□郭美余 郭瑞娟

對(duì)政府購買公共科技服務(wù)專項(xiàng)資金檢查和政策績效評(píng)估

□郭美余 郭瑞娟

一、資金使用情況

（一）資金的預(yù)算安排及撥付情況

經(jīng)審查批準(zhǔn)，省科技廳將“山西省政府購買公共科技服務(wù)專項(xiàng)資金”1000萬元列入其2016年度部門預(yù)算。

省財(cái)政分別于2016年7月和12月向10個(gè)政府購買公共科技服務(wù)項(xiàng)目的承接單位分別撥付483.5萬元和462.5萬元，共計(jì)946萬元。剩余54萬元由省財(cái)政廳調(diào)整用于“山區(qū)科技人員”獎(jiǎng)勵(lì)資金的配套資金。

（二）項(xiàng)目承接單位資金使用情況

截至2017年3月底，10個(gè)承接單位共支出政府購買公共科技服務(wù)專項(xiàng)資金357.83萬元，占資金總額的38%。在支出總額中，專用材料費(fèi)、項(xiàng)目人員費(fèi)和設(shè)備采購費(fèi)支出比重較大，分別占比30%、22%和18%；結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金588.17萬元，占資金總額的62%。

二、存在的問題

（一）項(xiàng)目選項(xiàng)上存在的問題

這次購買服務(wù)項(xiàng)目的選擇上存在兩方面的問題：一是將已完成的一次性項(xiàng)目再次購買。已完成的一次性項(xiàng)目，不具備再次服務(wù)政府及社會(huì)公眾的能力，再次購買是對(duì)政府資源的浪費(fèi)。二是將研發(fā)性項(xiàng)目作為技術(shù)成熟的“即可使用”項(xiàng)目購買。研發(fā)性項(xiàng)目，仍需要較長一段時(shí)間的試驗(yàn)、調(diào)整、研究，不能直接服務(wù)社會(huì)公眾及企業(yè)，對(duì)于這類項(xiàng)目可以通過一般科研經(jīng)費(fèi)或通過政府采購的方式來支持，而不是作為政府購買服務(wù)項(xiàng)目。三是將中央級(jí)次的項(xiàng)目作為本級(jí)次項(xiàng)目購買。部分項(xiàng)目應(yīng)按照中華人民共和國工業(yè)和信息化部、國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)的計(jì)劃安排進(jìn)行編制、報(bào)批、論證，系中央級(jí)次的項(xiàng)目，不應(yīng)作為本級(jí)次項(xiàng)目再予購買。

（二）購買主體和承接主體上存在的問題

一是購買主體與購買項(xiàng)目不對(duì)稱。經(jīng)對(duì)這次購買服務(wù)項(xiàng)目的分析，省科技廳的2016年度政府購買公共科技服務(wù)項(xiàng)目是從部門科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算安排角度出發(fā)，將多領(lǐng)域中的十多個(gè)項(xiàng)目“集中”購買或者說是“打捆”購買，而不是站在本部門履行職能層面作為購買主體，所以就出現(xiàn)了本應(yīng)由其他省級(jí)行政管理部門（或單位）作為購買主體購買的項(xiàng)目，卻由省科技廳作為購買主體進(jìn)行購買，由于購買主體與購買項(xiàng)目的不對(duì)稱，致使這些項(xiàng)目在提供服務(wù)時(shí)，與其行政主管部門及服務(wù)對(duì)象的銜接上出現(xiàn)了困難，難以實(shí)現(xiàn)服務(wù)效益。

二是個(gè)別承接主體不符合規(guī)定。將公益一類事業(yè)單位的個(gè)別服務(wù)項(xiàng)目納入購買服務(wù)的范圍并購買，撥付財(cái)政資金。這與財(cái)政部《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》第六條中關(guān)于“承接政府購買服務(wù)的主體……”的規(guī)定不符，也與財(cái)政部、中央編辦2016年11月下發(fā)的《關(guān)于做好事業(yè)單位政府購買服務(wù)改革工作的意見》（財(cái)綜〔2016〕53號(hào)）文件中“……不能或不宜由市場配置資源的公益一類事業(yè)單位，既不屬于政府購買服務(wù)的購買主體，也不屬于承接主體，不得參與承接政府購買服務(wù)”的規(guī)定不符。

