劉雁南

（榆林學(xué)院財務(wù)處，陜西榆林 719000）

新財務(wù)制度下高校預(yù)算管理研究

劉雁南

（榆林學(xué)院財務(wù)處，陜西榆林 719000）

新《高校財務(wù)制度》從2013年1月實施，對高校財務(wù)預(yù)算提出了更高的要求，同時為全面推進預(yù)算改革提供了平臺和契機。目前，高校財務(wù)預(yù)算管理中存在諸多問題，如目標(biāo)缺乏戰(zhàn)略導(dǎo)向、編制方法不科學(xué)、內(nèi)容與業(yè)務(wù)工作脫節(jié)、績效評價體系薄弱等。針對上述問題，在新財務(wù)制度的指引下，應(yīng)更新理念，發(fā)揮預(yù)算戰(zhàn)略引導(dǎo)作用；從高校業(yè)務(wù)實際出發(fā)，采用科學(xué)的編制方法，精細化定義預(yù)算項目列支范圍，有效融合財務(wù)預(yù)算與業(yè)務(wù)工作；建立規(guī)范的預(yù)算績效考評機制等，以期實現(xiàn)教育資金的高效使用。

高校財務(wù)制度；預(yù)算管理；績效評價

引言

為規(guī)范、安全、高效使用教育資金，加大對高校財務(wù)的監(jiān)管力度，保障高等教育的健康有序運行，2013年12月19日，教育部和財政部聯(lián)合修訂了《高等學(xué)校財務(wù)制度》（財教[2012]488號）（下文簡稱“新高校財務(wù)制度”），于2013年1月1日頒布實施。新高校財務(wù)制度明確了財務(wù)管理的主要目標(biāo)：進一步規(guī)范高校預(yù)算、核算、決算管理，真實準(zhǔn)確反映高校財務(wù)狀況和運行成本，最大程度發(fā)揮教育資源的使用效益。新制度的出臺表明，隨著辦學(xué)資金規(guī)模的不斷擴大，原有的財務(wù)預(yù)算體制已經(jīng)不能適應(yīng)新時期的發(fā)展和要求。因此，如何在新財務(wù)制度下做好高校預(yù)算管理是目前迫切需要解決的問題。

一、新財務(wù)制度下高校預(yù)算管理中存在的問題

（一）預(yù)算目標(biāo)缺乏戰(zhàn)略導(dǎo)向，短視嚴(yán)重

表1 2013—2015年部分陜西省屬高校支出預(yù)算編制方法一覽表

數(shù)據(jù)來源：筆者調(diào)研了榆林學(xué)院、西安石油大學(xué)、西安外國語大學(xué)、陜西科技大學(xué)、延安大學(xué)和西安郵電大學(xué)等6所陜西省屬高校，并總結(jié)整理。

高校預(yù)算編制的常規(guī)思路是“量入為出、收支平衡、保民生、保運轉(zhuǎn)”在此前提下，酌情安排事業(yè)發(fā)展專項資金。該預(yù)算目標(biāo)，立足于當(dāng)年財務(wù)預(yù)算收支，目光僅限于在一個會計年度，集中力量平穩(wěn)運行，沒有建立中長期動態(tài)平衡，這樣造成了高校不能站在更高更長遠的角度謀劃發(fā)展，決策缺乏科學(xué)性、連續(xù)性和前瞻性。

（二）預(yù)算編制方法落后，執(zhí)行力不強

零基預(yù)算以“零”為起點，觀察和分析所有的業(yè)務(wù)活動，不考慮過去的支出水平，這樣可剔除以前年度不合理的因素，減少浪費，增強“投入—產(chǎn)出”意識，調(diào)動全員參與預(yù)算編制的積極性，提高預(yù)算管理水平，所以大力提倡高校實行零基預(yù)算，但目前很多高校在預(yù)算編制時還在沿用傳統(tǒng)的模式。據(jù)統(tǒng)計，2013—2015年連續(xù)三年85%左右陜西省屬高校在編制支出預(yù)算時采用以下方法：

