李小珍

河南省精準扶貧的實施現(xiàn)狀、問題及對策

李小珍

隨著2014年以來精準扶貧的強化推進，河南省各地探索出了一系列精準扶貧新模式，整體貧困治理取得一定成效。但截至2017年上半年，全省僅蘭考縣和滑縣按現(xiàn)行標準實現(xiàn)了貧困縣摘帽，其他縣市的扶貧任務(wù)仍然艱巨，需要進一步對貧困治理問題進一步跟蹤探索。本文剖析了河南省精準扶貧推進過程中出現(xiàn)的新問題和新情況，從經(jīng)濟學、社會學、管理學、財政學等多門學科相結(jié)合的視角提出有效推進精準扶貧的對策建議。

河南??；精準扶貧；智力扶貧；產(chǎn)業(yè)扶貧

2013年11月，習近平同志在湘西考察時首次提出“精準扶貧”的概念。2014年10月，他在首個“扶貧日”之際作出重要批示時，第一次提出扶貧應(yīng)“注重精準發(fā)力”。在已經(jīng)公開的資料中，這是習近平同志論述扶貧時第一次用到“精準”兩字，也是他第一次公開談精準扶貧。2015年11月，中央扶貧開發(fā)工作會議在北京召開。習近平同志出席會議并發(fā)表重要講話，指出：“消除貧困、改善民生、逐步實現(xiàn)共同富裕，是社會主義的本質(zhì)要求，是我們黨的重要使命?！本珳史鲐氉鳛橹袊鲐毜幕痉铰裕蔀橹笇мr(nóng)村扶貧的基本方針，也是扶貧實踐的重要抓手。

在這一背景下，河南省貧困人口由2014年年底的576萬人減少至2016年底約320萬人，貧困治理取得顯著效果。但由于河南省貧困人口基數(shù)較大，精準扶貧推進過程中仍存在貧困對象識別不精準、扶貧資金分配不精準和扶貧政策發(fā)力不精準等問題，亟須繼續(xù)跟蹤研究并提出相應(yīng)對策建議，希望為完善河南省扶貧政策體系、健全返貧阻斷體制機制提供依據(jù)，早日實現(xiàn)河南省貧困縣2019年全部摘帽的扶貧目標，實現(xiàn)河南省貧困對象永久脫貧，全面進入小康社會。

一、文獻評述

精準扶貧是中國在貧困治理方面的一項創(chuàng)舉，因此關(guān)于精準扶貧的文獻多數(shù)來自國內(nèi)，分別從精準扶貧的現(xiàn)狀及問題、扶貧模式等方面展開研究。

葛志軍等（2015年）針對精準扶貧存在的問題及其原因進行分析，認為精準扶貧工作中存在幫扶政策缺乏差異性和靈活性、扶貧資金有限、駐村扶貧工作隊效果差等問題，提出只有處理好上下級扶貧部門的責權(quán)與事權(quán)，保證政策的靈活性，才能更好地推動扶貧工作。唐麗霞等（2015年）認為，要使精準扶貧在實際中獲得成效，必須做好精準識別、精準扶持、精準考核等，同時指出貧困農(nóng)戶思想觀念的變化也給精準扶貧帶來了挑戰(zhàn)。沈田青等（2016年）指出扶貧資金的分配不均、管理不力造成的扶貧資金被挪用、缺乏監(jiān)督等問題，成為扶貧效果欠佳的主要因素，在此基礎(chǔ)上提出完善扶貧資金的管理體制和分配機制。張笑蕓、唐燕（2014年）對四川省精準扶貧工作進行反思，提出“在實踐中精準識別、幫扶、管理和考核都存在不足”，同時，提出“在政府主導的作用下，創(chuàng)新扶貧考評機制”。在精準扶貧政策體系完善和扶貧模式探索方面，黃承偉、覃志敏（2015年）通過對實施精準扶貧背景的研究，指出精準扶貧存在幫扶資源的供給未能得到最優(yōu)匹配、社會各成員參與不積極等問題，需要通過不斷完善精準扶貧工作制度加以解決。董一鳴、郭安強等（2016年）在對河南農(nóng)村貧困人口現(xiàn)狀及特征分析的基礎(chǔ)上，認為通過對貧困地區(qū)和貧困群體提供包括財稅政策在內(nèi)的制度支持并整合扶貧資源，才能真正幫助農(nóng)村貧困地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟，實現(xiàn)生態(tài)、人口和社會的良性發(fā)展。君樓（2015年）對國家扶貧重點縣太康縣的精準扶貧工作進行調(diào)查，了解到太康通過摸清貧困戶的底子、結(jié)對幫扶、分批進行整村推進、加大資源投入等措施，扎實有效地推進精準扶貧工作。吳曉燕（2016年）、廖富洲等（2016年）均強調(diào)了精準扶貧工作中精準識別的重要性，指出精準調(diào)查是精準識別的基礎(chǔ)。羅慶、樊新生、楊慧敏等（2016年）指出目前在地理位置處于劣勢的地區(qū)還存在著較為嚴重的貧困，雖然政府在農(nóng)村扶貧過程中處于主導地位，但單單依靠政府是不可取的。宮留記（2016年）認為，正確的扶貧模式應(yīng)該是政府主導下的市場，通過政府與市場相結(jié)合，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，從而實現(xiàn)脫貧。

