刁偉濤，王 楠

(青島理工大學(xué)經(jīng)貿(mào)學(xué)院，山東 青島 266033)

我國各省地方政府償債能力的空間格局和動(dòng)態(tài)演進(jìn)
——一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)的分類評估

刁偉濤，王 楠

(青島理工大學(xué)經(jīng)貿(mào)學(xué)院，山東 青島 266033)

對地方政府償債能力的準(zhǔn)確評估關(guān)系到債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效防范和債務(wù)限額的合理分配,而在地方債務(wù)分類為一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)之后,迫切需要進(jìn)行相應(yīng)的分類評估。本文利用熵值法,量化評估了我國30個(gè)省份2010～2014年的償債能力以及2014年的一般和專項(xiàng)債務(wù)償債能力,結(jié)果顯示,整體而言,東部省份的償債能力相對最高,西部次之,中部最低;同時(shí)省份之間的差別,東部最大,西部次之,中部最小;一般債務(wù)要略高于專項(xiàng)債務(wù),并且后者在省份間的差異更為明顯。因此,對于地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范要關(guān)注重點(diǎn)區(qū)域,更加重視預(yù)警和管控專項(xiàng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),同時(shí)促進(jìn)債務(wù)分布的空間均衡。

地方債務(wù);償債能力;熵值法;空間格局

一、引 言

2015年12月,中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出“階段性提高財(cái)政赤字率”以后,通過中央政府和地方政府自身的“加杠桿”來穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)增長的宏觀政策思路已經(jīng)日益清晰,地方政府債務(wù)規(guī)模繼續(xù)擴(kuò)張也基本已成定局,而另一方面,對于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注和擔(dān)憂,在國內(nèi)外財(cái)經(jīng)界和學(xué)術(shù)界也是一直存在的,比如國際貨幣基金組織在2016年10月發(fā)布的《世界經(jīng)濟(jì)展望》報(bào)告中,提出了對于中國政府債務(wù)問題的警示。如何理解上述兩種似乎矛盾的主張或觀點(diǎn)？本文認(rèn)為關(guān)鍵在于地區(qū)之間的“結(jié)構(gòu)性”,也就是說,雖然我國地方政府債務(wù)從整體上而言風(fēng)險(xiǎn)不高并且可控,但是其在不同地區(qū)的分布是不均衡的,因此全國意義上的“加杠桿”不能理解成對各個(gè)地區(qū)的“一刀切”,而應(yīng)該是整體性加杠桿的同時(shí)縮小各個(gè)地區(qū)之間杠桿率的差距,否則容易引發(fā)區(qū)域性的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

本文試圖構(gòu)建一個(gè)相對全面的指標(biāo)體系來綜合評估地方政府的償債能力,并以我國30個(gè)省份(不含西藏、香港、澳門和臺灣)為樣本。當(dāng)然,這一領(lǐng)域的相關(guān)文獻(xiàn)已是非常之多,而本文的創(chuàng)新或貢獻(xiàn)主要在于三個(gè)方面:一是對地方償債能力的分類評估,在《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》中,已經(jīng)明確將地方債務(wù)分類為一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù),前者主要以一般公共預(yù)算收入為償債來源,后者主要以地方政府性基金收入為償債來源,因此對二者的償債能力進(jìn)行相對獨(dú)立地分別評估,可以更準(zhǔn)確更細(xì)化地把握地方償債能力;二是對于我國地方債務(wù)分省規(guī)模的數(shù)據(jù)更新,當(dāng)前對于我國地方政府債務(wù)問題的量化或?qū)嵶C研究,利用的分省數(shù)據(jù)幾乎都是審計(jì)部門公布的截止2013年6月底的數(shù)據(jù),而本文通過政府信息依申請公開渠道,獲得了各個(gè)省份清理甄別后的2014年底債務(wù)余額數(shù)據(jù),利用這一數(shù)據(jù)可以跟蹤識別地方償債能力的最新狀況;三是明確地對地方政府償債能力的省份空間格局進(jìn)行了分析,這種分析從區(qū)域集聚分異和空間關(guān)聯(lián)的角度,可以更深入地把握地方債務(wù)的區(qū)域結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)。