表1中所列方法是目前陜西省屬高校財務(wù)預(yù)算編制中普遍采用的方法?！盎鶖?shù)+增長”增量預(yù)算法，極易忽略“基數(shù)”的不科學(xué)性，過分依賴以前年度的支出規(guī)模，造成不合理支出延續(xù)使用、經(jīng)費逐年上漲的現(xiàn)象。“平均定額法”混淆了院系、專業(yè)和學(xué)科之間的差別，滋生了“大鍋飯”“平均主義”等現(xiàn)象。

（三）預(yù)算內(nèi)容與業(yè)務(wù)工作脫節(jié)，“兩張皮”問題嚴(yán)重

目前高校財務(wù)預(yù)算普遍由財務(wù)部門負(fù)責(zé)編制，但財務(wù)部門對學(xué)校整體事業(yè)發(fā)展規(guī)劃認(rèn)識水平有限，對各院系（部門）業(yè)務(wù)工作不了解，預(yù)算編制內(nèi)容與學(xué)校實際工作脫節(jié)，造成各院系（部門）“干了活兒、報不了賬”，財務(wù)賬面上預(yù)算完成率不容樂觀的現(xiàn)象。因此,高校必須根據(jù)新高校財務(wù)制度，在財務(wù)預(yù)算編制過程中，有效融合學(xué)校事業(yè)整體發(fā)展規(guī)劃和各部門（院系）業(yè)務(wù)工作，逐步擺脫“兩張皮”問題，提高資金使用效益，建立財務(wù)預(yù)算為業(yè)務(wù)工作提供資金服務(wù)保障體系，加強財務(wù)監(jiān)督與防范業(yè)務(wù)風(fēng)險。

（四）預(yù)算績效評價體系薄弱，資金使用效益不高

當(dāng)前，很多高校不重視預(yù)算績效評價、或評價意識淡薄，缺乏完整的績效考核體系。學(xué)校把主要精力放在了爭奪各級各類財政資金撥款上，從頂層設(shè)計到財務(wù)部門很少化心思構(gòu)建預(yù)算績效評價體系，各部門、各層面、各環(huán)節(jié)沒有建立起協(xié)同監(jiān)管機制，“重分配、輕考核”現(xiàn)象很嚴(yán)重。即使某些高校建立了預(yù)算績效評價體系，但操作性不強，量化指標(biāo)太少。同時，預(yù)算執(zhí)行結(jié)果沒有與相關(guān)負(fù)責(zé)人經(jīng)濟責(zé)任掛鉤，也沒有與職工激勵結(jié)合，嚴(yán)重影響了員工執(zhí)行預(yù)算的積極性，造成了各院系（部門）一味爭奪預(yù)算項目，完全忽略資金使用效益的現(xiàn)象。

二、新財務(wù)制度下高校加強預(yù)算管理的具體措施

（一）更新理念，發(fā)揮預(yù)算戰(zhàn)略引導(dǎo)作用

新財務(wù)制度明確提出，建立預(yù)算的動態(tài)平衡和中長期規(guī)劃。這就要求高校編制預(yù)算時，不能簡單平衡當(dāng)年度的財務(wù)收支，應(yīng)根據(jù)學(xué)校的戰(zhàn)略規(guī)劃、事業(yè)發(fā)展重點做好中長期項目庫，統(tǒng)籌考慮“結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余”因素，建立中長期收支平衡。這樣，高校預(yù)算理念應(yīng)有質(zhì)的更新，具體編制時不僅要“保人員、保運轉(zhuǎn)”，更要站在學(xué)校整體發(fā)展的格局上，通過預(yù)算分配，強化學(xué)校工作重點和事業(yè)發(fā)展方向，為保證決策的科學(xué)性、連續(xù)性和前瞻性提供資金支持。

