林銀葉

摘 要：自2015年1月1日起，新預(yù)算法開始了在全國范圍內(nèi)的實(shí)施與推廣，經(jīng)過兩年多的時(shí)間，我國傳統(tǒng)的預(yù)算機(jī)制得到了很大程度的調(diào)整與改善。同以往的預(yù)算法相比，新的預(yù)算法內(nèi)容更加的規(guī)范與完善，極大地促進(jìn)了我國預(yù)算體制改革的進(jìn)步，推動(dòng)了我國依法治國、全面發(fā)展的進(jìn)程。文章著眼于新預(yù)算法中的法律責(zé)任制度，從新預(yù)算的內(nèi)容和優(yōu)勢(shì)入手，對(duì)我國新預(yù)算法中法律責(zé)任制度存在的不足與完善的措施進(jìn)行了分析與探討。

關(guān)鍵詞：新預(yù)算法 法律責(zé)任 制度完善

中圖分類號(hào)：F810；D91

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2017）02-100-02

一、新預(yù)算法概述

預(yù)算是我國政府收支的基本計(jì)劃，與此同時(shí)，預(yù)算也是政府運(yùn)用財(cái)政資金進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要手段與工具，其對(duì)于我國整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著舉足輕重的地位。

為了完善我國現(xiàn)有的預(yù)算制度，總體來說新預(yù)算法中的法律責(zé)任制度呈現(xiàn)出以下幾點(diǎn)重要性特征：首先，新預(yù)算法作為法律，其具有強(qiáng)制執(zhí)行力，國家機(jī)關(guān)及其工作人員在執(zhí)行的過程中，受到法律強(qiáng)制力的約束，執(zhí)行效果得到有效保障。其次，新預(yù)算法對(duì)于法律責(zé)任進(jìn)行了進(jìn)一步的明確，法律責(zé)任的明確有利于國家公共資源得到合理、合法、合規(guī)的使用，提高了我國現(xiàn)行財(cái)政資金的運(yùn)行效率。最后新預(yù)算法不僅對(duì)執(zhí)行主體進(jìn)行了規(guī)范，還對(duì)實(shí)施主體進(jìn)行了規(guī)范與制約，通過對(duì)其相應(yīng)的權(quán)利與義務(wù)的規(guī)范，進(jìn)一步明確了不同主體之間的權(quán)責(zé)。

1.新預(yù)算法的現(xiàn)實(shí)意義。新預(yù)算法是黨和政府在對(duì)國家當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)進(jìn)行理性判斷后，做出的法律層面的政策調(diào)整，其目的是為了更好更快地完成我國的預(yù)算體制改革任務(wù)。預(yù)算制度的調(diào)整必然會(huì)使得我國的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑相應(yīng)地發(fā)生變革。新預(yù)算法對(duì)于預(yù)算實(shí)施主體的法律責(zé)任進(jìn)行了明確闡述，規(guī)范了政府部門及其工作人員的預(yù)算執(zhí)行行為。預(yù)算法律責(zé)任制度的存在，使預(yù)算法律責(zé)任的追究流程變得清晰，實(shí)現(xiàn)了預(yù)算執(zhí)行的權(quán)責(zé)統(tǒng)一與公正公開，杜絕權(quán)利的濫用，防止腐敗的滋生，提高了社會(huì)公共資源的使用效果，保障了國家財(cái)政資金的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

2.新預(yù)算法的內(nèi)容亮點(diǎn)。國家預(yù)算體系作為政府財(cái)政部門收支的基本計(jì)劃，既是各級(jí)政府部門占用和使用國家財(cái)政資金的主要依據(jù)，也是國家進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要手段。與以往的《預(yù)算法》相比，本次《預(yù)算法》的修訂具有以下三個(gè)亮點(diǎn)：一是法律責(zé)任制度的強(qiáng)化。在新《預(yù)算法》中法律責(zé)任制度的內(nèi)容得到極大的擴(kuò)充與完善，其篇幅及內(nèi)容從過去的三條三款，增加到現(xiàn)在的五條二十五款，條款數(shù)目上的大幅度提升，使得法律責(zé)任制度的內(nèi)容更加的周全和細(xì)化，在條款中對(duì)預(yù)算操作的違法行為和處分方式進(jìn)行了事無巨細(xì)的規(guī)定和描述。二是解決問題的實(shí)際流程。新《預(yù)算法》具有更強(qiáng)的實(shí)際可操作性，對(duì)于以往預(yù)算工作中存在的突出問題，如挪用資金、違法舉債等進(jìn)行了逐一的梳理和解決，明確了責(zé)任追究機(jī)制，加大了對(duì)違法行為的處分力度。三是納稅人監(jiān)督權(quán)益的保障。新《預(yù)算法》第九十一條規(guī)定了納稅人的相關(guān)權(quán)利，即對(duì)于國家機(jī)關(guān)的檢舉，使得納稅人的權(quán)益得到了更為完善的保障，也使得預(yù)算法的責(zé)任更為明確。

