高和榮?

完善社會保障制度、滿足人民群眾日益增長的福利需要、促進社會保障制度更加公平更可持續(xù)地建設(shè)、為人類社會保障事業(yè)貢獻中國模式，是中國社會保障制度發(fā)展的客觀要求，也是這個時代所賦予我們的歷史使命與責(zé)任擔(dān)當(dāng)。這就要總結(jié)中國社會保障制度建設(shè)處于何種水平，取得哪些成就，現(xiàn)行的社會保障制度還存在哪些問題，哪些問題屬于理論本身沒有回答清楚的，哪些問題屬于制度設(shè)計或政策操作層面的，產(chǎn)生這些問題的原因是什么，進而完善社會保障制度及政策設(shè)計，促進社會保障制度更加公平、更可持續(xù)地建設(shè)。

一、中國社會保障制度的建設(shè)成就

總結(jié)走過的一甲子，特別是改革開放30多年來中國社會保障制度的發(fā)展、社會保障政策的執(zhí)行，有助于客觀認識中國社會保障制度的建設(shè)情況，推進社會保障制度的完善與發(fā)展。總體上看，中國社會保障制度建設(shè)取得了許多成就，集中體現(xiàn)在三個方面。

第一，逐步建成了統(tǒng)賬結(jié)合的社會保險制度。中國基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療保險制度自上世紀90年代起，就一直堅持實行了單位與個人繳費、政府財政補償相結(jié)合原則。早在1988年，國務(wù)院《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》就開始建立社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度，當(dāng)時的社會統(tǒng)籌基金主要支付住院及部分慢性病門診治療費用，而個人賬戶則用于支付一般性門診費用。1993年，十四屆三中全會提出城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險金“由單位和個人共同負擔(dān)，實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合”。之后，失業(yè)保險制度以及城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老、醫(yī)療保險制度，也貫徹了這一原則。這種統(tǒng)賬結(jié)合模式能夠?qū)烧叩膬?yōu)勢有機整合起來，將現(xiàn)收現(xiàn)付制與基金積累制有機整合起來，減少單一依靠政府或企業(yè)所帶來的風(fēng)險，解決了社會保險制度中資金來源穩(wěn)定性與可靠性不足的問題。參保職工由單位和個人共同繳費，按照一定的繳費基數(shù)及繳費比例分別建立社會統(tǒng)籌賬戶及個人賬戶，體現(xiàn)了社會保險制度所追求的公平性、互濟性以及風(fēng)險分擔(dān)性等原則。

這種統(tǒng)賬結(jié)合模式集中體現(xiàn)了權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一。權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一是社會保險制度的精髓，中國社會保障制度從國家及單位保障制向社會保障制的改革過程中，牢固樹立權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一的思想，它最初體現(xiàn)在企業(yè)職工基本養(yǎng)老及基本醫(yī)療保險制度設(shè)計中，后來逐步延伸到失業(yè)等險種。從參保對象上看，企業(yè)職工、機關(guān)事業(yè)單位人員以及城鄉(xiāng)居民的社會保險制度相繼貫徹了這一思想，特別是2015年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》明確提出機關(guān)事業(yè)單位人員必須繳費才能享受退休養(yǎng)老金待遇。可以這么說，該《決定》的頒布標(biāo)志著中國全面建成了體現(xiàn)權(quán)利和義務(wù)相統(tǒng)一、社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的社會保障制度框架。

第二，從制度全覆蓋到人員全覆蓋。中國社會保障制度已經(jīng)實現(xiàn)了從制度全覆蓋到人員全覆蓋的歷史性跨越，社會保障全覆蓋程度甚至超過了一些發(fā)達國家。比如，美國的醫(yī)療保障制度雖然從1935年起經(jīng)過1965年、1974年以及1994年的改革都沒有實現(xiàn)人員的全覆蓋，直到2012年奧巴馬的新醫(yī)改頒布前，仍然約有10%的人口沒有醫(yī)療保險，成為發(fā)達國家中唯一沒有實現(xiàn)全民醫(yī)保的國家。

一方面，養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育、最低生活保障、最低工資制度、殘疾人救助等各項社會保障制度都已經(jīng)普遍地建立起來，它們涵蓋了民眾的生老病死、衣食住行。例如，在醫(yī)療保障制度領(lǐng)域，隨著新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險制度、學(xué)生醫(yī)療保險制度以及未成年人醫(yī)療保險制度的建立，醫(yī)療保障領(lǐng)域已經(jīng)完全實現(xiàn)了制度的全覆蓋，甚至還出現(xiàn)了重復(fù)參?，F(xiàn)象，尤其是新農(nóng)合、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險三大醫(yī)療保障制度的全國重復(fù)參保率在10%左右①。當(dāng)然，隨著新農(nóng)合與城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險整合為城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度，重復(fù)參保問題有望得到解決。