已有文獻對我國精準扶貧推行中存在的問題進行了剖析，強調(diào)了精準扶貧的重要性和緊迫性，為精準扶貧的進一步推進奠定了基礎(chǔ)，為河南省精準扶貧推進過程中出現(xiàn)的問題提供了化解的思路和借鑒。

二、河南省精準扶貧現(xiàn)狀

根據(jù)2016年底建檔立卡貧困戶的統(tǒng)計結(jié)果，河南省有51個貧困縣，320萬貧困人口。

首先，從地區(qū)分布來看，河南省脫貧攻堅的對象主要集中在遠離城市、地理位置偏僻、自然環(huán)境惡劣的地區(qū)。如洛陽的欒川、洛寧、汝陽、嵩縣，平頂山的魯山縣，三門峽的盧氏縣，南陽的南召、鎮(zhèn)平、內(nèi)鄉(xiāng)、淅川縣，商丘的民權(quán)、寧陵、柘城縣，信陽的光山、商城、固始、淮濱、潢川、新縣，周口的淮陽、沈丘、太康、商水、鄲城縣及駐馬店的新蔡縣等26個國家連片特困重點縣，集中在大別山、伏牛山、太行山、黃河灘區(qū)“三山一灘”地區(qū)，這些地區(qū)自然災(zāi)害多、土地貧瘠，發(fā)展緩慢。貧困群眾集中在地理環(huán)境惡劣的地區(qū)，發(fā)展落后的農(nóng)村，可利用資源少，農(nóng)村人口多，人均資源占有率小，隨著物價逐年上漲，農(nóng)民生產(chǎn)成本提高，人均報酬率逐步下降。如新鄉(xiāng)的封丘縣南接黃河，土地屬于鹽堿類沙地，經(jīng)常發(fā)生澇災(zāi)，可用土地資源少，不利于農(nóng)業(yè)的發(fā)展。資源代表機會，到目前為止，封丘縣也沒有開發(fā)出其他可利用的資源，縣域經(jīng)濟發(fā)展速度仍然較慢。人們依靠種植業(yè)為主要經(jīng)濟來源，收入低，生活條件差，部分人處在溫飽線上。

其次，河南省貧困地區(qū)普遍存在生產(chǎn)生活條件落后的現(xiàn)象。由于自然環(huán)境的限制，貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施如公路、電話、電視、網(wǎng)絡(luò)、醫(yī)院、學校等不健全，發(fā)展條件落后，人們只能依靠小農(nóng)經(jīng)濟的生產(chǎn)方式來維持生活。沒有高科技、高技術(shù)的引導，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟很難得到突破，容易受到自然災(zāi)害的影響，這就導致了貧困群眾收入不穩(wěn)定。同時，貧困地區(qū)發(fā)展落后，地方政府的財政往往處于赤字狀態(tài)，沒有資金支持基礎(chǔ)設(shè)施的改善。