二、文獻(xiàn)綜述與評析

影響地方政府償債能力的因素是眾多的,而主導(dǎo)性的做法是構(gòu)建相應(yīng)的量化指標(biāo)體系,王曉光(2005)構(gòu)造了一個(gè)地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警評價(jià)體系,并提出了模糊評價(jià)方法的思路[1]。裴育和歐陽華生(2006)在對地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了等級劃分的基礎(chǔ)上,構(gòu)建了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的指標(biāo)體系[2]。冉光和等(2006)采用模糊分析法,確定了地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的區(qū)間[3]。謝虹(2007)利用模糊數(shù)學(xué)綜合評價(jià)方法,初步構(gòu)建了一個(gè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)綜合評價(jià)模型[4]。伏潤民等(2008)闡述了我國地方政府的橫向類比債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間劃分方法[5]?？佳帏Q等(2009)在構(gòu)建了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上,采用主成分分析方法測算地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)[6]。卿固等(2011)采用從低級到高級的逐級多次模糊綜合評判方法,對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了整體量化[7]。伊淑彪(2011)通過對政府收支的分析,建立了一套分析政府債務(wù)的指標(biāo)體系以及能夠綜合反映政府財(cái)政狀況的政府財(cái)力指數(shù)[8]?？娦×趾头鼭櫭?2012)從債務(wù)內(nèi)部結(jié)構(gòu)和外部負(fù)擔(dān)兩方面,構(gòu)建了我國地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系,并基于云南省的具體數(shù)據(jù)對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了測度[9]。金榮學(xué)等(2013)運(yùn)用多層次結(jié)構(gòu)分析法,通過引入社會外生因素的指標(biāo)體系,提出了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警和評估模型[10]。許爭和戚新(2013)通過設(shè)計(jì)針對于借債、用債和償債三個(gè)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系,對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了整體量化[11]。郭玉清等(2015)借鑒國際信用評級機(jī)構(gòu)的主權(quán)信用指標(biāo)體系,設(shè)計(jì)了分層次的地方政府償債能力指標(biāo)體系,并利用熵值法進(jìn)行了估測[12]。楊林和侯歡(2015)從城鎮(zhèn)化與地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)耦合關(guān)系的角度,從地方債務(wù)的規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)、結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)和償債風(fēng)險(xiǎn)四個(gè)方面構(gòu)建了相應(yīng)的指標(biāo)體系,并利用熵值法進(jìn)行了測度[13]。

上述研究對于我們構(gòu)建地方政府償債能力的指標(biāo)體系具有很好的借鑒,相應(yīng)的結(jié)論對于我們認(rèn)識地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也具有深刻的啟發(fā),但是考慮到我國地方債務(wù)問題的最新動(dòng)向,其在如下三個(gè)方面還需要相應(yīng)地深化和改進(jìn)。首先,財(cái)政部在2014年下半年在全國范圍內(nèi)對地方政府債務(wù)進(jìn)行了一次清理甄別,這次清理甄別核實(shí)摸清了截止2014年底的地方債務(wù)存量,這應(yīng)該是地方債務(wù)最為準(zhǔn)確和權(quán)威的數(shù)據(jù),因此應(yīng)該基于這個(gè)數(shù)據(jù)更新對于我國地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)最新狀況的分析。其次,地方政府債務(wù)已經(jīng)明確劃分為一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù),并分別納入一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算,從理論上來說,二者的風(fēng)險(xiǎn)是相對獨(dú)立的,因此應(yīng)該分別進(jìn)行評估,這樣才能更為準(zhǔn)確和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)刈R別地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。最后,對于我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識,既要著眼于作為相對獨(dú)立的單個(gè)地方政府,對其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范隔離,同時(shí)也應(yīng)該有全局性關(guān)聯(lián)性的視角,從空間格局的角度分析債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的集聚和分異,從而更加整體性地把握地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