另一方面，我們在社會保障制度建設(shè)過程中始終貫徹發(fā)展的成果由人民共享的理念，強調(diào)“社會保障全民覆蓋，人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)”，踐行“居民收入增長與經(jīng)濟發(fā)展同步、勞動報酬增長和勞動生產(chǎn)率提高同步”這樣一個協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)。2014年12月，國務(wù)院提出要實施以養(yǎng)老和醫(yī)療保險為重點的全民參保登記計劃，把法律和政策規(guī)范范圍內(nèi)所有用人單位及個人的參保情況逐一清查，最終實現(xiàn)全民參保。如今，中國的社會保障制度已經(jīng)實現(xiàn)了人員全覆蓋，機關(guān)事業(yè)單位人員、城鎮(zhèn)各類企業(yè)職工、個體工商戶、靈活就業(yè)人員、大中小學(xué)生、未成年人、城鄉(xiāng)居民、被征地農(nóng)民等各個群體都有相應(yīng)的社會保障制度。

第三，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與社會保障水平同步提高。中國社會保障制度雖然在較短的時間內(nèi)實現(xiàn)了制度全覆蓋以及人員全覆蓋，但是社會保障待遇水平總體偏低。例如，各地最低生活保障待遇還不足以解決這類人員的基本生活需求；各地企業(yè)職工最低工資標(biāo)準(zhǔn)只有城鎮(zhèn)職工社會平均工資的1/3～1/4左右，還達不到國際公認的40%～60%水平；各地退休企業(yè)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇較低，養(yǎng)老金替代率只有40%左右，遠低于發(fā)達國家的70%的平均水平（鄭秉文，2009），等等?！笆蟆币院螅醒胫μ岣呙癖姷纳鐣Ｕ洗?，連續(xù)12年按照10%的速度上浮企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金，即便是2016年的上浮幅度也達到6.5%，上浮幅度超過全國同期全國GDP、財政收入等增幅。從醫(yī)療保險來看，早在2011年中國城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險以及新農(nóng)合政策范圍內(nèi)住院費用報銷比例就已經(jīng)提高到70%左右，2012年，《關(guān)于開展城鄉(xiāng)居民大病保險工作的指導(dǎo)意見》實施以后，大病患者住院費用實際報銷比例不低于70%，最高可達到90%（張艷玲，2015）。城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的補償比例也在提高。其它如工傷保險、失業(yè)保險以及城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)等也在不斷提高，體現(xiàn)出經(jīng)濟發(fā)展與社會保障待遇同步提高的價值準(zhǔn)則。

上述這些成績的取得，既體現(xiàn)了以社會保險為核心的社會保障制度在保障人民群眾基本生活方面具有無可替代的作用，是保障人民群眾基本生活的最后安全網(wǎng)，它是人民群眾自下而上的政策需求；同時也是各級政府日益重視保障和改善民生所形成的自上而下的政策安排，體現(xiàn)著發(fā)展的成果與人民共享的價值理念與政策實踐。

二、中國社會保障制度存在的問題

中國社會保障事業(yè)取得巨大成就的同時也應(yīng)該看到，一些社會保障項目與人民群眾日益增長的社會福利需求還存在較大的差距，建成更加公平、更可持續(xù)的社會保障體系任重道遠，社會保障制度在完善中還面臨著許多尚未解決的問題。

第一，社會保障相關(guān)主體責(zé)任關(guān)系及范圍界定不清。責(zé)任劃分在社會保障制度建設(shè)中處于核心地位，完善社會保障制度首先就是要明確各主體的責(zé)任關(guān)系如何，責(zé)任大小與責(zé)任范圍怎樣，責(zé)任邊界究竟在哪里等，責(zé)任劃分不清甚至沒有劃分責(zé)任都不利于社會保障制度的完善。

從責(zé)任關(guān)系角度看，作為社會保障制度立法者和政策制訂者的政府，并沒有明確社會保障的供給責(zé)任究竟是雇主還是個人，各責(zé)任主體承擔(dān)的責(zé)任大小及多少并沒有經(jīng)過科學(xué)論證，以至于上世紀90年代以來企業(yè)的繳費費率居高不下。不僅如此，對機關(guān)事業(yè)單位社會保障的責(zé)任分擔(dān)一直缺乏清晰而明確的定位，這類群體的社會保障責(zé)任是分擔(dān)還是政府獨立承擔(dān)，如果由政府及個人分擔(dān)，怎么分擔(dān)這些責(zé)任？在這種情況下，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度進行了20多年的試點改革。醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域同樣面臨著政府及各級醫(yī)療機構(gòu)之間的財政投入關(guān)系不清問題，政府該提供的沒有足額提供，該監(jiān)管的沒有監(jiān)管到位，該兜底的沒有給予責(zé)任托底，使得“看病難、看病貴”問題長期得不到很好地解決，社會各界反響很大。