二、新預(yù)算法中法律責(zé)任制度存在的不足

1.違法行為列舉不完善。只有當(dāng)預(yù)算違法行為的列舉趨于完善，預(yù)算追責(zé)程序才能夠有法可依、有據(jù)可循，從而提高預(yù)算法律制度的可操作性，更好地理清法律實(shí)施主體的權(quán)責(zé)關(guān)系，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算操作行為的規(guī)范和制約。與原有的《預(yù)算法》相比，新《預(yù)算法》加強(qiáng)了對(duì)違法行為的列舉描述，違法行為的種類從以往的3種，新增到了現(xiàn)在的20種，讓以往籠統(tǒng)、不夠具體的違法行為列舉情況得到極大的改善，《預(yù)算法》制度開始朝著精細(xì)化的方向發(fā)展。然而，當(dāng)前經(jīng)過充實(shí)和豐富后的預(yù)算違法行為內(nèi)容還是存在一定的缺陷。新《預(yù)算法》中對(duì)于預(yù)算違法行為的列舉，集中在預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行這兩個(gè)方面，而有關(guān)預(yù)算審批和預(yù)算監(jiān)督過程中的違法行為卻少有提及。預(yù)算本身是一個(gè)系統(tǒng)性的工作，它涉及到編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)的內(nèi)容，同時(shí)各個(gè)環(huán)節(jié)的工作相輔相成，因此預(yù)算違法行為的列舉也應(yīng)該涉及到預(yù)算流程的方方面面，以減少預(yù)算操作的漏洞。

2.責(zé)任形式內(nèi)容不具體。新《預(yù)算法》在充實(shí)行政責(zé)任內(nèi)容的同時(shí)，還新增了刑事責(zé)任的內(nèi)容，其中刑事責(zé)任的出現(xiàn)，標(biāo)志著預(yù)算法對(duì)違法懲處力度的提升，提高了預(yù)算法的法律效力層級(jí)?？墒切隆额A(yù)算法》沒有把與資金運(yùn)行緊密相關(guān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任納入到自身的法律責(zé)任體系之中，而且在行政責(zé)任和刑事責(zé)任的內(nèi)容條款中也存在一定的缺陷。行政責(zé)任方面，當(dāng)前行政處分依舊是新《預(yù)算法》中最為常見的責(zé)任形式，但是在新《預(yù)算法》的行政責(zé)任的處罰條例中卻存在內(nèi)容籠統(tǒng)、不夠具體等的一系列問題，其中自由裁量權(quán)的空間過大，既可能會(huì)導(dǎo)致行政處罰的有失公允，讓公平公正的法律精神無法得到有效的落實(shí)，也可能會(huì)造成行政處罰中權(quán)利的濫用和以權(quán)謀私現(xiàn)象的發(fā)生；刑事責(zé)任方面，因?yàn)樾淌绿幜P能夠制約違法行為有限，一般只有重大的預(yù)算違法行為，才會(huì)受到刑事處分，因此刑事處罰在很大一個(gè)程度上只能起到一種威懾的作用，對(duì)日常預(yù)算違法行為的監(jiān)督力不足。

