這種情形在實(shí)際中較為少見。為了妥善處理決策與執(zhí)行的關(guān)系，協(xié)調(diào)行政首長負(fù)責(zé)制與執(zhí)行對(duì)決策的監(jiān)督制約關(guān)系，《公務(wù)員法》規(guī)定，公務(wù)員按照工作要求執(zhí)行上級(jí)的決策和決定時(shí)，認(rèn)為上級(jí)的決策和決定錯(cuò)誤，應(yīng)當(dāng)及時(shí)建議上級(jí)改正或撤銷；上級(jí)堅(jiān)持不改變或要求公務(wù)員立即執(zhí)行，按照行政首長負(fù)責(zé)制的要求，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)執(zhí)行，但執(zhí)行造成的后果由上級(jí)負(fù)責(zé)，公務(wù)員無需擔(dān)責(zé)。這樣的規(guī)定既符合行政首長負(fù)責(zé)制的要求，保證行政效率，又能較好的解決公務(wù)員面對(duì)錯(cuò)誤決策的困惑。但是，公務(wù)員明知決策屬于明顯違法仍去執(zhí)行，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

三 、重大行政決策責(zé)任的類型

重大行政決策責(zé)任的類型可分為政治責(zé)任和法律責(zé)任，恰當(dāng)?shù)剡m用這兩種責(zé)任既可以警示決策者謹(jǐn)慎決策，又可避免既造成重大后果后又予以追責(zé)的兩敗俱傷的情形。

（一）行政決策政治責(zé)任

政治問責(zé)制有利于對(duì)行政決策者在決策過程中產(chǎn)生政治壓力，在政治責(zé)任的約束下盡職盡責(zé)。當(dāng)前，對(duì)政治責(zé)任的追究缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，相關(guān)的規(guī)定散見在黨和政府的文件中，應(yīng)制定一套完備的制度來加以規(guī)范。

政治責(zé)任形式主要表現(xiàn)為行政決策失誤責(zé)任主體面向公眾作口頭道歉或者書面檢討，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的訓(xùn)誡或批評(píng)和黨內(nèi)紀(jì)律處分等。近年來修訂的黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定了大量的政治問責(zé)內(nèi)容，政治問責(zé)制日趨完善。政治問責(zé)可以單獨(dú)使用，對(duì)于決策失誤或遲延造成不良后果但尚不需要追究法律責(zé)任時(shí)，應(yīng)單獨(dú)追究政治責(zé)任，這樣既可以提前警示決策者要謹(jǐn)慎合法決策，又可以保障其敢于決策，敢于擔(dān)當(dāng)。政治問責(zé)可以作為法律責(zé)任的補(bǔ)充，有時(shí)兩者也可以并行使用。但現(xiàn)實(shí)中應(yīng)杜絕用政治問責(zé)代替法律責(zé)任。只有這樣，行政決策者對(duì)自己決策行為的法律風(fēng)險(xiǎn)的后果有比較確定性的預(yù)期，“治官治權(quán)”才會(huì)有期盼中的效能。［6］

政治問責(zé)形式分為同體問責(zé)和異體問責(zé)。同體問責(zé)是指執(zhí)政黨系統(tǒng)對(duì)其黨員干部和行政管理系統(tǒng)對(duì)其工作人員的問責(zé)；異體問責(zé)制是本系統(tǒng)之外的問責(zé)主體進(jìn)行的問責(zé)，其中最重要的是權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)政府的問責(zé)、法院、檢察院對(duì)政府的監(jiān)督問責(zé)，另外還有新聞媒體和公眾對(duì)政府的問責(zé)等。政治問責(zé)制重在異體問責(zé)，異體問責(zé)的力度、連續(xù)性可以對(duì)行政決策行為進(jìn)行有效的制約，使之慎而又慎。但政治問責(zé)制中的異體問責(zé)起到啟動(dòng)問責(zé)的作用，真正問責(zé)的落實(shí)還是要依靠同體問責(zé)去實(shí)現(xiàn)。