從責(zé)任范圍來看，強調(diào)責(zé)任共擔(dān)就意味著要科學(xué)地劃分出各個主體的責(zé)任范圍，明確各個主體的責(zé)任邊界，避免有些責(zé)任無人承擔(dān)而有些責(zé)任分擔(dān)不清的情況；同時，責(zé)任共擔(dān)也意味著需要明確各個主體的責(zé)任供給究竟是無限還是有限。例如，在養(yǎng)老及醫(yī)療保險領(lǐng)域，一些學(xué)者認為養(yǎng)老和醫(yī)療是政府的義務(wù)及責(zé)任所在，政府有責(zé)任保證每一位退休人員過上非常體面的生活，政府有責(zé)任完全解決民眾的疾病治療問題。實際上，人類最初設(shè)計的養(yǎng)老和醫(yī)療保險制度并不是為了追求高福利，不是要保證退休人員能夠過上體面的生活，尤其不是作為一種所謂的公民權(quán)設(shè)置的制度，而是基于救濟和化解社會風(fēng)險的制度安排，其繳費標(biāo)準(zhǔn)、繳費年限、待遇確定等都比較低廉。這一制度之所以被異化，很大程度上在于西方國家選舉制度的推動，提高社會保險待遇成為吸引選民投票的重要工具。于是，政府在社會保障中的責(zé)任范圍肆意擴大。再如，在社會救助特別是精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域，中央、地方、基層政府乃至群眾的責(zé)任范圍及責(zé)任份額如何劃定？如果責(zé)任范圍不清楚，有可能出現(xiàn)社會救助僭越行為，甚至把社會救助當(dāng)成有關(guān)政府的政績而全然忽視社會救助的本質(zhì)規(guī)律，結(jié)果成為接受救助或接受扶貧的個別地方政府不思進取的推進器，這都是政府的社會救助責(zé)任范圍及責(zé)任份額不確定造成的。

就責(zé)任大小而言，堅持責(zé)任共擔(dān)就是要明確劃分各主體應(yīng)該承擔(dān)多少責(zé)任，包括各主體應(yīng)該承擔(dān)哪些社會保障項目，這些項目所涉及到的費用支出結(jié)構(gòu)及支出規(guī)模怎樣，采取什么樣的辦法和機制保證責(zé)任共擔(dān)能夠?qū)崿F(xiàn)?？墒牵F(xiàn)行的社會保險制度過分強調(diào)單位（雇主）的責(zé)任，使得企業(yè)（雇主）的人力資源成本負擔(dān)成本較重，職工5項社會保險總費率為職工工資總額的39.25%，而美國、日本和韓國社保繳費率分別僅為23.2%、14.01%和24.12%，中國社會保障繳費水平在全球173個國家中排第13位（關(guān)博，2016），顯然在于我們?nèi)藶榈財U大了單位（雇主）的責(zé)任。

第二，社會保障始終作為經(jīng)濟發(fā)展的補充而不是獨立的制度設(shè)置?？傮w上看，中國社會保障的建立與改革總是圍繞經(jīng)濟建設(shè)，而不是作為一個獨立的制度設(shè)置。按照結(jié)構(gòu)主義理論，工業(yè)社會以前，維系社會運轉(zhuǎn)主要是文化與習(xí)俗以及各類救濟制度。工業(yè)社會以后，社會保障成為維系社會穩(wěn)定、降低生活風(fēng)險的重要制度，因而是一個獨立的而不是可有可無的制度設(shè)置，只不過不同的歷史發(fā)展階段它的任務(wù)及表現(xiàn)形式不一樣。例如，傳統(tǒng)社會里遇到災(zāi)荒年份政府都需要開倉賑糧、寺廟救濟等，救濟成了確保社會安全的兜底性制度。實際上，歷代農(nóng)民起義大都是因為老百姓生活難以為繼了才揭竿起義。這個起義的“義”其實蘊含著對社會公平與正義的訴求，所以，那種體現(xiàn)救濟精神的“等貴賤，均貧富”很容易成為起義的口號。到了工業(yè)社會，社會保障成為降低生存風(fēng)險、保障自身安全的重要手段。

但是，上世紀80年代以來，中國所有的社會保障制度幾乎都是為了解決經(jīng)濟問題的。養(yǎng)老保險制度最初是為了解決國有企業(yè)職工的下崗分流，以便為國有企業(yè)改革掃清障礙而設(shè)置的，醫(yī)療保險制度主要是為了妥善解決破產(chǎn)、停產(chǎn)、停業(yè)、無能力舉辦企業(yè)醫(yī)院或公費醫(yī)療的企業(yè)職工及退休人員醫(yī)療費用的支出問題，而最低生活保障制度則是為了解決下崗職工的基本生活困難問題而建立的，最低工資制度等同樣具有這樣的屬性。也就是說，中國的養(yǎng)老、醫(yī)療、救助等制度都是為了服務(wù)于經(jīng)濟的發(fā)展，當(dāng)然這些制度客觀上保障了老百姓的生活，減輕了老百姓的生活負擔(dān)。