再次，河南省貧困地區(qū)的交通設(shè)施不夠暢通，水電設(shè)施不夠完善，醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育資源欠缺，社會保障體系也不健全，這些都是貧困的連帶效應(yīng)。當?shù)卣斦羰杖肷?，公共服?wù)建設(shè)成本高、覆蓋面廣，公共服務(wù)體系建設(shè)剛起步，供給總量不足，需求量大，所以供需結(jié)構(gòu)不合理、供給效益較低的情況比較明顯，改善公共服務(wù)條件面臨很大的挑戰(zhàn)。由于地理環(huán)境的限制，貧困地區(qū)居民的信息交流形式比較封閉，思想意識比較封建，沒有強烈的市場意識，固步自封，沒有了解市場發(fā)展的積極性，沒有學習先進生產(chǎn)方式的積極性，同時也不具備經(jīng)營管理的素質(zhì)，習慣于依附別人，自我創(chuàng)新能力不足，無法適應(yīng)發(fā)展的要求。另外，貧困地區(qū)的文化教育服務(wù)落后，貧困家庭沒有經(jīng)濟能力給孩子提供更好的教育，很多人上過初、高中就輟學在家，沒有一技之長，降低了改變貧困的能力和機會。

目前河南省蘭考縣和滑縣兩個地區(qū)已成功如期實現(xiàn)脫貧，這為其他貧困地區(qū)樹立了榜樣。以蘭考縣為例，在資金缺乏的情況下，針對貧困對象推出惠民扶貧貼息小額擔保貸款，為貧困戶的創(chuàng)業(yè)提供了資金保障與支持。同時，積極注重創(chuàng)新發(fā)展產(chǎn)業(yè)，在建檔建卡的每個貧困村都至少有1個扶貧創(chuàng)業(yè)園或示范園，每個村都能找到自己的產(chǎn)業(yè)，木業(yè)加工、生態(tài)農(nóng)業(yè)等特色產(chǎn)業(yè)體系初步形成。帶動貧困人口創(chuàng)業(yè)，融入了創(chuàng)新元素，搞活了農(nóng)村金融，從而激發(fā)了蘭考縣經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生動力，城鄉(xiāng)居民收入水平得到了較大提升。同樣，河南省其他貧困地區(qū)也在因地制宜地探索新的精準扶貧路徑和模式。中國鐵路于2016年4月為幫扶洛陽欒川，推動了以“奇境欒川”號列車為主打的旅游扶貧公益項目，采取“鐵路+旅游+扶貧”的精準扶貧新模式，帶動了欒川當?shù)剜l(xiāng)村旅游的發(fā)展。2016年8月，濮陽縣被省政府確定為“兩權(quán)”抵押貸款的試點縣，通過金融扶持，解決了“農(nóng)民產(chǎn)權(quán)閑置、資產(chǎn)不能變資金、資金無法變收入”的難題，激發(fā)了農(nóng)民擴大生產(chǎn)的積極性。同時，還成立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)中心，實現(xiàn)了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易一站式服務(wù)。先后出資1000萬元設(shè)立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款風險補償基金，同時由縣財政出資3000萬元，社會融資2000萬元，成立了濮陽縣惠民農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司，作為銀行和貸款對象之間的融資平臺，解決了銀行貸款的后顧之憂，也使得貧困戶可以更加便利地獲得資金貸款。駐馬店市遂平縣陽豐鎮(zhèn)朱屯村將花木作為重要的特色主導產(chǎn)業(yè)，使得企業(yè)壯大，反哺了當?shù)亟?jīng)濟，提供了就業(yè)崗位，促進了農(nóng)民增收，在精準扶貧方面也取得了較為明顯的成效。