（二）行政決策法律責(zé)任

行政決策法律責(zé)任是行政決策主體在行政決策活動(dòng)中因?yàn)檫`反了法律規(guī)定而應(yīng)承擔(dān)的不利后果。根據(jù)行政決策過錯(cuò)所造成的損失大小和社會(huì)影響程度，可以將法律行政決策責(zé)任分為行政責(zé)任、經(jīng)濟(jì)責(zé)任和刑事責(zé)任。

1.行政決策主體行政責(zé)任

行政法律責(zé)任是指行政決策主體違反行政管理方面的法律規(guī)定所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。行政決策主體的行政法律責(zé)任主要是指行政處分。行政處分是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部上級(jí)對(duì)有隸屬關(guān)系的下級(jí)違反紀(jì)律的行為或者是尚未構(gòu)成犯罪的輕微違法行為給予的紀(jì)律制裁?！豆珓?wù)員法》和各種行政管理法律法規(guī)規(guī)定的制裁種類有：警告、記過、記大過、降級(jí)、撤職、開除等。例如，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》就規(guī)定了對(duì)地方各級(jí)人民政府和有關(guān)部門未按規(guī)定作出決策導(dǎo)致?lián)p害發(fā)生的法律責(zé)任。（3）

2.行政決策主體經(jīng)濟(jì)責(zé)任

經(jīng)濟(jì)責(zé)任是行政決策主體的錯(cuò)誤決策或者遲延決策致使國家利益、公共利益、個(gè)人利益蒙受巨大損失，根據(jù)過錯(cuò)大小責(zé)令其承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。例如，《國家賠償法》規(guī)定，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)依法賠償受害人的損失后，應(yīng)當(dāng)對(duì)有故意或者重大過失的工作人員進(jìn)行追償部分或者全部賠償費(fèi)用。國家工商行政管理總局發(fā)布的《工商行政管理機(jī)關(guān)行政賠償實(shí)施辦法》第二十九條規(guī)定，“對(duì)責(zé)任人員確定賠償數(shù)額時(shí)，依據(jù)責(zé)任大小，追償金額為其月工資的1倍-10倍”。［7］浙江省政府發(fā)布的《浙江省國家賠償費(fèi)用管理辦法》第十一條規(guī)定，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)履行國家賠償義務(wù)后，應(yīng)當(dāng)依法對(duì)責(zé)任人實(shí)行追償。行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向有故意或者重大過失的責(zé)任人追償部分或者全部國家賠償費(fèi)用。明確有關(guān)行政決策主體及負(fù)責(zé)人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，不僅有利于維護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，也有利于強(qiáng)化政府決策者的法治意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，謹(jǐn)慎行使決策權(quán)。

3.行政決策主體刑事責(zé)任

刑事責(zé)任是指行政決策主體在決策過程中實(shí)施了犯罪行為所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。我國的許多行政管理法律法規(guī)都規(guī)定了適用刑法及承擔(dān)刑事法律責(zé)任的條款。我國《刑法》中追究行政決策主體的刑事法律責(zé)任常用的兩個(gè)罪名是玩忽職守罪和濫用職權(quán)罪，這兩個(gè)罪名屬于“口袋罪”，追究重大行政決策嚴(yán)重失誤的刑事法律責(zé)任也可以適用此罪名。但是，為了從根本上起到防范重大行政決策嚴(yán)重失誤的作用，實(shí)現(xiàn)追責(zé)的行政責(zé)任和刑事責(zé)任的無縫對(duì)接，在我國刑法應(yīng)設(shè)立重大行政決策失職罪。

四、重大行政決策責(zé)任的承擔(dān)者和追究時(shí)效

行政決策屬于職務(wù)行為，那么重大行政決策責(zé)任究竟是由決策者所在單位承擔(dān)，還是由決策者個(gè)人承擔(dān)？從責(zé)任追究制度的設(shè)計(jì)初衷來看，責(zé)任追究的目的是警示決策者依法決策、謹(jǐn)慎決策，所以應(yīng)該追究的主要是決策者個(gè)人的責(zé)任?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確規(guī)定，要追究決策者個(gè)人的法律責(zé)任。