不僅如此，中國的社會保障制度在發(fā)展中仍然堅持經(jīng)濟發(fā)展導(dǎo)向。這集中體現(xiàn)在各社保項目的繳費基數(shù)以及各地的政策設(shè)計上。例如，為了保障經(jīng)濟發(fā)展，各地政府不僅設(shè)定的最低工資標(biāo)準(zhǔn)很低，有的甚至不足當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)職工社平工資的30%，遠低于國際通行的40%～60%標(biāo)準(zhǔn)，其目的就是為了減少企業(yè)的社保費用支出。再如，各地允許企業(yè)根據(jù)自身經(jīng)營情況靈活選擇社保繳費基數(shù)，經(jīng)營效益好的企業(yè)可以選擇本地區(qū)平均工資的300%，而效益較差的可以按照本地區(qū)平均工資的60%作為社保繳費基數(shù)，甚至一些地方為了減輕企業(yè)用工負擔(dān)，與企業(yè)協(xié)商應(yīng)該繳費的人數(shù)，而不問企業(yè)實有員工數(shù)，發(fā)展經(jīng)濟的目的昭然若揭。這表明，中國社會保障制度總是作為經(jīng)濟發(fā)展的補充，社會保障制度的獨立性難以體現(xiàn)。

第三，社會保障的公平不足而效率有余。自19世紀80年代世界上首次建立以社會保險為核心的社會保障制度以來，以公平為價值理念就成為社會保障制度建設(shè)的重要目標(biāo)與主要任務(wù)、內(nèi)在要求與客觀依據(jù)，公平程度成為衡量各國社會保障制度建設(shè)質(zhì)量高低的重要指標(biāo)：公平性差的社會保障制度建設(shè)質(zhì)量就比較低，而公平性好的社會保障制度建設(shè)質(zhì)量往往被認為質(zhì)量高。社會保障制度是為了促進社會公平、維護社會公正，公平已經(jīng)成為社會保障制度建設(shè)的內(nèi)在準(zhǔn)則、道德律令與共同心聲，它貫穿社會保障制度建設(shè)的始終。離開了公平，社會保障將失去了存在價值。

然而，我國現(xiàn)行的社會保障制度并沒有很好地體現(xiàn)出公平的價值理念，也沒有很好地體現(xiàn)出公平的制度安排及待遇設(shè)計，反而不自覺地走向了效率。例如，社會保險本意是為了預(yù)防職工在年老、疾病、傷害、失業(yè)等風(fēng)險發(fā)生時能夠保障其基本生活水平不受影響而建立的、體現(xiàn)公平理念的民生制度?？墒?，這種采取實行雇主（政府）與雇員按照一定費率繳費而設(shè)置的制度恰恰又是按照效率原則所設(shè)立的：雇主與雇員的繳費基數(shù)、繳費能力、繳費水平?jīng)Q定著參保者的社會保險待遇，如果雇主或雇員的繳費基數(shù)、繳費能力與繳費水平高，那么參保者的社會保險待遇就會高，而繳費基數(shù)及繳費能力等指標(biāo)又與參保者的收入水平相掛鉤，這也就意味著高收入群體最終所獲得的社會保險待遇要遠遠高于低收入群體，這些高收入者甚至還可以獲得更高的企（職）業(yè)年金以及住房公積金，效率優(yōu)先原則在這里體現(xiàn)得淋漓盡致，社會保險資金向高收入群體逆向轉(zhuǎn)移的傾向十分明顯，通過社會保險想把參保者從較低的社會階層提高到較高的社會階層是不可能的，沒有哪一個低收入職工在退休后通過養(yǎng)老金待遇的領(lǐng)取而變成中高收入者，社會保障待遇的固化作用十分明顯。原因就在于以社會保險為核心的社會保障處處體現(xiàn)著效率主義原則。