三、地方政府償債能力的量化估測、動(dòng)態(tài)演進(jìn)與空間格局

(一)償債能力的指標(biāo)體系構(gòu)建與熵值法測算

對于我國地方政府償債能力的指標(biāo)體系構(gòu)建,已經(jīng)有大量的文獻(xiàn)進(jìn)行了相關(guān)研究,基本囊括了各個(gè)方面并且全面涵蓋了正向指標(biāo)、負(fù)向指標(biāo)和中值指標(biāo)。通過借鑒這些研究并且采納其關(guān)鍵和重要指標(biāo),舍棄次要或重疊指標(biāo),本文把地方政府償債能力的主要因素分別為四個(gè)大的方面:經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、財(cái)政運(yùn)行狀況、舉借債務(wù)狀況和金融信貸狀況。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r,主要包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高低、未來發(fā)展趨勢以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等,這是支撐起政府舉債空間的根本因素,本文利用四個(gè)二級指標(biāo)來具體刻畫衡量:人均實(shí)際GDP、實(shí)際GDP增長率、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和固定資產(chǎn)投資率;財(cái)政運(yùn)行狀況,直接決定了償債資金的規(guī)模和可償債能力,包括七個(gè)二級指標(biāo):地方政府財(cái)政汲取能力、公共財(cái)政自給率、公共財(cái)政剛性支出狀況、人均政府性基金收入、政府性基金收入水平、人均土地出讓收入和土地財(cái)政依賴度;舉借債務(wù)狀況,包括負(fù)債率、人均債務(wù)規(guī)模以及債務(wù)率三個(gè)二級指標(biāo);金融信貸狀況,在很大程度上決定了地方政府可以利用的金融或信貸資源的空間大小和能力高低,具體包括貸款水平、人均貸款規(guī)模、存貸比、政府債務(wù)余額比例四個(gè)二級指標(biāo)。這些指標(biāo)的構(gòu)造方法及其說明,如表1所示。

表1 省份地方政府償債能力量化指標(biāo)體系

上述指標(biāo)的數(shù)據(jù)來源主要是相應(yīng)年份的《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國國土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國金融年鑒》等,需要說明的是,其中的各省政府性基金收入數(shù)據(jù)和政府債務(wù)余額數(shù)據(jù)主要來自于本文的整理匯總。各個(gè)省份2010～2013年的政府性基金收入數(shù)據(jù),來自于《地方財(cái)政研究》登載的“2008～2013年全國各地區(qū)政府性基金收入情況”,2014年的數(shù)據(jù)則來自于中國債券信息網(wǎng)發(fā)布的各個(gè)省份地方政府信用評級報(bào)告。各個(gè)省份2010～2013年的地方債務(wù)余額數(shù)據(jù)主要來自于各個(gè)省份審計(jì)部門在2014年1月集中公布的當(dāng)?shù)亟刂?013年6月底的政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果,而2014年底的數(shù)據(jù)在來自于本文向各個(gè)省份財(cái)政部門的信息公開申請*從審計(jì)部門公布的政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果中可以整理得到2010年底、2012年底和2013年6月底的地方債務(wù)余額數(shù)據(jù),2011年底債務(wù)數(shù)據(jù)的估算主要是基于2010年底和2012年底的相應(yīng)數(shù)據(jù),而2013年底的債務(wù)數(shù)據(jù)估算則主要是基于2013年6月底和2014年底的相應(yīng)數(shù)據(jù)。。

可以看出,上述指標(biāo)體系中的數(shù)值單位差異很大,而且與償債能力的對應(yīng)方向也并不一致,熵值法是一個(gè)將數(shù)量眾多且差異巨大的指標(biāo)綜合成一個(gè)指標(biāo)的常用方法。熵值法可以根據(jù)各個(gè)指標(biāo)自身所提供的信息來計(jì)算其權(quán)重,指標(biāo)值之間的差異或離散程度用來刻畫信息熵,差異程度大,則信息熵值小,意味著該項(xiàng)指標(biāo)能夠提供的信息就越大,權(quán)重也越大;反之,離散程度小,則信息熵值大,該項(xiàng)指標(biāo)能夠提供的信息就越小,權(quán)重也越小。與其他確定不同指標(biāo)權(quán)重的主要方法相比,熵值法能夠有效地避免人為確定權(quán)重的主觀性,使評估結(jié)果更具客觀性*關(guān)于熵值法的具體計(jì)算步驟,請參見楊林和侯歡(2015),不再詳細(xì)介紹,同時(shí)限于篇幅,不再列示各個(gè)指標(biāo)的權(quán)重賦值,感興趣的讀者可向筆者索要。。

