李 洋

(天津市寶坻區(qū)人民檢察院，天津 301800)

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【檢察建設(shè)】

檢察機關(guān)涉法涉訴信訪案件終結(jié)機制淺議

李 洋

(天津市寶坻區(qū)人民檢察院，天津 301800)

建立涉法涉訴信訪終結(jié)機制是為了更好地暢通群眾訴求渠道，尤其是信訪出口問題，更好地維護司法權(quán)威。檢察環(huán)節(jié)涉法涉訴信訪終結(jié)制度完善路徑：一是發(fā)揮檢察監(jiān)督制約作用，增強辦案實效；二是建立信息共享平臺，提高協(xié)作合力；三是加大基層院在終結(jié)程序的作用，順暢機制運行。

檢察機關(guān)；信訪案件；終結(jié)程序

一、檢察機關(guān)涉法涉訴信訪案件概述及研究意義

檢察機關(guān)涉法涉訴信訪案件是指公民、法人或者其他單位通過信訪渠道反映的屬于檢察機關(guān)管轄的控告申訴案件，包括涉檢信訪案件和訴訟監(jiān)督案件。涉檢信訪案件包括四類，分別是：(1)不服檢察機關(guān)處理決定的案件；(2)反映檢察機關(guān)在群眾舉報線索中久拖不決，未查處、未答復(fù)的案件；(3)反映檢察機關(guān)違法違規(guī)辦案或是檢察人員違法違紀的案件；(4)請求檢察機關(guān)進行國家賠償或是賠償監(jiān)督的案件。訟訴監(jiān)督案件包括五類，分別是：(1)不服公安機關(guān)的刑事處理決定；(2)反映公安機關(guān)的偵查活動有違法情況，要求檢察機關(guān)依法監(jiān)督的案件；(3)不服人民法院的生效判決、調(diào)解書的案件；(4)反映審判人員在審判程序中存在違法行為；(5)反映民事執(zhí)行活動存在違法行為，要求檢察機關(guān)依法實行法律監(jiān)督的案件。

檢察環(huán)節(jié)的涉法涉訴信訪工作就是研究如何在檢察工作中推動涉法涉訴信訪案件及時有效化解。在檢察環(huán)節(jié)化解社會矛盾的做法一直以來得到中央政法委的肯定。如2013年孟建柱書記在全國政法工作會上提出“把涉法涉訴信訪從普通信訪中分離出來，符合條件的導入司法程序”。近幾年，各級人民檢察院按照涉法涉訴改革的要求，積極落實中央政法工作會議的精神，將普通信訪與涉法涉訴信訪相分離，通過控告申訴程序?qū)⑸娣ㄉ嬖V信訪案件納入檢察工作中來。在檢察環(huán)節(jié)內(nèi)部，控申部門按照法律管轄規(guī)定和信訪案件性質(zhì)進行分流，將涉法涉訴信訪歸口為舉報、控告、申訴類案件進行辦理，從而滿足人民群眾權(quán)利救濟的要求。