第四，社會保障制度的設(shè)置與變更行政化傾向明顯。作為一項公共政策的社會保障制度，其決策過程可以采取“自上而下的政策制定”或者“自下而上的政策推動”（托馬斯，2002），無論哪一種形式都應(yīng)該遵循政策科學(xué)的一般原理，按照科學(xué)的決策程序，實現(xiàn)政策目標(biāo)?？墒?，中國社會保障制度的出臺更多的是政府部門自上而下的政策供給，而對于自下而上的政策需求掌握不夠，因此對眾多社會保障項目究竟應(yīng)該優(yōu)先建設(shè)什么，往往缺乏客觀的依據(jù)以及科學(xué)的判斷。最典型的例子就是上世紀80年代中后期開始的縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，經(jīng)過十多年的試點最終被暫停執(zhí)行，代之而起的則是新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。針對農(nóng)民的社會保障制度出現(xiàn)如此大的反復(fù)，折射出我們的政策議程設(shè)置、政策內(nèi)容確定以及政策文本執(zhí)行等諸多環(huán)節(jié)出現(xiàn)了問題，體現(xiàn)出社會保障政策的行政化傾向比較明顯，社會保障政策的客觀性與中立性難以體現(xiàn)。

社會保障政策行政化傾向比較明顯，還體現(xiàn)在對于一些項目是否需要建設(shè)，往往缺乏學(xué)術(shù)界很理性的討論，更多地來源于政府意圖的貫徹。例如，為了應(yīng)對人口老齡化日益加劇的風(fēng)險挑戰(zhàn)，一些學(xué)者借鑒日本、韓國以及中國臺灣地區(qū)的做法與經(jīng)驗，往往是缺乏慎重地思考、辨析有些盲目引進境外長期照護保險制度，甚至把“長期照護保障制度”簡單地等同于“長期照護保險制度”，全然不顧中國養(yǎng)老及醫(yī)療服務(wù)中所形成的文化及習(xí)俗，更罔顧境外國家和地區(qū)在長期照護保險制度實施過程中所出現(xiàn)的種種難以解決的資金風(fēng)險矛盾。

三、中國社會保障制度出現(xiàn)問題的原因

中國社會保障制度產(chǎn)生這些問題的原因是多方面的，需要從理論與實踐相結(jié)合的角度加以剖析。

第一，抽象借鑒了發(fā)達國家的公平基礎(chǔ)。公平是人世間最美好的價值理念，也是仁人志士為之奮斗的人生理想以及學(xué)界同仁追求的價值目標(biāo)。獲得基本的生活保障是人類組織成家庭、組織乃至民族國家的直接動因，享有公平的社會發(fā)展成果是社會良知和正義的集中體現(xiàn)。

工業(yè)革命以來，發(fā)達國家的民眾日益從土地中解放出來，走進工廠、進入城市生活，原來那種依靠土地、家庭等載體的單一的自然保障功能逐漸弱化了，這就需要建立起適應(yīng)工業(yè)社會、應(yīng)對各種風(fēng)險挑戰(zhàn)的社會保障，從最初的基本生活保障向項目齊全的社會保障，注重保障對象的全面性、保障項目的完整性以及保障待遇的公平性，在“起點不公平”、“過程不公平”的社會里通過二次分配努力實現(xiàn)“結(jié)果的公平”。與此同時，發(fā)達國家過分夸大一人一票的選舉制度在政治生活中的作用，候選人為了吸引選民紛紛提出各項社會保障政見，承諾給予選民以更好的社會保障待遇，從而不斷擴大了社會保障的公平內(nèi)涵與外延。所以我們發(fā)現(xiàn)，發(fā)達國家的社會保障理論所體現(xiàn)出來的公平理念本身呈現(xiàn)出不斷發(fā)展的態(tài)勢：20世紀50年代以前，這些國家的社會保障側(cè)重于生存性公平，注重“基本”，強調(diào)給予社會成員最基本的生活安排，確保他們能夠獲得“基本生活收入”和“基本生活需要”。后來，隨著生產(chǎn)力的發(fā)展以及選舉制度的推動，社會保障才由原來追求的生存性公平轉(zhuǎn)向享受性公平，由救濟性公平轉(zhuǎn)變?yōu)轶w面性公平，強調(diào)社會保障應(yīng)當(dāng)是“高水平、廣覆蓋、無差別”的公平，保證每個人“過上體面的生活”。上世紀70年代以后，石油危機的爆發(fā)使得發(fā)達國家難以支付高福利待遇，為此他們進行了包括社會保障在內(nèi)的社會福利改革，其中很重要的一點就是反思并重構(gòu)社會保障的公平基礎(chǔ)，改革原有的社會民主主義的公平觀，或者提出超越“左”和“右”式的公平觀，或者回到新自由主義的公平觀。這表明，作為社會保障基礎(chǔ)的公平從來都是具體的而不是抽象的、全面的而不是片面的、相對的而不是絕對的、動態(tài)的而不是靜止的。