(二)我國各個(gè)省份償債能力的動(dòng)態(tài)演進(jìn)

利用熵值法測算出各個(gè)指標(biāo)的權(quán)重之后,對地方政府償債能力的量化評級指標(biāo)進(jìn)行逐層加權(quán)計(jì)算,得到2010～2014年我國30個(gè)省份的地方政府償債能力的估測結(jié)果,為了數(shù)據(jù)的直觀易讀便于比較,償債能力指數(shù)是在原始數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上乘以一百,如表2所示。

表2 2010～2014年我國各省份地方政府償債能力的量化評級結(jié)果

注:“T”代表最高償債能力省份;“H”代表高償債能力省份;“M”代表中等水平償債能力省份;“L”代表低償債能力省份,分組標(biāo)準(zhǔn)詳見下文省份空間格局部分。

表2對我國30個(gè)省份2010～2014年償債能力的評估結(jié)果進(jìn)行了分組,采用ArcGIS標(biāo)準(zhǔn)差分組法將各省份的償債能力從高到低分為四組,分別定義為“最高償債能力組”、“高償債能力組”、“中償債能力組”和“低償債能力組”,通過分析可以看出,各省份償債能力存在很大的差距,尤其是最高償債能力組與低償債能力組,如北京、天津、上海穩(wěn)居前列并且保持很高的償債能力,而低償債能力組的省區(qū)如河南的評分結(jié)果持續(xù)走低,較難突破;但是,位于西部地區(qū)的新疆、貴州、青海償債能力不斷提高,由“低償債能力組”上調(diào)至“中償債能力組”。

采用熵值法計(jì)算得到的各省份量化評級結(jié)果只能縱向比較同一年份不同省份的償債能力相對大小,不能橫向比較不同年份的償債能力變化,為了對比不同年份相對償債能力的集聚分異程度,本文采用差異系數(shù)指標(biāo)。差異系數(shù)是用標(biāo)準(zhǔn)差除以平均值得到的數(shù)值,能夠更加精確客觀地說明一組數(shù)據(jù)的集聚與離散程度,差異系數(shù)越小,這些值偏離平均值的程度就越小,說明集聚程度越大。計(jì)算結(jié)果如表3所示。

表3 2010～2014年量化評級的平均值及差異系數(shù)

計(jì)算結(jié)果表明,平均而言,我國地方政府的償債能力并不高,各年份評級分?jǐn)?shù)普遍低于中等水平,同時(shí)變異系數(shù)普遍處于中等水平,說明地區(qū)償債能力差別較大,低償債能力的省份在很大程度上拉低了全國的償債能力平均值。同時(shí),這種分異程度從2010年到2014年出現(xiàn)了先變小后變大的變化趨勢,說明近幾年不同省份償債能力的分異程度開始出現(xiàn)逐漸分化的現(xiàn)象,不同的省份償債能力的差距又在加大。

(三)我國各個(gè)省份償債能力的空間格局

上文對我國各個(gè)省份政府償債能力進(jìn)行了估測和排序,事實(shí)上,對這一問題的認(rèn)識既要著眼于作為相對獨(dú)立的單個(gè)地方政府,同時(shí)也應(yīng)該有全局性和關(guān)聯(lián)性的視角,從空間格局的角度分析債務(wù)償債能力的集聚和分異,從而更加整體性地把握地方債務(wù)償債能力。首先按照東中西三大區(qū)劃的劃分,從東中西的大空間格局角度進(jìn)行分析。

表4 2010～2014年分地區(qū)的平均值及差異系數(shù)