行政首長負(fù)責(zé)制的工作原則決定了在進(jìn)行責(zé)任追究時(shí)，不能因?yàn)樾姓Q策是以行政主體的集體名義做出的，行政決策具體執(zhí)行也是以行政機(jī)構(gòu)的名義進(jìn)行的而追究決策主體所在單位的集體責(zé)任。如果按照這樣思路來設(shè)計(jì)責(zé)任追究制度，勢(shì)必導(dǎo)致該制度陷入虛無狀態(tài)，即集體承擔(dān)責(zé)任相當(dāng)于無人承擔(dān)責(zé)任。由于行政首長或者主要責(zé)任人在行政決策過程中起到的是決定性作用，行政決策嚴(yán)重失誤誤或遲延決策的相應(yīng)責(zé)任應(yīng)當(dāng)由作出決策的行政首長、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員承擔(dān)。

重大行政決策責(zé)任制度的一個(gè)重要內(nèi)容是終身責(zé)任追究，因此涉及責(zé)任的追究時(shí)效問題。與此相關(guān)的政治責(zé)任和法律責(zé)任兩者的追究時(shí)效是不同的。

政治責(zé)任的追究沒有時(shí)效限制，完全可以實(shí)現(xiàn)終身責(zé)任追究。因?yàn)檎呜?zé)任是權(quán)力所有者按照一定的政治制度，通過法律授權(quán)給權(quán)力的行使者所應(yīng)承擔(dān)的一種責(zé)任。一旦權(quán)力行使者不能履行或背棄其責(zé)任造成追究責(zé)任的情形出現(xiàn)，不管該權(quán)力的行使者是否還是決策時(shí)所在單位的主要決策者，是否退出領(lǐng)導(dǎo)崗位，都會(huì)受到政治責(zé)任的追究，而這恰恰是重大行政決策終身負(fù)責(zé)制的意義所在。當(dāng)然，終身追究政治責(zé)任雖然沒有時(shí)效限制，但是必須進(jìn)行嚴(yán)格的責(zé)任追究程序制度設(shè)計(jì)，以防止出現(xiàn)終身責(zé)任追究演變?yōu)檎纹群Α?/p>

行政決策法律責(zé)任包括行政法律責(zé)任和刑事法律責(zé)任。有關(guān)內(nèi)部行政法律責(zé)任的追究時(shí)效，相關(guān)的行政管理法律大都在法律責(zé)任條款中規(guī)定了政府作為監(jiān)管者的法律責(zé)任，但未明確規(guī)定追究行政人員行政法律責(zé)任的時(shí)效，有的只是規(guī)定了對(duì)行政相對(duì)人違法行為的追究時(shí)效。（4）作為追究行政人員行政法律責(zé)任的兩部主要法律《公務(wù)員法》和《行政監(jiān)察法》對(duì)公務(wù)員違法違紀(jì)追究其責(zé)任的追究時(shí)效未規(guī)定，只是規(guī)定處分機(jī)關(guān)的復(fù)核期限和做出處理決定的辦案期限。為了完善重大行政決策責(zé)任制度，有必要通過立法，對(duì)追究行政人員行政法律責(zé)任的時(shí)效作出明確規(guī)定。

刑事法律追責(zé)的“帝王原則”是罪刑法定的原則，必須依據(jù)刑法規(guī)定的追訴時(shí)效追究刑事責(zé)任?！缎谭ā芬?guī)定，刑事責(zé)任的追責(zé)時(shí)效一般是5-20年，法定最高刑為死刑、無期徒刑的，追訴時(shí)效為20年。如果認(rèn)為經(jīng)過20年還需要追訴的，必須報(bào)請(qǐng)最高人民檢察院核準(zhǔn)。對(duì)于重大行政決策終身追究刑事責(zé)任必須遵守刑法規(guī)定的追訴時(shí)效，不能突破刑法的規(guī)定另行規(guī)定追訴時(shí)效，否則會(huì)破壞刑法面前人人平等的原則。因此，政治責(zé)任和行政法律責(zé)任的追究時(shí)效可以實(shí)行終身制，終身制不能適用于刑事責(zé)任的追究，其追訴時(shí)效必須服從于刑法的規(guī)定。