建立涉法涉訴信訪終結(jié)機制是為了更好的暢通群眾訴求渠道，尤其是信訪出口問題，更好地維護司法權(quán)威。涉法涉訴信訪終結(jié)制度來源于信訪終結(jié)機制。在《中華人民共和國信訪條例》(以下簡稱《信訪條例》)中明確規(guī)定了三級終結(jié)機制，即原受理信訪案件的單位或部門向信訪人出具《信訪事項答復(fù)意見書》后，如果信訪人對答復(fù)意見不同意，就可以向其上級主管部門或上一級行政單位提出復(fù)查。復(fù)查單位受理后，30日內(nèi)應(yīng)出具復(fù)查意見。如果對復(fù)查意見仍不同意，按照同樣的原則，再申請復(fù)查的上一級單位進行復(fù)核。如果信訪人復(fù)核意見仍不同意，就同一事實和理由繼續(xù)反映的，信訪部門就不再受理了，此時信訪程序就終結(jié)了。但是涉法涉訴信訪案件終結(jié)制度和普通信訪終結(jié)制度還存在區(qū)別。這主要是由于信訪(訪)和司法(訴)的不同屬性決定的。簡單的說，信訪以化解社會矛盾，維護穩(wěn)定為目標，而司法以公平正義為目標；信訪的處理結(jié)果往往更注重實體正義，而司法注重實體正義的同時還強調(diào)程序正義；信訪的法律程序性較弱，而司法的程序性較強；司法要求裁判具有既定力和終局性，而信訪往往不具有最終的糾紛解決裁判權(quán)。司法的這些屬性體現(xiàn)在涉法涉訴案件終結(jié)上就是：(1)如果矛盾解決的最終裁判非經(jīng)司法機關(guān)依照法定程序，任何機關(guān)、團體、個人不得撤銷和改變；(2)在裁判沒有依法撤銷之前，矛盾爭議雙方必須遵守裁判的結(jié)果；(3)司法機關(guān)作出具體生效的裁判后，不得再將這一糾紛納入司法裁判的范圍，也就是“一事不再理” 法律原則的具體體現(xiàn)。完善涉法涉訴信訪案件終結(jié)機制，對貫徹司法原則和司法屬性具有重要意義。國家司法權(quán)是維護社會公平正義的最后一道防線，不能因為涉法涉訴信訪案件具有信訪屬性，也不能因為信訪人無休止的各種形式反復(fù)的申請、訴求，更不能因為不合理的考核機制，從新啟動案件調(diào)查，從而使信訪人獲得法律之外的額外利益，這樣勢必造成惡劣的影響，導致全社會的“信訪不信法”的大眾心里，從而進一步損害司法權(quán)威。所以，強調(diào)司法機關(guān)尤其是檢察機關(guān)的涉法涉訴信訪案件的終結(jié)機制是十分必要的。對于已經(jīng)充分行使權(quán)利，反映事項已經(jīng)得到公正處理，仍然反復(fù)多次信訪案件，依法按程序作出終結(jié)決定，不僅維護了司法權(quán)威和信訪秩序，有效解決無限控告申訴問題，而且有利于提高涉法涉訴信訪法治化工作水平。

二、檢察環(huán)節(jié)涉法涉訴信訪終結(jié)機制在運行過程中的問題

(一)分流環(huán)節(jié)不順暢

檢察環(huán)節(jié)的首辦責任制對應(yīng)的是涉法涉訴信訪案件在檢察環(huán)節(jié)內(nèi)部流轉(zhuǎn)的機制，也就是說，案件線索經(jīng)控申科分流到反貪局、瀆檢局、民行科等業(yè)務(wù)部門，由業(yè)務(wù)部門首辦，并對案件查處負責，業(yè)務(wù)部門將結(jié)果反饋給控申部門，控申科對業(yè)務(wù)部門案件辦理情況進行監(jiān)督。但在司法實踐中，還存在另外的情況，即涉法涉訴信訪案件經(jīng)審查，不屬于檢察院管轄，或是其中信訪內(nèi)容反映的主要問題不屬于檢察機關(guān)管轄，需要將案件線索移送其他司法機關(guān)或是行政機關(guān)以及相關(guān)職能部門。在具體操作中，既不能通過統(tǒng)一應(yīng)用系統(tǒng)向其他機關(guān)職能部門流轉(zhuǎn)案件線索，也不能在現(xiàn)實流轉(zhuǎn)過后對案件查處情況進行有效的監(jiān)督。其他機關(guān)職能部門也沒有義務(wù)或是意愿向檢察機關(guān)反饋查辦結(jié)果，正是由于這些信訪案件具有跨機關(guān)、跨職能部門的特點，缺乏配套機制，很容易出現(xiàn)“踢皮球”的特點，會影響涉法涉訴信訪案件的實際辦理效果，也容易造成潛在的矛盾隱患。