由表4可以清晰地看出,東部地區(qū)償債能力的平均水平相對較高但是絕對水平仍然處于中等以下,同時(shí)差異系數(shù)很高且變動(dòng)較大,說明東部地區(qū)的償債能力地區(qū)間的差距很大;西部地區(qū)的償債能力逐步趕超中部地區(qū),而且差異系數(shù)處于一直下降的狀態(tài),說明西部地區(qū)的償債能力逐步提高,并且省份間償債能力的差異正逐步縮小。中部地區(qū)的償債能力最差,而且差異系數(shù)最小,說明中部地區(qū)的償債能力普遍偏低,省份間差異性小,中部地區(qū)出現(xiàn)集中性償債能力低的問題。我國地方政府的償債能力在東、西、中三大區(qū)域呈現(xiàn)出逐步弱化的跡象,中部地區(qū)的相對償債能力水平已經(jīng)低于西部地區(qū)。

進(jìn)一步分析30個(gè)省份地方償債能力的空間格局,利用ArcGIS軟件,地方政府償債能力指標(biāo)的分類采用標(biāo)準(zhǔn)差方法,并以一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差為間隔距離(Wong & Lee, 2008)[14]。依據(jù)該指標(biāo)的具體取值,最終確定4個(gè)分檔或分組,第一個(gè)分組為該指標(biāo)平均值減去0.5個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差的數(shù)值以內(nèi),第二個(gè)分組為該指標(biāo)平均值減去0.5個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差到加上0.5個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差之間,第三個(gè)分組為該指標(biāo)平均值加上0.5個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差到加上1.5個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差之間,第四個(gè)分組為平均值加上1.5個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差以上。按照上文中“最高償債能力組”、“高償債能力組”、“中償債能力組”和“低償債能力組”的分類,30個(gè)省份的具體分組如表5所示,在空間格局上的分布如圖1所示。

表5 2014年底30個(gè)省份償債能力分組

圖1 2014年底地方債務(wù)償債能力的省份空間格局

進(jìn)一步分析省份償債能力之間的空間關(guān)聯(lián)性,一般而言,空間關(guān)聯(lián)性分為全域空間關(guān)聯(lián)性和局域空間關(guān)聯(lián)性,并分別用全域莫蘭指數(shù)和局域莫蘭指數(shù)刻畫。全域空間關(guān)聯(lián)性分析研究的是整個(gè)區(qū)域內(nèi)所有地理或空間單元的整體空間關(guān)系,或者說是平均關(guān)聯(lián)程度,其對應(yīng)的是全域莫蘭指數(shù),計(jì)算公式如(1)所示(Moran,1950)[15]:

(1)

全域空間關(guān)聯(lián)性分析能夠揭示出相應(yīng)變量在空間整體上的平均關(guān)聯(lián)性,但是在一般情況下,關(guān)聯(lián)性是存在空間差異的,也就是說,不同局域的空間單元關(guān)聯(lián)性可能會有所不同,因此需要進(jìn)一步利用局域指標(biāo)來進(jìn)行以某空間單元為中心的關(guān)聯(lián)性分析,從而更好地識別省份償債能力的空間關(guān)系。一般利用局域莫蘭指數(shù)來分析局域空間關(guān)聯(lián)性,其計(jì)算公式如(2)所示(Anselin,1995)[16]:

(2)

局域莫蘭指數(shù)可以反映一個(gè)空間單元與其相鄰單元的平均值來說是屬于正向關(guān)聯(lián)的“高高聚集”或“低低聚集”,還是屬于負(fù)向關(guān)聯(lián)的“高低聚集”或“低高聚集”。本文利用GeoDa軟件按照“后”相鄰(Queen Contiguity)規(guī)則自動(dòng)生成二元空間矩陣,并據(jù)此計(jì)算出全局莫蘭指數(shù),同時(shí)繪制出局域莫蘭指數(shù)的散點(diǎn)圖(如下圖2所示)。可以看出,全局莫蘭指數(shù)為0.31,顯著為正,說明省份的償債能力具有正向的空間關(guān)聯(lián)性,進(jìn)一步看局域莫蘭指數(shù),其第一象限(HH)代表了高指標(biāo)值的區(qū)域單元被高指標(biāo)值的區(qū)域包圍,第二象限(LH)代表了低指標(biāo)值的區(qū)域單元被高指標(biāo)值的區(qū)域包圍,第三象限(LL)代表了低指標(biāo)值的區(qū)域單元被低指標(biāo)值的區(qū)域包圍,第四象限(HL)代表了高指標(biāo)值的區(qū)域單元被低指標(biāo)值的區(qū)域包圍,可以看出,較多的省份分布在空間正向關(guān)聯(lián)的第一象限和第三象限。