根據(jù)河南省扶貧工作的整體部署，將貧困縣根據(jù)脫貧難度大小分別歸于不同時段實現(xiàn)脫貧：基礎(chǔ)較好的優(yōu)先在2016年、2017年實現(xiàn)脫貧，其中，蘭考縣和滑縣已經(jīng)實現(xiàn)貧困縣摘帽；2017年按計劃即將脫貧的是伊川縣、封丘縣等11個縣；計劃在2019年度實現(xiàn)脫貧的貧困縣包括洛陽、商丘、南陽、信陽以及駐馬店這幾個地縣，其中洛陽和南陽的部分區(qū)縣集中分布在豫西伏牛山區(qū)、豫南大別山區(qū)、太行深山區(qū)和豫北黃河故道及低灘區(qū)。這些“三山地區(qū)”均地勢險峻、自然條件惡劣、交通閉塞，經(jīng)濟發(fā)展相對落后。

三、河南省精準扶貧存在的問題

雖然河南省精準扶貧工作整體上取得了一定的成效，但目前來看仍有不少貧困縣還未能擺脫貧困，仍然存在著一些需要解決的問題和難點。

（一）精準扶貧的管理不夠精準

精確識別貧困戶是精準扶貧的首要前提，也是扶貧工作實施的第一步。但從實踐看來，要準確識別真正的貧困戶，還存在著一定的難度，主要出現(xiàn)以下幾個方面的問題。第一，對象識別不精準?！罢婕儇毨簟北鎰e不清，出現(xiàn)真正貧困戶遺漏現(xiàn)象，對于“扶持誰、扶什么、怎么扶”心中無數(shù)。第二，致貧原因分析不精準。對貧困戶是因為何種原因?qū)е碌呢毨?、何種原因又占主導沒有做到深入了解和把握。第三，幫扶措施不精準。大多數(shù)給出的措施籠統(tǒng)，沒有做到因戶施策，具體情況沒有具體分析。第四，幫扶干部落實不到位。干部們沒有真正深入群眾，與群眾的溝通不到位。第五，有些已經(jīng)脫貧的貧困戶，不幸返貧后卻沒能重新得到幫扶。總之，扶貧工作還只是停留在表面上，基礎(chǔ)工作不扎實，沒有從真正意義上了解群眾、深入群眾、幫助群眾。

（二）精準扶貧的資金使用配置不夠精準

統(tǒng)計結(jié)果顯示，2010年中央投入的財政扶貧資金為349.3億元，2016年增加到660.95億元。財政扶貧資金的投入逐年增加，卻仍然存在著大量的貧困人口，扶貧效果并沒有得到有效的改善。出現(xiàn)這種現(xiàn)象，無疑是資金的去向出現(xiàn)了問題。以洛陽市汝陽縣和信陽市光山縣為例，兩地均存在扶貧資金不足的問題，其中光山縣還由于資金分配不合理，使得其農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施一直得不到改善，農(nóng)業(yè)化水平低下，嚴重阻礙了這些貧困縣的脫貧進程?？偟膩碚f，目前在扶貧資金方面還存在著以下情況。第一，資金使用管理不規(guī)范。資金被挪用、冒領(lǐng)、閑置等現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)，大量的扶貧資金沒有落實到實處，真正需要大量資金幫扶的貧困地區(qū)沒有獲得應(yīng)有的資金支持。第二，資金配套不到位。當前很多貧困縣財政困難，造血功能不足，配套資金出現(xiàn)“虛投”和“虛配”，甚至一些地方出具資金配套的假證明來爭取上級的投資。第三，扶貧資金使用不精準。拿到的項目款項沒有用到刀刃上，使得財政的扶持沒有真正用到需要幫扶的項目上去。第四，扶貧資金撥付不及時。很多款項下發(fā)不了或是下發(fā)時間過長，嚴重阻礙了基層扶貧項目的進程。