我們在建立與完善中國社會保障制度的時候，出現(xiàn)了沒有全面、準(zhǔn)確、動態(tài)地理解公平基礎(chǔ)，而是靜態(tài)地截取了發(fā)達國家某個發(fā)展階段，特別是上世紀五六十年代的公平觀，把這一階段的公平觀當(dāng)成全部歷史時期所具有的價值理念，把歐洲特別是北歐國家的公平觀當(dāng)成所有國家都會堅守的公平觀，追求絕對公平、體面公平、結(jié)果公平及其高福利的公平，似乎社會保障越強調(diào)均等越好，待遇越高越好，個人承擔(dān)的社會保障義務(wù)越少越好，獲得的權(quán)益越多越好，忽視了社會保障所追求的公平，不僅有著深厚的經(jīng)濟、社會、文化及社會心理基礎(chǔ)，而且它有著數(shù)量、性質(zhì)、程度、水平以及層次等方面的差異，甚至還有著代內(nèi)公平與代際公平的分野，更需要向中低收入階層傾斜的價值取向。也就是說，在經(jīng)濟并不發(fā)達、人口位居世界第一的當(dāng)代中國，我們只能構(gòu)建一種與自身經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)、解決民眾基本生存需求、增加中低收入階層社會保障收入、促進經(jīng)濟社會特別是社會保障制度持續(xù)發(fā)展的公平基礎(chǔ)。否則，我們的社會保障制度不可能具有可持續(xù)性。

第二，簡單吸收了發(fā)達國家的公平內(nèi)容。公平不是簡單、抽象的概念，而是一個復(fù)雜具體的過程；不是單一的構(gòu)成，而是復(fù)合的整體，包含著十分豐富的內(nèi)容，它是行動者在與他人以及其他社會群體互動及比較中的主觀體驗，也是各民族國家在與世界其他各國或地區(qū)相比較中的主觀評價與主觀感受。在社會保障領(lǐng)域，這樣的公平不僅著眼于二次分配公平，也要溯及到初次分配公平；它不僅著眼于單一社會保障項目的公平，而且追求整體性的社會保障項目所體現(xiàn)出來的公平。因為單一的社會保障項目所體現(xiàn)出來的公平性，并不表示整個社會保障項目的公平性，它關(guān)注社會保障制度所涉及到的群體與群體之間、地區(qū)與地區(qū)之間、過去與現(xiàn)在及將來之間相比是不是公平；不僅包括社會保障收入所展現(xiàn)出來的公平，而且包括社會服務(wù)的公正供給與公平獲得，如社會保障經(jīng)辦服務(wù)機構(gòu)所提供的服務(wù)是否公平，政府提供的各項社會保障服務(wù)在多大程度上體現(xiàn)公平，不同群體之間所享受的服務(wù)是否公平。這就需要對公平加以明確化、具體化，而不能抽象地說追求公平，更不能把它抽象化、簡單化甚至標(biāo)簽化。

實際上，發(fā)達國家的社會保障制度在數(shù)百年來的建設(shè)中，逐漸形成的公平觀其內(nèi)涵也不完全一致。無論是新歷史學(xué)派、凱恩斯主義、貝弗里奇主義、新劍橋?qū)W派、新自由主義以及“第三條道路”，還是新制度經(jīng)濟學(xué)派甚至未來學(xué)派等都有一套自己的公平理論。這些理論都有其鮮明的時代性、明確的針對性、豐富的內(nèi)涵性以及獨特的國別性特征，有的把公平當(dāng)成一種公民權(quán)利，弱化參保者的義務(wù)；有的把它當(dāng)成國家的福利建設(shè)目標(biāo)，注重保障待遇的提高；還有的把它當(dāng)成促進個體間待遇均等化的手段。不同國家對公平的內(nèi)容有不同的認知，同一個國家在不同的發(fā)展階段中也會對公平的內(nèi)涵推陳出新，從來沒有一個國家的公平一成不變。這意味著西方國家關(guān)于公平的認識只具有相對合理性而沒有絕對真理性，因此不能抽象地看待公平內(nèi)容并以此為依據(jù)建設(shè)社會保障制度。

我們在社會保障制度建設(shè)過程中不能簡單地照搬西方國家的公平內(nèi)容，把公平抽象化、絕對化，而沒有考慮到當(dāng)代中國究竟需要一種什么樣的公平，這樣的公平在具體實施過程中有哪些內(nèi)在的規(guī)定性。我們有時更多地關(guān)注促進群體內(nèi)部的公平，比如，著眼于機關(guān)事業(yè)單位內(nèi)部成員之間的養(yǎng)老金待遇公平，而忽視了群體外部尤其是群體之間的公平性建設(shè)。另外，我們往往雖然注重了社會保障項目供給的齊全與公平，而忽視了各種社會保障項目所體現(xiàn)出來的個體、階層差異性所體現(xiàn)出來的不公平，進而忽視了社會保障所應(yīng)具有的社會服務(wù)的差異性，這就使得我們的社會保障制度建設(shè)面臨著許多問題。