圖2 我國省份地方償債能力的全局和局域莫蘭指數(shù)

四、2014年省份償債能力的分類評估與空間格局

前文已經(jīng)指出,《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》已經(jīng)明確地將地方政府債務(wù)劃分為一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù):一般債務(wù)主要投向沒有收益的公益性項(xiàng)目,償債來源依靠一般公共預(yù)算收入,而專項(xiàng)債務(wù)主要投向有一定收益的項(xiàng)目,償債來源為政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入,可以看出,二者的償債能力從理論上來說是相對獨(dú)立的*當(dāng)然,根據(jù)財(cái)政部《地方政府性存量債務(wù)清理處置辦法》(征求意見稿),“一般公共預(yù)算可償債財(cái)力不足以償還到期一般債務(wù)的,可調(diào)入政府性基金預(yù)算資金和國有資本經(jīng)營預(yù)算資金償還;政府性基金預(yù)算可償債財(cái)力不足以償還到期專項(xiàng)債務(wù)的,可調(diào)入國有資本經(jīng)營預(yù)算資金償債”,從這個(gè)角度而言,一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)是可以相互傳導(dǎo)的,但是在非極端情況下,二者基本上還是相互隔離的。。因此,對于地方債務(wù)的償債能力并不等同于對一般債務(wù)的償債能力,也不等同于對專項(xiàng)債務(wù)的償債能力,對這兩種類型債務(wù)的償債能力評估應(yīng)該分別進(jìn)行。實(shí)際上,財(cái)政部在2014年下半年進(jìn)行的地方債務(wù)清理甄別工作中,已經(jīng)明確將其分類為一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù),而正是基于這次甄別清理數(shù)據(jù),本文對各個(gè)省份2014年底的一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)償債能力分別進(jìn)行評估。

(一)一般和專項(xiàng)債務(wù)償債能力指標(biāo)體系的構(gòu)建

地方政府一般與專項(xiàng)債務(wù)償債能力的量化指標(biāo)體系構(gòu)建與我國各省份償債能力指標(biāo)體系構(gòu)建的方法和思路大致相同,其中一級指標(biāo)同樣分為經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、財(cái)政運(yùn)行狀況、舉借債務(wù)狀況以及金融信貸狀況四類。不同的是,對于一般債務(wù),財(cái)政運(yùn)行狀況只包括一般公共預(yù)算的相關(guān)指標(biāo),舉借債務(wù)狀況只考慮一般債務(wù);而對于專項(xiàng)債務(wù),財(cái)政運(yùn)行狀況只包括政府性基金預(yù)算的相關(guān)指標(biāo),舉借債務(wù)狀況只考慮專項(xiàng)債務(wù)?；谏鲜鏊悸?一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)所對應(yīng)的財(cái)政運(yùn)行狀況和舉借債務(wù)狀況的具體指標(biāo)變動(dòng)部分,分別如表6和表7所示:

表6 省份地方政府一般債務(wù)償債能力量化指標(biāo)體系

表7 省份地方政府專項(xiàng)債務(wù)償債能力量化指標(biāo)體系

(二)一般和專項(xiàng)債務(wù)償債能力指數(shù)及其空間格局

仍是基于熵值法,分別對地方政府一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)償債能力的量化評級指標(biāo)進(jìn)行逐層加權(quán)計(jì)算,得到2014年我國30個(gè)省份一般債務(wù)與專項(xiàng)債務(wù)的償債能力量化估測結(jié)果,為了數(shù)據(jù)的直觀易于比較,償債能力指數(shù)是在原始數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上乘以一百,如表8所示:

表8 2014年我國各個(gè)省份一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)償債能力的量化評估結(jié)果