（二）與時俱進，采用科學(xué)的預(yù)算編制方法

新財務(wù)制度強調(diào)，預(yù)算編制方法直接影響預(yù)算執(zhí)行效果。簽于此，高校應(yīng)與時俱進，合理劃分指出類型，采用科學(xué)的預(yù)算方法。因“零基預(yù)算法”剔除以前年度不合理因素，減少資源浪費，增強“投入—產(chǎn)出”意識，并且調(diào)動全員參與預(yù)算編制的積極性，因此受到高校大力提倡。但這并不意味著，每個預(yù)算年度，在編制預(yù)算時必須將上年度所有預(yù)算項目“歸零”，因為這樣做將會加大編制成本，不符合財務(wù)管理的“成本效益”原則。高校在具體操作中，應(yīng)視收入盤子和預(yù)算項目的變化而定，若兩者變化不大，則沒必要年年搞“零基”，只要有一方變化較大，就要采用“零基預(yù)算法”。在編制支出預(yù)算時，不考慮以前年度會計期間所發(fā)生的支出項目或支出數(shù)額，一切從實際需要與可能出發(fā)，調(diào)動全員參與，逐項審議預(yù)算期內(nèi)各項支出的內(nèi)容及開支標(biāo)準(zhǔn)是否合理，在綜合平衡的基礎(chǔ)上編制預(yù)算。

（三）建立“預(yù)算指南”，有效融合財務(wù)預(yù)算和業(yè)務(wù)工作

由于目前高校實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理”的財務(wù)管理模式，預(yù)算工作基本上由財務(wù)部門負(fù)責(zé)，這就要求財務(wù)部門深刻認(rèn)識學(xué)校整體事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、熟悉了解各院系（部門）業(yè)務(wù)工作，并且將它們?nèi)诤显诰唧w的預(yù)算項目中。高校在實際操作中，可以建立“預(yù)算指南”，搭建預(yù)算項目、支出科目和業(yè)務(wù)工作有機聯(lián)系、不可分割的平臺。以YC大學(xué)預(yù)算指南（節(jié)選）為例。

表2

續(xù)表

通過YC大學(xué)預(yù)算指南（節(jié)選）可見，在編制預(yù)算時，只有深入了解學(xué)校各院系（部門）的具體業(yè)務(wù)，才能做到將具體業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)換成“預(yù)算項目”，同時明確“列支范圍”。只有這樣，才能做實、做細預(yù)算，切實發(fā)揮預(yù)算“指揮棒”的作用。

（四）建立預(yù)算績效評價體系，提高資金使用效益

高校在建立預(yù)算績效評價體系過程中，需要著重關(guān)注以下幾個方面：首先，建立量化評價指標(biāo)。學(xué)?？梢愿鶕?jù)事業(yè)發(fā)展方向，利用高等教育數(shù)據(jù)庫采集平臺，依據(jù)對教學(xué)教育資金的投入、完成要求，設(shè)計量化評價指標(biāo)。其次，利用“平衡記分卡”模型構(gòu)建績效評價指標(biāo)。“平衡記分卡”從財務(wù)、內(nèi)部業(yè)務(wù)流程、學(xué)習(xí)與成長、受眾群體四個維度來考評績效，高校在具體操作時，應(yīng)從以上方面著手，科學(xué)設(shè)計，實現(xiàn)戰(zhàn)略。同時，高校還應(yīng)把評價結(jié)果與獎懲機制有效銜接起來，結(jié)果與相關(guān)經(jīng)濟責(zé)任人年度考核掛鉤，與職工激勵結(jié)合，只有這樣，才能調(diào)動起全體員工參與預(yù)算的積極性。

結(jié)語

目前高校在財務(wù)預(yù)算管理方面存在很多問題，新財務(wù)制度的實施，對高校財務(wù)預(yù)算管理又提出了更高要求。鑒于此，高校應(yīng)更新理念，發(fā)揮預(yù)算戰(zhàn)略引導(dǎo)作用；與時俱進，采用科學(xué)的預(yù)算編制方法；建立“預(yù)算指南”，有效融合財務(wù)預(yù)算和業(yè)務(wù)工作；建立預(yù)算績效評價體系，提高資金使用效益，做實、做細預(yù)算，最大程度地發(fā)揮教育資金的使用效益。

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[責(zé)任編輯 劉兆峰]

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1673-291X（2017）09-0078-04

2016-12-08

陜西省社科聯(lián)2016年重大理論與現(xiàn)實問題研究項目（2016Z121）

劉雁南（1984-），女，陜西清澗人，財務(wù)處預(yù)算科科長，高級會計師，碩士研究生，從事高校財務(wù)管理研究。