第三，直接照搬了發(fā)達國家的社會保障制度。社會保障是各民族國家在走向工業(yè)社會中結(jié)合自己的社會結(jié)構(gòu)、社會文化所進行的制度設(shè)計探索，不同的國家有不同的人口結(jié)構(gòu)及生活方式，各個國家的社會保障供給項目與供給順序有所差異，即便是相同的社會保障項目及待遇設(shè)計，不同的國家在實施中所形成的效果也可能大相徑庭。例如，社區(qū)首診、雙向轉(zhuǎn)診制度在英國、澳大利亞等國就得到很好地實行，而在中國卻難以推廣實施（高和榮，2014）。這表明，中國社會保障制度之所以出現(xiàn)如此多的問題，很大程度上與直接照搬發(fā)達國家的社會保障制度的實踐有關(guān)。

從制度類型上看，中國社會保障制度主要照搬了發(fā)達國家的制度類型，而沒有思考各項社會保障制度建設(shè)的先后順序及輕重緩急，沒有思考發(fā)達國家間社會保障制度的建設(shè)順序為什么并不完全一致，也沒有思考哪些項目必須優(yōu)先建立，哪些項目并不是社會保障制度所必須建立的；從制度設(shè)計原理來看，發(fā)達國家一直灌輸著“多繳多得”原則，這樣一種效率主義傾向也為我們照抄，而沒有去思考既然“多繳多得”，那為什么非要參保而不去用這筆錢去理財或做其它投資。于是，有些發(fā)達國家社會保障制度沒有出現(xiàn)的問題我們出現(xiàn)了，他們所出現(xiàn)的矛盾有時在我們這里表現(xiàn)得更為突出。明顯的例子是中國的社會保障繳費費率位于全世界第13位，遠高于亞洲的日本、韓國、新加坡以及臺灣地區(qū)，而參保者個人所獲得的相關(guān)待遇卻很低；社區(qū)首診制度在英國仍然算是個較好的制度，但在中國卻難以實施下去，就是因為照搬了發(fā)達國家的社會保障制度建設(shè)實踐，而沒有認真加以思考。實際上，發(fā)達國家的社會保障制度自上世紀70年代后普遍出現(xiàn)了問題，而我們有時卻簡單地模仿在實踐中已經(jīng)遇到問題的制度。

第四，肆意擴大社會保障的界限與范圍。社會保障與社會福利關(guān)系十分密切，社會保障源于社會福利，它既是人類追求幸福生活的體現(xiàn)，也是保障人類自身福利不受損害的一種制度化保護，因而是政府和社會為了應(yīng)對社會成員在面對未來種種不確定風(fēng)險時而提供的制度安排和社會保護。當(dāng)然，政府與社會在社會保障供給中的地位是變化的，社會保障更多地依靠社會組織來提供，政府只是提供有限的災(zāi)害救濟；而人類走向工業(yè)社會后遇到的風(fēng)險空前復(fù)雜，政府逐漸成為社會保障的責(zé)任主體，它通過建立各項社會保障制度，防止人類未來可能遇到的種種風(fēng)險的侵襲。這就是說，我們的社會保障制度應(yīng)該根據(jù)人類所面臨的風(fēng)險因素進行增減，如果原有的風(fēng)險因素不存在了，那么針對原有風(fēng)險所制定的社會保障制度就可以取消或調(diào)整為其他類型的制度。

可是，現(xiàn)在的社會普遍彌漫著一股將社會保障，社會福利化的氛圍，總是設(shè)法人為地擴大社會保障項目、范圍、待遇、標(biāo)準(zhǔn)及功能，而混淆了社會保障與社會福利之間的界限，把本來作為社會保護的社會保障，片面地理解為追求更加美好生活的社會福利；把本來保障基本生活需求的社會保障，擴大為保障人們?nèi)可钚枨蟮纳鐣＠?，尤其是把保障非基本生活?dāng)成了一種公民權(quán)利；把本來面向未來種種風(fēng)險的社會保障，當(dāng)成提高當(dāng)下福祉需要的安排；把本應(yīng)維護社會穩(wěn)定與安全的社會保障，擴大為保障社會公正的福利事項。其實，穩(wěn)定和安全才是社會保障的根本，社會保障就是為了向社會成員提供安定的社會保護，是基于社會穩(wěn)定、社會安全基礎(chǔ)之上的社會公正與社會發(fā)展，而不是基于社會公正基礎(chǔ)之上的社會安全；是基于保障安全基礎(chǔ)之上的增進福祉和提高生活水平。增進福祉以及提高生活水平只是社會保障的派生性功能，而不是其始源性功能。遺憾的是，我們顛倒了社會保障的功能順序，混淆了社會保障與社會福利之間的關(guān)系，遮蔽了社會保障制度的本性功能，必然使得社會保障制度在建設(shè)過程中出現(xiàn)偏差。