注釋：

（1）《湖南省行政程序規(guī)定》第三十一條規(guī)定：重大行政決策是指縣級(jí)以上人民政府作出的涉及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局、社會(huì)涉及面廣、專業(yè)性強(qiáng)、與人民群眾利益密切相關(guān)的下列行政決策事項(xiàng)：（一）制定經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展重大政策措施，編制國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、年度計(jì)劃；（二）編制各類總體規(guī)劃、重要的區(qū)域規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃；（三）編制財(cái)政預(yù)決算，重大財(cái)政資金安排；（四）重大政府投資項(xiàng)目；（五）重大國有資產(chǎn)處置；（六）資源開發(fā)利用、環(huán)境保護(hù)、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、人口和計(jì)劃生育、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、食品藥品、住宅建設(shè)、安全生產(chǎn)、交通管理等方面的重大措施；（七）重要的行政事業(yè)性收費(fèi)以及政府定價(jià)的重要商品、服務(wù)價(jià)格的確定和調(diào)整；（八）行政管理體制改革的重大措施；（九）其他需由政府決策的重大事項(xiàng)。重大行政決策的具體事項(xiàng)和量化標(biāo)準(zhǔn)，由縣級(jí)以上人民政府在前款規(guī)定的范圍內(nèi)依法確定，并向社會(huì)公布。

（2）《山東省行政程序規(guī)定》第二十四條規(guī)定的重大行政決策包括：（一）制定經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展重大政策措施，編制國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、年度計(jì)劃；（二）編制各類總體規(guī)劃、重要的區(qū)域規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃；（三）編制財(cái)政預(yù)決算，重大財(cái)政資金安排；（四）研究重大政府投資項(xiàng)目和重大國有資產(chǎn)處置；（五）制定資源開發(fā)利用、環(huán)境保護(hù)、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、人口和計(jì)劃生育、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、食品藥品、住宅建設(shè)、安全生產(chǎn)、交通管理等方面的重大政策措施；（六）確定和調(diào)整重要的行政事業(yè)性收費(fèi)以及政府定價(jià)的重要商品、服務(wù)價(jià)格；（七）制定行政管理體制改革的重大措施；（八）需要由政府決策的其他重大事項(xiàng)。重大行政決策的具體事項(xiàng)，由縣級(jí)以上人民政府在前款規(guī)定的范圍內(nèi)確定，并向社會(huì)公布。第二十五條還規(guī)定縣級(jí)以上人民政府工作部門、派出機(jī)關(guān)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的行政決策程序參照?qǐng)?zhí)行。

（3）《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第六十三條規(guī)定地方各級(jí)人民政府和縣級(jí)以上各級(jí)人民政府有關(guān)部門違反本法規(guī)定，不履行法定職責(zé)的，由其上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)責(zé)令改正；有下列情形之一的，根據(jù)情節(jié)對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分： （一）未按規(guī)定采取預(yù)防措施，導(dǎo)致發(fā)生突發(fā)事件，或者未采取必要的防范措施，導(dǎo)致發(fā)生次生、衍生事件的；（二）未按規(guī)定及時(shí)發(fā)布突發(fā)事件警報(bào)、采取預(yù)警期的措施，導(dǎo)致?lián)p害發(fā)生的； （三）未按規(guī)定及時(shí)采取措施處置突發(fā)事件或者處置不當(dāng)，造成后果的。

（4）《行政處罰法》規(guī)定“除法律另有規(guī)定的，行政相對(duì)人的違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，就不再給予行政處罰。”

［1］莫岳云.行政決策學(xué)［M］.北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2004.

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編輯：虢亞雪

D912.1

A

2095-7238（2017）02-0060-05

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2017.02.011

2016-12-15

本文為山東行政學(xué)院2015年決策咨詢課題“重大決策終身責(zé)任追究制度研究”（JCZX15Y21）的階段性成果。

王義國（1970-），男，山東行政學(xué)院法學(xué)教研部講師、副主任，法學(xué)碩士，研究方向?yàn)檎ㄖ闻c行政執(zhí)法。