(二)協(xié)調(diào)溝通機制不完善

在處理涉法涉訴信訪問題上，檢察機關(guān)與其他有關(guān)單位，如政法委、區(qū)委信訪辦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及其他責任單位沒有完全建立起溝通協(xié)調(diào)協(xié)作機制。也就是說，在內(nèi)外部或是上下級的協(xié)調(diào)配合上，缺乏統(tǒng)一的安排部署及行之有效的信息共享平臺和協(xié)作配合平臺，大多數(shù)采取的是個案協(xié)調(diào)的機制。以天津市寶坻區(qū)人民檢察院上半年來為例，由區(qū)委政法委牽頭，區(qū)信訪部門、土地部門、農(nóng)業(yè)部門、街鎮(zhèn)政府、紀檢部門、還有檢察院共同參與組成聯(lián)合調(diào)查組，負責處理涉法涉訴信訪案件。這樣的聯(lián)合調(diào)查組成立了3次，都是以個案為由發(fā)起的。以其中一件涉法涉訴案件為例，同樣的信訪內(nèi)容，檢察院調(diào)查過，紀檢委也調(diào)查過，并給予相關(guān)責任人紀律處分，但是由于信訪人并不滿意處理結(jié)果，繼續(xù)上訪，于是由區(qū)委政法委牽頭成立聯(lián)合調(diào)查組重新調(diào)查，調(diào)查結(jié)果還是如此。由于缺乏事前相應(yīng)的信息溝通共享平臺，僅是在事后以個案為由成立調(diào)查組，不僅糾紛得不到解決，而且浪費司法資源，最關(guān)鍵的是反復(fù)的申請和請求后，啟動重新調(diào)查程序嚴重挑戰(zhàn)了裁判的權(quán)威和司法的公信力。

(三)終結(jié)程序有待合理設(shè)計

《人民檢察院控告申訴案件終結(jié)辦法》第八條第一款規(guī)定“作出審查、復(fù)查決定的省級以下人民檢察院認為案件符合終結(jié)條件的，應(yīng)當逐級向省級檢察院書面申報終結(jié)”。也就是說，基層檢察院要想終結(jié)一件涉法涉訴信訪案件，最終要由省級人民檢察院決定。之所以這樣規(guī)定是為了謹慎行事，防止錯誤的終結(jié)阻礙了人民群眾表達訴求的渠道和方式。但是，這樣規(guī)定有一個明顯的弊端，即加大了省級人民檢察院工作人員的工作量。按照信訪量從基層到省級是呈現(xiàn)倒三角的趨勢，越往省級信訪量越多。在司法實踐中，終結(jié)程序復(fù)雜，效率不高，對省級有限的司法資源也是一種浪費，結(jié)果是省級檢察院控申工作人員，往往沒有多大終結(jié)信訪案件的意愿，遇到重復(fù)信訪案件習慣于移送給屬地的基層檢察院辦理。

三、檢察環(huán)節(jié)涉法涉訴信訪終結(jié)制度的完善

(一)發(fā)揮檢察監(jiān)督制約作用，增強辦案實效

1.發(fā)揮控申的內(nèi)部監(jiān)督職能。對于納入司法程序的涉法涉訴信訪案件，堅決按照法定時效、程序、標準進行分流、催辦、督辦、答復(fù)。通過不立案線索審查、審查辦理阻礙辯護人、訴訟代理人依法行駛訴訟權(quán)利行為的控告或申訴、審查辦理本院辦理案件中違法行為的控告或申訴等工作，強化內(nèi)部監(jiān)督、提高辦案質(zhì)量，彌補內(nèi)部環(huán)節(jié)的薄弱環(huán)節(jié)和漏洞。

2.對于普通信訪與涉法涉訴信訪相交織，群眾一信多投、多處反映，檢察院和行政機關(guān)重復(fù)受理的情況，控申部門嚴格按照法律規(guī)定的受案范圍將訴訪分離，做好歸口管理工作，堅決防止“踢皮球”現(xiàn)象發(fā)生。對于由其他機關(guān)職能部門主辦，檢察機關(guān)協(xié)辦的案件，訴至檢察機關(guān)，控告申訴部門提出處理意見，導出相應(yīng)的主辦單位，檢察機關(guān)做好協(xié)辦工作。在司法程序之外可以通過法律調(diào)查研究，并輔之以檢察建議、糾正違法等形式推動主辦部門對涉法涉訴案件中矛盾予以化解。