（三）政府出臺的政策不夠精準

目前河南省剩下的320萬貧困人口，大多生活在偏遠的深山區(qū)、庫區(qū)、灘區(qū)和自然災(zāi)害頻發(fā)區(qū)，生產(chǎn)生活條件惡劣，自然災(zāi)害頻發(fā)，基礎(chǔ)設(shè)施條件差。因此，政府在制定政策上更傾向于貧困地區(qū)的普遍性，而忽視了這些偏遠山區(qū)的特殊性，主要存在著以下問題。首先，對于易地搬遷政策，政府給予的補助不夠，就目前的政策來看只能滿足部分有自籌能力的貧困戶實現(xiàn)搬遷，像深山地區(qū)的特困農(nóng)戶根本無力實現(xiàn)搬遷。其次，在農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)城市戶口的標準上太過苛刻，使得貧困戶在心理上存在一定的不平衡，主動脫貧致富的積極性不高。再者，由于地理位置偏遠，深山地勢險峻，改造難度大，還有很多貧困縣基礎(chǔ)設(shè)施不夠完善，貧困戶生活水平低下，醫(yī)療衛(wèi)生和科技文化教育水平尤為落后。因此，解決這部分人的溫飽問題難度更大。

（四）精準脫貧存在數(shù)字脫貧和脫貧后返貧現(xiàn)象

所謂數(shù)字脫貧，是指在貧困對象實現(xiàn)脫貧致富后沒有按照規(guī)定程序退出扶貧對象隊伍，貧困對象的退出程序未按規(guī)定進行，沒有嚴格規(guī)定執(zhí)行的一定標準，不知道哪些是真正的脫貧哪些依舊貧窮，不能很好地進行評估，也沒有公示公告，有時會出現(xiàn)沒有達到脫貧標準卻被標示為脫貧人口的情況。此外，由于脫貧以后繼續(xù)幫助扶持的觀念不強，根據(jù)了解，一些被標注為擬脫貧的對象，過段時間后生活依舊沒有脫離真正的貧困。有的貧困對象在享受脫貧的政策時，幫扶的部分項目和措施沒有真正落實到位，只是獲得一些臨時性補助，之后即不再繼續(xù)進行補助。

河南省精準扶貧推動過程中還存在盲目效仿造成資金和時間浪費的情況。河南省的貧困縣都有著各自的特色與不足，各地的扶貧模式理應(yīng)各不相同，但很多幫扶干部沒有意識到這個問題，很多情況下盲目照搬其他地區(qū)使用的產(chǎn)業(yè)扶貧模式，與當?shù)貙嶋H情況不匹配，造成扶貧資金與時間上的浪費，對貧困戶的幫扶實效不大。

四、河南省精準扶貧效果提升的對策建議

精準扶貧是通過對貧困對象有針對性地進行幫扶，消除導致貧困的各種因素和障礙，增加自我脫貧能力和脫貧的持久性。精準扶貧是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革在扶貧領(lǐng)域的一次全面創(chuàng)新和嘗試，因此從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革發(fā)力，是實現(xiàn)精準扶貧發(fā)力的重要手段。扶貧供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵在于智力扶貧，要全面提升人的發(fā)展能力，增強貧困對象脫貧的內(nèi)在動力，同時出臺扶貧政策措施，給予外部制度保障。

（一）統(tǒng)一對精準扶貧的思想認識

首先，統(tǒng)一扶貧主體的思想認識，做到“扶貧先扶志，扶志先扶智”，重視農(nóng)民培訓，以“精神扶貧”推動“精準扶貧”。精準扶貧應(yīng)以“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念為指導，推動貧困地區(qū)經(jīng)濟、文化、生態(tài)等領(lǐng)域協(xié)調(diào)發(fā)展。其次，要精準扶貧，需要擺脫制度依賴和制度慣性，創(chuàng)新扶貧模式和出臺扶貧新政。明確財政扶貧投入的依據(jù)和重點，注重對貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的投入，促進基本公共服務(wù)均等化，特別是教育設(shè)施及校舍建設(shè)，配備高素質(zhì)的教師隊伍，提高對喪失勞動能力人口、五保戶、特困戶等特殊人群的救助標準，完善貧困地區(qū)衛(wèi)生醫(yī)療救助制度，防止農(nóng)戶因病致貧和因病返貧。三是利用大數(shù)據(jù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”等現(xiàn)代技術(shù)為精準扶貧注入新思路和新手段，提升精準扶貧的精準度，實現(xiàn)“社會精準治理”。