可以看出,2014年我國各個(gè)省份一般債務(wù)的償債能力略微高于專項(xiàng)債務(wù),并且東部地區(qū)的償債能力最高,其次是西部地區(qū),最后是中部地區(qū)。東部地區(qū)專項(xiàng)債務(wù)的差異系數(shù)很大,部分原因是東部地區(qū)省份間經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及債務(wù)存量等存在很大的差別;中部地區(qū)的平均償債能力最低,同時(shí)差異系數(shù)也最小,從而說明中部地區(qū)的各省份償債能力普遍偏低,存在系統(tǒng)性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn);西部地區(qū)的一般債務(wù)償債能力高于專項(xiàng)債務(wù)很多,而且一般債務(wù)存在集聚現(xiàn)象,即相對償債能力水平相當(dāng),同時(shí)與一般債務(wù)相比,專項(xiàng)債務(wù)的差異系數(shù)較大,說明各省份的狀況很不平衡。

進(jìn)一步分析30個(gè)省份地方一般和專項(xiàng)債務(wù)償債能力的空間格局,還是依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)差間隔的分組方法,一般債務(wù)承債能力最終確定5個(gè)分檔:第一個(gè)分組為該指標(biāo)平均值減去0.5個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差以內(nèi),第二個(gè)分組為該指標(biāo)平均值減去0.5個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差到加上0.5個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差之間,第三個(gè)分組為該指標(biāo)平均值加上0.5個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差到加上1.5個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差之間,第四個(gè)分組為平均值加上1.5個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差到2.5個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差之間,第五個(gè)分組為平均值加上2.5個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差以上,具體劃分如表9所示。與一般債務(wù)償債能力的分組相類似,30個(gè)省份專項(xiàng)債務(wù)償債能力也分為五組,具體劃分如表10所示:

表9 2014年30個(gè)省份一般債務(wù)償債能力分組

表10 2014年30個(gè)省份專項(xiàng)債務(wù)償債能力分組

進(jìn)一步從空間關(guān)聯(lián)性來看,一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)償債能力的全局莫蘭指數(shù)分別為0.285和0.345,專項(xiàng)債務(wù)的空間關(guān)聯(lián)性更大*一般和專項(xiàng)償債能力的省份空間分布圖和莫蘭指數(shù)圖,與總和地方債務(wù)并沒有實(shí)質(zhì)性差別,因此不再列示,感興趣的讀者可向筆者索要。,這從某種程度上反映出以土地出讓收入為主的政府性基金收入要比一般公共預(yù)算更具有空間上的關(guān)聯(lián)性,因此對于專項(xiàng)債務(wù)的償債風(fēng)險(xiǎn)防范、尤其是區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)要更加重點(diǎn)關(guān)注,這一點(diǎn)與專項(xiàng)債務(wù)償債能力的省份差異程度更大也是相一致的。

五、結(jié)論與啟示

本文主要利用熵值法對我國各個(gè)省份地方政府償債能力進(jìn)行了量化估測,并分析了其動(dòng)態(tài)演進(jìn)和空間格局,并且首次將地方債務(wù)明確分為一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)進(jìn)行了分類估測和分析。分析結(jié)果顯示,整體而言,東部省份的償債能力相對最高,西部次之,中部最低,從全局來看呈現(xiàn)出正向的空間關(guān)聯(lián)性;同時(shí)三大區(qū)域內(nèi)的省份差別,東部最大,西部次之,中部最小;進(jìn)一步分類為一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù),對于前者的償債能力要略高于后者,并且后者在省份間的差異更為明顯?；谏鲜稣摂?本文提出如下的政策建議:

第一，對于經(jīng)濟(jì)總量大,財(cái)政收入高的省份,可以進(jìn)一步擴(kuò)大舉債規(guī)模。經(jīng)濟(jì)總量和財(cái)政收入是衡量負(fù)債承載力的主導(dǎo)因素,降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的根本措施就是發(fā)展地方經(jīng)濟(jì),擴(kuò)大財(cái)政收入。權(quán)重賦值結(jié)果顯示,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、財(cái)政運(yùn)行狀況、舉借債務(wù)狀況以及金融信貸狀況四類一級指標(biāo)中,經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政運(yùn)行以及金融信貸狀況的比重超過90%,遠(yuǎn)高于舉借債務(wù)狀況,經(jīng)濟(jì)總量大、財(cái)政收入高和金融化水平高的省份應(yīng)該有進(jìn)一步擴(kuò)大舉債規(guī)模的空間。