（三）承接主體資金使用不規(guī)范

部分承接主體在資金使用過程中存在以下兩個(gè)方面的問題：一是在項(xiàng)目中列支與該項(xiàng)目無關(guān)的費(fèi)用。二是未按規(guī)定建立政府購買服務(wù)項(xiàng)目臺(tái)賬。未建立臺(tái)賬，對(duì)項(xiàng)目批復(fù)、項(xiàng)目進(jìn)展、資金支付、工作總結(jié)和其它有關(guān)資料等信息進(jìn)行記錄，把項(xiàng)目資金從零余額賬戶轉(zhuǎn)入基本戶進(jìn)行列支核算。

三、幾點(diǎn)建議

（一）政府購買服務(wù)應(yīng)引入競爭機(jī)制，面向全社會(huì)

檢查調(diào)研發(fā)現(xiàn)，省科技廳根據(jù)購買內(nèi)容和供應(yīng)的特點(diǎn)，只面向省屬轉(zhuǎn)制科研院所和省科技情報(bào)所等13個(gè)承接主體，采取“委托”或者說“單一來源”的方式購買2016年度的政府公共科技服務(wù)。這一舉措在支持省屬轉(zhuǎn)制科研院所發(fā)展上發(fā)揮了積極作用，但這種購買方式，購買的項(xiàng)目質(zhì)量、購買價(jià)格（購買成本）、資金使用和主體的競爭性等方面都受到了局限，也不利于承接主體服務(wù)質(zhì)量的提高。因此，我們建議今后在推進(jìn)政府購買公共科技服務(wù)以及所有省直部門和單位的政府購買服務(wù)時(shí)，購買的項(xiàng)目和承接主體不應(yīng)只局限于省屬（本級(jí)）單位，而要開拓創(chuàng)新，引入競爭機(jī)制，按照公開、公平、公正原則，嚴(yán)格程序，面向全省甚至全國，促進(jìn)公平競爭，激發(fā)市場主體活力，調(diào)動(dòng)全社會(huì)的力量參與公共服務(wù)。

（二）積極推進(jìn)政府購買公共科技服務(wù)納入各部門預(yù)算，限制“集中”“打捆”式購買

2016年度政府購買公共科技服務(wù)的項(xiàng)目中，有部分項(xiàng)目與其他省直部門和單位的聯(lián)系更為緊密。部分項(xiàng)目的實(shí)施，必須要有省國土、農(nóng)業(yè)、糧食、省中小企業(yè)局、省交警等相關(guān)部門的積極支持，才能發(fā)揮應(yīng)有的效果，但從這次實(shí)施的情況來看，由于省科技廳自身職能所限，在推動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施上發(fā)揮不了主導(dǎo)作用，加之承接主體的社會(huì)動(dòng)員能力也很有限，致使項(xiàng)目的功能和服務(wù)效應(yīng)難以充分發(fā)揮。

建議在今后政府購買服務(wù)時(shí)，不能簡單地從是否屬于科技項(xiàng)目（產(chǎn)品）和財(cái)政預(yù)算安排科研經(jīng)費(fèi)的角度出發(fā)確定省科技廳為統(tǒng)一購買主體，而是應(yīng)按購買項(xiàng)目---科技項(xiàng)目（產(chǎn)品）的應(yīng)用對(duì)象和服務(wù)對(duì)象（領(lǐng)域）來確定購買主體，將政府購買服務(wù)納入到各購買單位的部門預(yù)算中，由相關(guān)省直部門單位單獨(dú)作為購買主體，面向全社會(huì)組織政府購買服務(wù)的項(xiàng)目，這樣更有利于項(xiàng)目的實(shí)施和完成，更能提升購買項(xiàng)目的服務(wù)效果。

如有特殊需要必須將不同部門的多項(xiàng)服務(wù)項(xiàng)目采用“集中”或者“打捆”方式購買，可根據(jù)項(xiàng)目特性，按程序確定牽頭部門，組成一個(gè)聯(lián)合購買主體。在聯(lián)合購買主體中，要按購買項(xiàng)目的特性和服務(wù)對(duì)象，明確各自責(zé)任，強(qiáng)化過程監(jiān)督，避免出現(xiàn)相互推諉扯皮的現(xiàn)象，確保政府購買服務(wù)落到實(shí)處。但對(duì)這種“集中”式購買應(yīng)予嚴(yán)格限制。