四、中國社會保障制度的完善

建成更加公平、更可持續(xù)的社會保障制度，要求我們選取客觀有效的指標(biāo)對現(xiàn)行的社會保障制度加以準(zhǔn)確地測量與評估，明確社會保障制度在公平與可持續(xù)等方面存在的不足，提出促進中國社會保障制度更加公平、更可持續(xù)建設(shè)的政策建議，進而為人類社會保障事業(yè)貢獻中國模式，切實增強中國社會保障事業(yè)的制度自信與道路自信。

一是對現(xiàn)行的各項社會保障制度進行科學(xué)測量與評估。完善中國社會保障制度、建成具有中國特色的社會保障體系，增強中國社會保障道路自信，首要任務(wù)就是根據(jù)更加公平、更可持續(xù)的建設(shè)目標(biāo)設(shè)計出客觀科學(xué)的評估指標(biāo)，運用統(tǒng)計分析方法科學(xué)地建構(gòu)出評估指標(biāo)體系，確定好各級指標(biāo)之間的權(quán)重，對中國社會保障制度的建設(shè)情況進行全面而系統(tǒng)地評價，以便能夠測量出中國社會保障制度究竟處于何種發(fā)展水平，取得了哪些經(jīng)驗，找出在中國社會保障制度的完善過程中亟需加以解決的問題，為扎實推進社會保障制度的模式選擇、框架設(shè)計、政策供給及制度定型提供詳實可靠的依據(jù)，避免以往社會保障制度建設(shè)過程中客觀性不足、民意性不厚以及價值性偏頗等問題再度發(fā)生。這是完善中國社會保障制度、指引中國社會保障制度更加公平、更可持續(xù)發(fā)展的前提與基本保證。

二是明確更加公平、更可持續(xù)的社會保障制度建設(shè)任務(wù)。完善社會保障制度，核心就在于建設(shè)一個更加公平、更可持續(xù)的社會保障制度，這是社會保障制度自身發(fā)展的客觀要求，也是中國社會保障事業(yè)的內(nèi)在需要。這就需要我們回歸到社會保障制度的內(nèi)在本性對現(xiàn)行的各項社會保障制度加以系統(tǒng)改革，把保障民眾的基本生活安全、提高人民群眾的生活水平與質(zhì)量、增進社會合理流動與社會整合、促進經(jīng)濟社會及人的和諧發(fā)展作為社會保障事業(yè)發(fā)展的任務(wù)及目標(biāo)。保障民眾的基本生活安全就是要讓參保者的基礎(chǔ)養(yǎng)老金能夠解決老年人的日?；旧睿t(yī)療保險能夠解決參保者基本的疾病費用支出問題，使參保者免于養(yǎng)老及醫(yī)療風(fēng)險的擔(dān)憂，而參保者個人繳費部分所形成的社會保障收益，則用來改善和提高自身生活水平。求改變現(xiàn)行的社會保險繳費率過高的問題，就要實行低費率、?；镜挠兄谥械褪杖腚A層的待遇分配機制，有助于縮小各階層之間的收入差距，促進社會階層的正向流動而避免階層的凝固，形成有助于人才自助創(chuàng)業(yè)、自謀職業(yè)以及向公司企業(yè)流動的良好氛圍。

三是建立起底線公平為原則的基礎(chǔ)普惠社會保障模式。更加公平與更可持續(xù)相輔相成，更加公平不是完全均等的絕對公平，與底線公平及基礎(chǔ)普惠密切相關(guān)。要注重基本生活保障的相對公平；不是那種依靠巨額財政投入的高福利公平，而是財政投入適當(dāng)、民眾基本生活有保障的適度公平；不再追求那種所謂的起點、過程及結(jié)果均公平的理想狀態(tài)，而要探索一條注重機會公平、尊重個體差異性基礎(chǔ)之上的適當(dāng)公平。這種適度公平及適當(dāng)公平就是“底線公平”，它注重保障參保者的基本生活需求，強調(diào)參保者的日常生活及基本健康等方面的需求，不受其本人是否在職以及在職期間的工資水平、社會保險繳費基數(shù)、繳費額度及繳費年限的影響，這些基本需求要做到普惠，因而可以稱之為“基礎(chǔ)普惠”。于是，底線公平把參保者的基本需求當(dāng)成政府及社會所應(yīng)堅守的責(zé)任底線與待遇底線，財政應(yīng)該優(yōu)先解決民眾的這類需求；它同樣也要求將更多的財政投入于中低收入階層而不是高收入階層，以便縮小階層之間的收入差距，努力實現(xiàn)最優(yōu)社會效用，促進制度的更可持續(xù)的發(fā)展，實現(xiàn)更加公平與更可持續(xù)的統(tǒng)一。

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