3.責(zé)任追究機(jī)制有漏洞。預(yù)算責(zé)任追究機(jī)制的存在是保障預(yù)算實(shí)施主體能夠依法承擔(dān)相關(guān)法律責(zé)任的有效的機(jī)制，這是因?yàn)槌袚?dān)違法責(zé)任是一種對(duì)行為人不利的法律后果，行為人主體存在著不愿意主動(dòng)承擔(dān)法律責(zé)任的原始動(dòng)機(jī)。當(dāng)前因?yàn)槲覈^多的預(yù)算違法行為都無法被歸結(jié)到行政訴訟的范疇之中，因此相關(guān)的監(jiān)察部門會(huì)缺少對(duì)預(yù)算行為的司法審查，這就讓預(yù)算的責(zé)任追究處于一個(gè)尷尬的“無審查”局面。同時(shí)新《預(yù)算法》中體現(xiàn)出來的預(yù)算責(zé)任追究的形式，是屬于上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)給予的行政處分，它的違規(guī)主體和追責(zé)主體同屬于國家機(jī)關(guān)的上下級(jí)層，因此預(yù)算責(zé)任追究的公信力和權(quán)威性無法得到有效保障。

三、完善新預(yù)算法中法律責(zé)任制度的措施

1.加強(qiáng)違法行為列舉。為了讓新《預(yù)算法》發(fā)揮出更大的效用，在法律責(zé)任制度方面要加強(qiáng)對(duì)違法行為的列舉，保障違法行為列舉的全面性和詳細(xì)性，減少違法行為列舉中的漏洞，保障新《預(yù)算法》中法律責(zé)任制度的完善。在加強(qiáng)違法行為列舉工作的時(shí)候，我國可以參考國外優(yōu)秀的預(yù)算立法經(jīng)驗(yàn)，吸收他人所長，幫助自己更好地完成法律責(zé)任制度建設(shè)。例如，在違法行為列舉的詳細(xì)性方面就可以向《俄羅斯聯(lián)邦預(yù)算法典》學(xué)習(xí)，把其中對(duì)于違法行為事無巨細(xì)地列舉和歸納的方式，進(jìn)行有效的借鑒吸收；同時(shí)，在考慮我國預(yù)算法實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，對(duì)其進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。在對(duì)違法行為進(jìn)行詳細(xì)列舉的基礎(chǔ)上，還要體現(xiàn)出列舉方式的全面性，以編制、審核、執(zhí)行、監(jiān)督的各個(gè)流程節(jié)點(diǎn)為分界線，對(duì)違法行為進(jìn)行有效的分類和規(guī)整，提高違法行為列舉的專業(yè)性。

2.細(xì)化責(zé)任形式內(nèi)容。預(yù)算違法行為頻發(fā)的深層次原因，是因?yàn)檫`法行為背后巨大的經(jīng)濟(jì)利益。行為人進(jìn)行違法行為，其往往受到了經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使。因此在進(jìn)行責(zé)任形式內(nèi)容細(xì)化的時(shí)候要充分的考慮到經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)因素，從經(jīng)濟(jì)利益著手進(jìn)行，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算行為實(shí)施主體的制約和監(jiān)管，把經(jīng)濟(jì)處分納入到預(yù)算責(zé)任形式的內(nèi)容之中，參照《俄羅斯聯(lián)邦預(yù)算法典》的做法，在發(fā)生預(yù)算違法行為時(shí)，首先要按照違法行為的輕重，對(duì)相應(yīng)的違法行為人主體進(jìn)行行政處分或者刑事處分，其次還要依照違法行為所造成的實(shí)際經(jīng)濟(jì)損失的大小，以此來確定違法行為人所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任，讓其承擔(dān)全部或者部分預(yù)算經(jīng)濟(jì)損失，以此來加強(qiáng)對(duì)預(yù)算損失的事后補(bǔ)救，提高違法行為人的違法成本，以此來降低違法行為的發(fā)生。同時(shí)，還可以參照加拿大的預(yù)算法則，深化個(gè)人問責(zé)機(jī)制，削減違法行為人主體的工資和福利待遇等。

另一方面，在細(xì)化責(zé)任形式的基礎(chǔ)上，還可以引入經(jīng)濟(jì)責(zé)任，將預(yù)算違法行為納入我國懲罰性賠償?shù)囊?guī)制范圍。懲罰性賠償作為我國經(jīng)濟(jì)規(guī)制的一個(gè)重要手段，在銷售假冒偽劣產(chǎn)品中得到了較好的適用，也獲得了人民群眾的認(rèn)可。預(yù)算作為國家經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的重要手段，將其納入懲罰性賠償?shù)姆懂?，既有其現(xiàn)實(shí)依據(jù)，也符合法律發(fā)展的需求。在對(duì)違法行為人處以相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)處分的前提下，對(duì)其實(shí)際所造成的經(jīng)濟(jì)損失或違法所得處以相應(yīng)倍數(shù)的懲罰，有利于對(duì)違法行為人進(jìn)行更好地懲處。