（三）建立健全政府購買服務(wù)的相關(guān)制度

2014年省政府辦公廳印發(fā)的《山西省政府購買服務(wù)暫行辦法》對(duì)我省進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、改善公共服務(wù)、加大政府購買服務(wù)力度作出了部署。省財(cái)政廳協(xié)同有關(guān)部門研究制定了我省政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄和《省級(jí)政府向社會(huì)組織購買服務(wù)項(xiàng)目目錄》，對(duì)規(guī)范政府購買公共服務(wù)起到了積極的作用。但在這次檢查調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，我省在制度層面還存在一定的缺失，資金管理和監(jiān)督評(píng)價(jià)制度還沒有建立，在政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄中只建立了正面清單，負(fù)面清單尚未建立，有待進(jìn)一步細(xì)化，進(jìn)一步建立健全和完善。

我們建議，一要抓緊制定資金管理制度。為了保障政府購買服務(wù)資金的支持力度和使用規(guī)范性，省財(cái)政廳應(yīng)盡快研究制定《山西省政府購買服務(wù)資金管理辦法》，規(guī)范預(yù)算編報(bào)、資金安排、預(yù)算批復(fù)等方面流程，規(guī)范政府購買服務(wù)的預(yù)算編制。在制定《資金管理辦法》時(shí)要著重體現(xiàn)以下幾點(diǎn)：一政府預(yù)算，政府向社會(huì)力量購買服務(wù)所需資金要按預(yù)算管理要求，在財(cái)政預(yù)算安排中統(tǒng)籌考慮，給予一定的傾斜，增加購買公共服務(wù)的專門預(yù)算，推進(jìn)政府購買服務(wù)工作的積極性，做到預(yù)算落實(shí)。二部門（購買主體）預(yù)算，購買服務(wù)項(xiàng)目要堅(jiān)持“以事定費(fèi)”，購買單位要將購買項(xiàng)目及所需資金列出，列入購買部門預(yù)算中，做到“先有預(yù)算，后購買服務(wù)”。三預(yù)算單位（購買主體）付費(fèi)，根據(jù)購買合同的約定，按照服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量和進(jìn)度向社會(huì)力量支付費(fèi)用，充分體現(xiàn)“按合同辦事”的精神實(shí)質(zhì)和依法行政的內(nèi)在要求。四社會(huì)組織（承接主體）使用，承接主體應(yīng)當(dāng)具有獨(dú)立、健全的財(cái)務(wù)管理制度，嚴(yán)格遵守相關(guān)財(cái)政財(cái)務(wù)規(guī)定，對(duì)政府購買服務(wù)項(xiàng)目收入進(jìn)行規(guī)范的財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)核算，建立項(xiàng)目臺(tái)賬，接受和配合相關(guān)部門對(duì)資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督檢查及績效評(píng)價(jià)，確保資金規(guī)范使用。制度中還應(yīng)理清購買服務(wù)與機(jī)構(gòu)管理和財(cái)政資金安排的關(guān)系，真正把每一分錢都花在項(xiàng)目上，嚴(yán)禁一邊購買服務(wù)，一邊養(yǎng)人辦事。

二要加快建立績效評(píng)價(jià)管理辦法。為了提升政府購買服務(wù)項(xiàng)目管理水平，提高政府購買社會(huì)組織公共服務(wù)的公信力，我省應(yīng)加快推進(jìn)政府購買服務(wù)績效評(píng)價(jià)的步伐，研究制定《山西省政府購買公共服務(wù)項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)管理辦法》，積極探索建立一套有針對(duì)性的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)購買服務(wù)項(xiàng)目數(shù)量、質(zhì)量、實(shí)施情況和使用效果等進(jìn)行科學(xué)合理的考核評(píng)價(jià)。引入第三方評(píng)價(jià)，逐步推進(jìn)評(píng)價(jià)結(jié)果公開。要強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，將評(píng)價(jià)結(jié)果作為以后年度編制政府購買服務(wù)預(yù)算安排及選擇政府購買服務(wù)承接主體的重要依據(jù)，促進(jìn)政府購買服務(wù)的規(guī)范發(fā)展。

