摘 要 南京國民政府于1928年完成中國在形式上的統(tǒng)一后，著手建設(shè)公務(wù)員懲戒制度，形成了以公務(wù)員懲戒委員會(huì)為機(jī)構(gòu)并以《公務(wù)員懲戒法》為核心的公務(wù)員懲戒制度，在實(shí)際運(yùn)作中取得了一定成績。也正是在實(shí)際運(yùn)作中，其又暴露出經(jīng)費(fèi)短缺、受到其他權(quán)力干擾、選擇性懲戒等諸多問題，使得公務(wù)員懲戒制度最終大多流于形式，難以實(shí)現(xiàn)懲戒目的。

關(guān)鍵詞 南京國民政府 公務(wù)員 懲戒制度 懲戒委員會(huì)

作者簡介：陳沖，黑龍江大學(xué)政府管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：公共人事管理。

中圖分類號(hào)：D693 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.215

我國古代官僚制度自西周以來，經(jīng)過兩千多年的發(fā)展，到明清時(shí)期已經(jīng)十分完善。我國古代在官員的等級(jí)、薪俸、任免、退休、考核、懲戒、撫恤等方面形成了完備且系統(tǒng)的制度?！霸兪驴佳?，循名責(zé)實(shí)?！?歷朝歷代統(tǒng)治者都尤為重視對(duì)官員的監(jiān)督，尤其在對(duì)官員的考核與獎(jiǎng)懲方面，漢唐至明清，逐步建立了以御史制度為中心的較為嚴(yán)密的監(jiān)察體制。清末西學(xué)漸進(jìn)，我國傳統(tǒng)官僚政治體制出現(xiàn)變革，但是直到民國肇始，我國才正式建立起相對(duì)具有現(xiàn)代意義的公務(wù)員制度。作為這種變化的標(biāo)志之一，就是對(duì)公職人員稱謂的變化。根據(jù)1929年新的《公務(wù)員懲戒委員會(huì)組織法草案》把原草案中的“官吏”二字，均用“公務(wù)員”字樣替代，立法院通過《公務(wù)員懲戒委員會(huì)組織法》并議決司法、監(jiān)察兩院組織法條文內(nèi)所有“官吏”字樣，均修正為“公務(wù)員”。 民國時(shí)期所設(shè)立的公務(wù)員制度是我國近現(xiàn)代公共人事管理制度的重大變革。其中，作為民國政府吏治的重要組成部分的公務(wù)員懲戒制度，為澄清吏治、獎(jiǎng)優(yōu)罰劣、建立高效廉潔的公務(wù)員隊(duì)伍并進(jìn)而維護(hù)國家長久安定發(fā)揮了比較重要的作用。本文將截取1928年到1937年即南京國民政府完成形式上的統(tǒng)一作為研究基點(diǎn)，對(duì)這十年中的民國公務(wù)員懲戒制度建設(shè)進(jìn)行述評(píng)。

一、 國民政府公務(wù)員懲戒機(jī)構(gòu)設(shè)置

（一）國民政府前期公務(wù)員懲戒機(jī)構(gòu)設(shè)置（1912-1928）

自1912年1月，中華民國臨時(shí)政府成立到1928年東北易幟，南京國民政府在形式上完成中國的統(tǒng)一，這期間的中華民國臨時(shí)政府（以下簡稱臨時(shí)政府）與中華民國北京政府（以下簡稱北京政府）以及中華民國廣州政府（以下簡稱廣州政府）在公務(wù)員懲戒方面均有所建樹。由于臨時(shí)政府存在的時(shí)間較短，僅僅存在3個(gè)月左右的時(shí)間，各種機(jī)構(gòu)、法律不健全，因此在公務(wù)員懲戒方面主要體現(xiàn)在《中華民國臨時(shí)約法》上。相對(duì)于臨時(shí)政府，北京政府存在的時(shí)間較長（1912年-1927年），在公務(wù)員機(jī)構(gòu)設(shè)置上相對(duì)完備。1914年1月，北京政府“公布文官懲戒委員會(huì)編制令，分為兩種：（一）文官高等懲戒委員會(huì)，設(shè)于中央，掌理全國薦任 以上文官之懲戒事宜。（二）文官普通懲戒委員會(huì)，于中央及地方個(gè)官署內(nèi)臨時(shí)組織之。” 1926年，廣州政府設(shè)立懲吏院，但不久即被裁撤，職權(quán)暫歸監(jiān)察院掌理。