(二)建立信息共享平臺，提高協(xié)作合力

除了應(yīng)用檢察系統(tǒng)自身的統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)辦理進入檢察系統(tǒng)內(nèi)部的涉法涉訴信訪案件 (通過統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)登記、分流、管理、督辦、催辦、答復(fù)舉報、控告申訴案件)外，建議建立涉法涉訴信息平臺，在不同單位之間，不同職能部門之間，上下級之間實現(xiàn)信息共享，有關(guān)涉法涉訴辦理單位在此平臺可以查閱案件辦理流程信息，實現(xiàn)辦案信息橫向共享、縱向聯(lián)通、機構(gòu)之間縱向聯(lián)動。只要是不涉及國家秘密和個人隱私的案件及其他不違反相關(guān)保密要求的案件，都可以在這個平臺上共享辦案信息和辦案相關(guān)資料，打破各個司法系統(tǒng)“各自為戰(zhàn)”、封閉沒有交流的狀態(tài)，避免多部門都受理的情況，從而在提高司法資源利用效率和維護信訪人合法權(quán)益方面實現(xiàn)平衡。

(三)加大基層院在終結(jié)程序的作用，順暢機制運行

為進一步提高效率，提高司法資源利用率，建議將終結(jié)決定權(quán)下放，由省級院下降到地市級檢察院。即由基層檢察院檢委會審議決定是否要對某一涉法涉訴案件實行終結(jié)，然后把需要終結(jié)的案件向地市級檢察院報批。地市級人民檢察院在決定是否批準時，主要審核終結(jié)報告、案件審查或是復(fù)查意見、控告申訴材料、相關(guān)法律文書以及必要的案卷材料。具體流程由控申部門接受材料并作形式審查，查看申報材料是否齊全。材料齊全的在一定期限內(nèi)根據(jù)案件性質(zhì)和檢察院內(nèi)部職能分工移送偵監(jiān)、公訴、監(jiān)所等部門審查辦理。承辦部門指定專人辦理，對案件證據(jù)事實、法律適用問題以及善后問題進行全面必要的核實，提出是否同意的審查意見，并提交檢委會審議討論決定。也就是說，一件涉法涉訴案件要是順利終結(jié)，需要經(jīng)歷兩級檢委會討論審議。這充分體現(xiàn)了司法環(huán)節(jié)處理涉法涉訴案件“公平優(yōu)先，兼顧效率”的原則。

四、終結(jié)涉法涉訴信訪案件中應(yīng)注意的問題

(一)注意終結(jié)程序和其他程序的銜接

涉法涉訴案件順利終結(jié)后，對于符合司法救助條件的，及時依法啟動司法救助程序，開展救助工作；對于符合國家司法賠償?shù)陌讣?，依當事人申請啟動國家賠償程序。對于已經(jīng)終結(jié)的涉法涉訴案件，人民檢察院原則上不予受理，也不再啟動復(fù)查程序，上級檢察院也不再將案件移送下級檢察院辦理；除非出現(xiàn)新的證據(jù)線索，足以改變原處理決定的，人民檢察院依法開展復(fù)查工作。

(二)注意終結(jié)程序和維護社會穩(wěn)定的關(guān)系

涉法涉訴案件的終結(jié)不代表案件喪失任何救濟渠道。案件終結(jié)后，人民檢察院在做好釋法說理、心里疏導的同時，積極通過信息共享平臺將案件情況通報給案件管轄地或是信訪人住所地的基層政府，報請政法委、信訪辦等牽頭單位協(xié)調(diào)基層組織做好再次的教育疏導以及其他幫扶救困工作。

(三)注意終結(jié)程序后違法信訪和合法信訪的區(qū)別

綜上所述，涉法涉訴案件終結(jié)后，控告人、申訴人提交新的足以改變原處理決定的證據(jù)后，可以重新啟動復(fù)查程序，這屬于正常信訪的范圍。要是控告人、申訴人有違法鬧訪、擾亂機關(guān)正常的辦公秩序及危及公共安全等違法犯罪行為的，應(yīng)當依法移送公安部門處理。

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[2]陳興良.寬嚴相濟刑事政策研究[M].北京：中國人民大學出版社,2007.

[3]秦文國.試論檢察委員會在涉檢信訪終結(jié)中的作用[J].湖北師范學院學報,2015(2).

[4]楊文杰.涉法涉訴信訪案件終結(jié)的效力及其適用[J].政治法律研究,2016(6).

(責任編輯：蘇 涵)

2017-07-13

李 洋(1985-)，男，天津市人，天津市寶坻區(qū)人民檢察院控申科助理檢察員。

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