三要進(jìn)一步完善細(xì)化政府購買服務(wù)事項(xiàng)目錄。我省的政府購買服務(wù)項(xiàng)目目錄只建立了正面清單，內(nèi)容又相對(duì)寬泛，在項(xiàng)目選擇上難免出現(xiàn)界定不清、選擇不準(zhǔn)確的現(xiàn)象。因此，我們建議：第一，盡快完善細(xì)化我省政府購買服務(wù)目錄，建立調(diào)整和修訂機(jī)制。對(duì)現(xiàn)已公布的指導(dǎo)性目錄，有關(guān)部門需進(jìn)一步分類細(xì)化，及時(shí)修訂調(diào)整，明確政府購買服務(wù)的種類、性質(zhì)和內(nèi)容，提高政府的指導(dǎo)性，使目錄設(shè)置更加符合社會(huì)公眾需求。第二，研究制定省本級(jí)政府購買服務(wù)項(xiàng)目。省財(cái)政廳應(yīng)會(huì)同相關(guān)省直部門，按照省級(jí)各部門的職責(zé)，在已納入政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄的基礎(chǔ)上，研究制定省本級(jí)購買服務(wù)項(xiàng)目的目錄，并每年一次或兩年一次予以公布，使省本級(jí)購買的項(xiàng)目更具準(zhǔn)確性和操作性。

四要建立政府購買服務(wù)負(fù)面清單。為了厘清政府依法履職和政府購買服務(wù)的邊界，規(guī)范政府購買服務(wù)行為，我們可以借鑒深圳市、南京市建立政府購買服務(wù)負(fù)面清單的做法，在政府購買服務(wù)法律尚不健全的階段，省財(cái)政廳會(huì)同省編辦研究制定《山西省政府購買服務(wù)負(fù)面清單》，明確應(yīng)由政府直接提供、不適合社會(huì)力量承擔(dān)的公共服務(wù)事項(xiàng)，包括國家安全、保密事項(xiàng)、司法行政、行政決策(指導(dǎo))、行政權(quán)力、公共服務(wù)、法律和法規(guī)另有規(guī)定不得購買的事項(xiàng)等，涵蓋行政許可、行政處罰、行政確認(rèn)、行政征收、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政給付、行政裁決、行政強(qiáng)制、公安管理、保密管理、城市防空、國有企業(yè)監(jiān)管等方面的政府職能。通過列出政府購買服務(wù)負(fù)面清單的形式，向社會(huì)公布政府職責(zé)項(xiàng)目內(nèi)不得購買的服務(wù)，此舉意義深遠(yuǎn)，既落實(shí)了中央“放、管、服”改革精神，又進(jìn)一步厘清了政府和市場間的職能邊界，強(qiáng)化了政府的“有效作為”職能。也解決了政府公共服務(wù)事項(xiàng)中哪些是可以購買服務(wù)的，哪些是必須由政府部門直接履職的困惑，使得購買單位在具體購買過程中有了指導(dǎo)和依據(jù)。

（四）加快推進(jìn)省屬轉(zhuǎn)制科研院所的改革

省屬科研院所推行轉(zhuǎn)制改革已有十多年，但進(jìn)展步伐不快，到目前為止，在省確定的12個(gè)省屬轉(zhuǎn)制科研院所中只有省化工研究所、省應(yīng)用化學(xué)研究所、省玻璃陶瓷科學(xué)研究所3個(gè)科研院所完成了工商注冊(cè)登記，其余9個(gè)科研院所至今還未進(jìn)行企業(yè)化改制，仍按事業(yè)單位登記。建議省政府借鑒先進(jìn)地區(qū)科研院所改制的成功經(jīng)驗(yàn)，明確改制的具體主管部門，以深化體制機(jī)制改革為核心，以發(fā)展混合所有制科研院所和激發(fā)科研人員創(chuàng)新活力為突破口，大膽創(chuàng)新，積極開展多種形式的改革探索，一是盡快推進(jìn)企業(yè)化轉(zhuǎn)制，全面建立現(xiàn)代企業(yè)制度。二是積極探索發(fā)展建立科研院所、科技人員、職工個(gè)人、戰(zhàn)略合作者共同持股的混合所有制，進(jìn)行股份制改造，完善科研院所法人治理結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)單位和個(gè)人依法采取專利入股。三是適時(shí)組建公司制集團(tuán)化的山西省科學(xué)技術(shù)研究院。對(duì)技術(shù)開發(fā)類科研院所，探索組建技術(shù)研發(fā)集團(tuán)，推進(jìn)科研院所聯(lián)合企業(yè)、高等學(xué)校，組建產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟，在產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟基礎(chǔ)上，組建更加緊密結(jié)合的產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院，適時(shí)組建公司制集團(tuán)化的山西省科學(xué)技術(shù)研究院，推動(dòng)科研院所實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型和發(fā)展壯大，提升科研院所在市場中的競爭力和承接政府購買服務(wù)的能力。

作者單位：山西省財(cái)政廳

責(zé)任編輯：韓 婷