3.彌補(bǔ)責(zé)任追究漏洞。對(duì)于新《預(yù)算法》中責(zé)任追究機(jī)制的漏洞，可以從以下三個(gè)方面予以彌補(bǔ)和修正：首先，可以參照意大利預(yù)算法中“設(shè)立專門法院對(duì)預(yù)算進(jìn)行司法審查”的條款，把預(yù)算違法行為納入到司法審核的范疇之內(nèi)，加強(qiáng)預(yù)算責(zé)任追究的強(qiáng)度，允許抽象行政訴訟的發(fā)生，拓展現(xiàn)有的行政訴訟的受案范圍；其次，可以引入公益訴訟機(jī)制，保障社會(huì)公共利益的正常實(shí)現(xiàn)，讓納稅人的監(jiān)督權(quán)益得到更為有利的保障，把預(yù)算公益訴訟的主體從個(gè)人擴(kuò)展到群體，加大社會(huì)力量對(duì)預(yù)算行為的監(jiān)督；再次，可以參考美國的“訴訟前置”制度和“舉證責(zé)任制度”，來合理的解決預(yù)算活動(dòng)中的糾紛，減輕司法部門的訴訟壓力。

4.構(gòu)建預(yù)算法律責(zé)任與問責(zé)機(jī)制。要確保違法行為人的行為得到更為有效的制約，離不開預(yù)算法律責(zé)任制度與問責(zé)機(jī)制，預(yù)算法律責(zé)任制度是對(duì)其制約的前提，而問責(zé)機(jī)制則是預(yù)算法律責(zé)任制度的重要后盾。新《預(yù)算法》對(duì)于行政責(zé)任和刑事責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定，而其文字形式，則傾向于行政機(jī)構(gòu)的內(nèi)部問責(zé)形式。這種問責(zé)形式將影響新《預(yù)算法》問責(zé)制度的重要作用的發(fā)揮。

在此背景下，應(yīng)當(dāng)在新《預(yù)算法》中增加對(duì)于政治責(zé)任和經(jīng)濟(jì)責(zé)任的問責(zé)制度。誠然，我國現(xiàn)行法律制度對(duì)于政治問責(zé)沒有明確的規(guī)定，但在實(shí)務(wù)過程中，不論是國家黨政機(jī)關(guān)、還是政府部門，都越來越重視政治問責(zé)的重要性。因此，應(yīng)當(dāng)緊跟時(shí)代發(fā)展的需求，對(duì)于違法主體課以不信任投票、彈劾、罷免等政治責(zé)任。經(jīng)濟(jì)責(zé)任問責(zé)的前提在于責(zé)任形式的細(xì)化，即前文所述內(nèi)容，在此不再詳細(xì)贅述。

最后，預(yù)算問責(zé)機(jī)制的落實(shí)，離不開制度的規(guī)范，主要是內(nèi)在問責(zé)機(jī)制與外在問責(zé)機(jī)制制度。內(nèi)在問責(zé)機(jī)制主要為行政問責(zé)機(jī)制，而外在問責(zé)機(jī)制則有不同的表現(xiàn)形式，其中，最為重要的問責(zé)形式為司法問責(zé)。通過細(xì)化預(yù)算法律責(zé)任，構(gòu)建問責(zé)機(jī)制，對(duì)于違法行為，才能實(shí)現(xiàn)更為全面、有效的懲治。

結(jié)語

在國家經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，體制改革進(jìn)入攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要階段，加強(qiáng)對(duì)新《預(yù)算法》中法律責(zé)任制度的反思和探索，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。新《預(yù)算法》法律責(zé)任制度的完善，將有助于國家加強(qiáng)對(duì)政府經(jīng)濟(jì)的管控，發(fā)揮財(cái)政預(yù)算的調(diào)節(jié)作用，以預(yù)算制度的調(diào)整與革新，來保障國家的文明進(jìn)步和長治久安。

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（作者單位：中共福建省漳浦縣委黨校 福建漳浦 363200）（責(zé)編：若佳）