第二，在當(dāng)前保民生、穩(wěn)增長的背景下,我國地方債務(wù)規(guī)模很有可能會進(jìn)一步擴(kuò)大,對于償債能力相對高的地區(qū)要更多地承擔(dān)加杠桿的任務(wù),對于償債能力相對低的地區(qū),要更多地側(cè)重于治理管控其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),在空間格局上要保持不同地區(qū)地方政府杠桿的有升有降、協(xié)調(diào)均衡。同時(shí),要防范地方債務(wù)對財(cái)政穩(wěn)定運(yùn)行的負(fù)面影響,強(qiáng)化財(cái)經(jīng)紀(jì)律、明確償債責(zé)任,實(shí)現(xiàn)地方償債風(fēng)險(xiǎn)的區(qū)域聯(lián)動(dòng)預(yù)警,防范區(qū)域性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

第三，要更加重視對于地方專項(xiàng)債務(wù)的有效治理和風(fēng)險(xiǎn)防控,相對于一般債務(wù),專項(xiàng)債務(wù)的償債能力在不同地區(qū)之間更為分化。更為重要的是,專項(xiàng)債務(wù)的主要償債來源:土地出讓收入波動(dòng)程度較大,尤其是在房地產(chǎn)市場的總體下行趨勢日益明顯的情況下,必然會對地方政府土地出讓收入的持續(xù)穩(wěn)定以及專項(xiàng)債務(wù)的償還帶來較大影響,因此對于專項(xiàng)債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和處置要更加前置,同時(shí)將其風(fēng)險(xiǎn)化解和償還情況列入考核評價(jià)體系。

第四，地方債務(wù)限額的分配或核定要充分考慮債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)因素,并探索建立地方債務(wù)額度的調(diào)劑機(jī)制,保證債務(wù)限額的用好用足。利用債務(wù)限額的增減分配縮小債務(wù)負(fù)擔(dān)狀況的地區(qū)差距,促進(jìn)地區(qū)之間的平衡協(xié)調(diào),同時(shí)要加強(qiáng)對債務(wù)資金合理有效使用的評估以及新增限額的充分利用,應(yīng)盡快試點(diǎn)建立地方政府債務(wù)額度的調(diào)劑制度,在試點(diǎn)地區(qū)的總限額內(nèi),允許債務(wù)額度在地方政府間的統(tǒng)籌調(diào)劑,實(shí)現(xiàn)預(yù)算約束剛性、額度配置靈活的地方債務(wù)大國治理之道。

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(責(zé)任編輯:風(fēng) 云)

Space Pattern and Dynamic Evolution of Local Government Debt Capacity in China:Evaluation by General and Special Debt Classification

DIAO Weitao, WANG Nan

(School of Economics and International Trade, Qingdao University of Technology)

Assessment of local government debt capacity is important to avoid debt default, furthermore, as local debt is classified as general and special debt, its corresponding classified evaluation should be conducted. By using entropy method, quantitative evaluation of debt capacity of 30 provinces from 2010 to 2014 in China and the corresponding general and special debt capacity in 2014 are conducted, results show that, the eastern province is relatively high, followed in the west and mid minimum; at the same time, for the difference between provinces, the east is the largest, second in the west and mid minimum; and general debt is slightly higher than special debt which is more obvious difference between provinces. Therefore, we should focus on key areas, pay more attention to special debt risk, and promote its space equilibrium.

Local Government Debt; Debt Capacity; Entropy Method; Spatial Pattern

2016-10-21

教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目(16YJC790015);山東省高等學(xué)校人文社會科學(xué)研究項(xiàng)目資助(J16YE14);青島市社會科學(xué)規(guī)劃研究項(xiàng)目資助(QDSKL1601159)

刁偉濤(1980-),男,山東海陽人,青島理工大學(xué)經(jīng)貿(mào)學(xué)院講師；王楠(1992-),女,山東高密人,青島理工大學(xué)經(jīng)貿(mào)學(xué)院碩士生。

F428

A

1004-4892(2017)04-0026-11