（二）南京國民政府時(shí)期公務(wù)員懲戒機(jī)構(gòu)設(shè)置（1928-1937）

1928年，南京國民政府（以下簡稱南京政府）決定實(shí)行五權(quán)制度，設(shè)行政、立法、司法、考試、監(jiān)察五院，分掌治權(quán)。司法院直屬機(jī)關(guān)為司法行政部、最高法院、行政法院以及公務(wù)員懲戒委員會(huì)。司法院為國家最高司法機(jī)關(guān)，“掌理民事刑事行政訴訟之審判及公務(wù)員之懲戒” 。1931年6月，南京政府公布《公務(wù)員懲戒委員會(huì)組織法》，把公務(wù)員懲戒委員會(huì)分為中央和地方兩種，均直屬于司法院。其中，中央公務(wù)員懲戒委員會(huì)，于1932年4月成立，“置委員長一人，委員九人至十一人，掌管全國薦任職以上公務(wù)員及中央各官署委任職公務(wù)員之懲戒事宜?！?同時(shí)規(guī)定了中央公務(wù)員懲戒委員會(huì)委員長由司法院副院長兼任，另外專任委員應(yīng)該滿足以下條件：“（1）曾在國民政府統(tǒng)治下任簡任職 公務(wù)員2年以上或薦任職公務(wù)員5年以上者；（2）對(duì)黨國有特殊勛勞或致力革命10年以上者；（3）年滿30歲并對(duì)政治法律有深切研究者?！?這三個(gè)條件滿足一個(gè)就可以任職。

地方公務(wù)員懲戒委員會(huì)，分設(shè)于各省，自1932年以后陸續(xù)成立?！案髦梦瘑T長一人，由高等法院院長兼任，委員七人至九人，其中三人至四人，由高等法院庭長及推事兼任，余由省政府各廳處薦任人員兼任?！?地方公務(wù)員懲戒委員會(huì)負(fù)責(zé)各省、各市委任職公務(wù)員的懲戒事宜。以上公務(wù)員懲戒機(jī)構(gòu)主要針對(duì)事務(wù)官設(shè)立的，而政務(wù)官的懲戒則有專門的政務(wù)官懲戒委員會(huì)和國民黨監(jiān)察委員會(huì)處理。1948年南京政府行憲之后，便廢除了政務(wù)官懲戒委員會(huì)，無論事務(wù)官還是政務(wù)官的懲戒事宜都統(tǒng)一由公務(wù)員懲戒委員會(huì)掌管。軍政部和海軍部各級(jí)官員和各級(jí)軍官以及地方保安隊(duì)官員的懲戒事宜，則歸國民政府軍事委員會(huì)軍事長官懲戒委員會(huì)掌管。至此，南京國民政府建立起覆蓋中央和地方以及不同類型公務(wù)員的十分完備的公務(wù)員懲戒機(jī)構(gòu)。

公務(wù)員懲戒委員會(huì)雖已建立，觀其效用如何，要在實(shí)踐中才可以得出結(jié)論。中央公務(wù)員懲戒委員會(huì)自1932年成立以來到1937年為止，共接收公務(wù)員懲戒案例885件；結(jié)案數(shù)為674件（詳見下表一）。

根據(jù)表中年度分布來看，公務(wù)員懲戒委員會(huì)1932年收案件數(shù)為116件，到1933年收案件數(shù)升至為166件，1934年所收案件有所回落，但相較1932年的116件讓處于增長態(tài)勢(shì)，1935年到1936年的收案件數(shù)又有了較大增長，其中1935年為157件，1936年為188件，這個(gè)數(shù)量到1937年降為128件，主要原因就在于1937年日軍發(fā)動(dòng)全面侵華，東北、華北淪陷，使得公務(wù)員懲戒委員會(huì)無法獲得相關(guān)數(shù)據(jù)所致。在結(jié)案數(shù)量方面，從表中可以看出，1932年的結(jié)案數(shù)僅為15件，到1933年便猛增到133件，后來的1933年至1936年，結(jié)案數(shù)目基本處于上升趨勢(shì)。總的來看，公務(wù)員懲戒委員會(huì)成立之后，對(duì)公務(wù)員懲戒就有了正規(guī)完善的組織保障，收結(jié)案件的效率也大幅度提高。

二、公務(wù)員懲戒類型與懲戒程序

公務(wù)員懲戒委員會(huì)處理懲戒案件，必須按照規(guī)定的法律程序來進(jìn)行。1933年6月27日，南京政府公布了《公務(wù)員懲戒法》，規(guī)定懲戒對(duì)象：“公務(wù)員有違法、廢弛職務(wù)或其他失職行為者，應(yīng)受懲戒?！?另外又規(guī)定了5種懲戒類型。