（二）進一步完善精準扶貧體制機制

精準扶貧體制機制不僅包括精準扶貧高效的組織結(jié)構(gòu)，還包括精準扶貧相關(guān)政策體系，以及互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的引入與應(yīng)用，保證精準扶貧實施實現(xiàn)全程可追蹤、可考察、可評估，將分享經(jīng)濟等新興經(jīng)濟融入農(nóng)村經(jīng)濟中來。當然，這一切需要精準扶貧的推動者尤其是精準扶貧的最高領(lǐng)導者具備“富民福民”的執(zhí)政理念，還需要廣大社會公眾具備廣泛的參與意識，共同構(gòu)建一個社會整體文化認同的智慧型貧困治理體系。此外，精準扶貧政策的不斷創(chuàng)新和扶貧政策體系的完善，也是精準扶貧成效提升的關(guān)鍵。譬如財稅政策創(chuàng)新方面，可通過加快稅收管理體制改革，賦予貧困地區(qū)地方政府一定的稅收管理權(quán)；建立區(qū)域間稅收協(xié)調(diào)機制，均衡貧困地區(qū)和非貧困地區(qū)之間的財力水平；完善各項扶貧稅收優(yōu)惠政策，形成社會大扶貧格局。總之，實現(xiàn)金融政策、產(chǎn)業(yè)政策、財稅政策等與扶貧相關(guān)的政策有效銜接和融合，共同為推進精準扶貧績效提升添磚加瓦。

（三）做實做細精準扶貧具體工作

在健全的精準扶貧體制機制下，農(nóng)村貧困對象被精準識別是保證精準扶貧的前提。同時，貧困對象的貧困原因也是精準扶貧的關(guān)鍵，只有原因摸清了，才能對癥下藥，才能根治。精準扶貧實行“一對一”建卡建檔，責任到人。依托“互聯(lián)網(wǎng)+”現(xiàn)代信息技術(shù)，將貧困對象的貧困信息錄入精準扶貧數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)過程管理和跟蹤管理，實現(xiàn)對扶貧資金去向等信息實時監(jiān)測，并事先設(shè)計出評價財政資金效益的指標及測算軟件，實時評價財政資金的使用效益，還要根據(jù)實際情況及時調(diào)整財政扶貧資金投向。

（四）重視智力扶貧在精準扶貧中的根本作用

針對貧困對象不同的貧困原因，因地制宜，實施不同的扶貧政策和方式，響應(yīng)國家“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的號召，引領(lǐng)貧困對象順應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”的時代趨勢，構(gòu)建高效、開放、透明、互利的精準扶貧新模式。通過賦權(quán)婦女提高婦女的發(fā)展能力、對貧困兒童實行教育扶貧等扶貧方式，提高精準扶貧的有效性和長遠性，從根本上實現(xiàn)由“輸血式”扶貧向“造血式”扶貧轉(zhuǎn)變，保證貧困對象享有分享技術(shù)進步和社會發(fā)展成果的權(quán)利。

①汪三貴 郭子豪：《論中國的精準扶貧》[J]，《貴州社會科學》，2015年第5期

②鄧維杰：《精準扶貧的難點、對策與路徑選擇》[J]，《農(nóng)村經(jīng)濟》，2014年第6期

③唐麗霞 羅江月 李小云：《精準扶貧機制實施的政策和實踐困境》[J]，《貴州社會科學》，2015年第5期

④黃承偉 覃志敏：《我國農(nóng)村貧困治理體系演進與精準扶貧》[J]，《開發(fā)研究》，2015年第2期

⑤葛志軍 邢成舉：《精準扶貧：內(nèi)涵、實踐困境及其原因闡釋——基于寧夏銀川兩個村莊的調(diào)查》[J]，《貴州社會科學》，2015年第5期

李小珍，河南工業(yè)大學，糧食經(jīng)濟研究中心、經(jīng)濟貿(mào)易學院副教授，博士。研究方向：財稅理論與政策。

注：本文為河南省政府決策研究招標一般課題《河南省精準扶貧的施策困境與化解路徑研究》（項目編號：2016B226）的研究成果。