（一）懲戒類型

根據(jù)1933年所公布的《公務(wù)員懲戒法》的規(guī)定，懲戒可以分為：“免職、降級(jí)、減俸、記過、申誡五種。”

公務(wù)員的免職處分，除了免去現(xiàn)任職務(wù)外，至少一年內(nèi)不得任用，一年后即可轉(zhuǎn)任其他職務(wù)，或者重新充任原職務(wù)；公務(wù)員降級(jí)處分，依照其現(xiàn)任官級(jí)降一級(jí)或二級(jí)，并自其改敘之日起兩年內(nèi)不得晉升，受到降級(jí)處分的公務(wù)員無級(jí)可降時(shí)，按照俸級(jí)差額減其月俸兩年，另外降級(jí)處分只適用于事務(wù)官，而不適用于選任政務(wù)官、特任政務(wù)官、特派政務(wù)官、準(zhǔn)政務(wù)官、立法委員和監(jiān)察委員；公務(wù)員減俸處分，具體數(shù)額為其最近三個(gè)月薪水的10%-20%，減俸期在一個(gè)月以上、一年以內(nèi)；公務(wù)員記過處分，自記過之日起，一年內(nèi)不得晉升，一年內(nèi)記過三次的公務(wù)員，由其主管長官按減俸規(guī)定處理，這種處分不適用于選任政務(wù)官、立法委員和監(jiān)察委員；公務(wù)員申誡處分是這五種懲戒類型中最輕的一種，南京政府規(guī)定對(duì)于公務(wù)員有過失或失當(dāng)行為時(shí)，以書面或言辭予以申斥或告誡。

（二）懲戒程序

南京政府時(shí)期，在公務(wù)員懲戒程序上基本實(shí)現(xiàn)了制度化和法制化。依托《公務(wù)員懲戒法》對(duì)公務(wù)員懲戒的步驟方法和內(nèi)容進(jìn)行了詳盡的規(guī)定與說明。南京政府時(shí)期，其公務(wù)員懲戒機(jī)構(gòu)的懲戒程序的特點(diǎn)主要體現(xiàn)為懲戒機(jī)構(gòu)的司法化程序較強(qiáng)。因而，其懲戒程序也和司法上的審判程序相類似。其懲戒程序?yàn)椋?/p>

1.移送。公務(wù)員懲戒機(jī)構(gòu)對(duì)于公務(wù)員的懲戒，必須由各主管機(jī)關(guān)及監(jiān)察機(jī)關(guān)移送懲戒，才能開始其懲戒的審理程序。

2.調(diào)查。公務(wù)員懲戒機(jī)構(gòu)對(duì)于受移送的懲戒案例，除了依法行使調(diào)查外（在必要的時(shí)候需要指定工作人員進(jìn)行調(diào)查），也可以委托行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)代為調(diào)查。

3.申辯。公務(wù)員懲戒機(jī)構(gòu)必須將懲戒文件抄送給被懲戒人，并指定其必須在法律要求的時(shí)間提出申辯書或者到場接受質(zhì)詢，如果被懲戒人在指定期間內(nèi)沒有提出申辯書或沒有到場接受質(zhì)詢公務(wù)員懲戒機(jī)構(gòu)將自行作出懲戒決議。

4.停職。公務(wù)員懲戒機(jī)構(gòu)認(rèn)為受移送的懲戒案件情節(jié)較為嚴(yán)重的，應(yīng)該通知該公務(wù)員的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)先行停止被懲戒人職務(wù)，被停止職務(wù)的公務(wù)員最后未受免職處分或刑法處理的，結(jié)案后可以允許其復(fù)職，并補(bǔ)發(fā)其停職期間的薪俸。同時(shí)公務(wù)員在停職期間所做的與本職務(wù)相關(guān)的行為，不具備法律效效力。

5.議決。公務(wù)員懲戒機(jī)構(gòu)對(duì)懲戒案件的議決。首先，需要由出席委員過半數(shù)的同意；其次，議決通過后，應(yīng)該做成議決書，并由出席委員全體簽名；最后，將議決書送達(dá)被懲戒人并通知監(jiān)察院以及被懲戒人所屬機(jī)關(guān)，然后抄送國民政府公報(bào)或省市政府公報(bào)。

另外，公務(wù)員懲戒機(jī)構(gòu)對(duì)于那些具有刑事嫌疑的懲戒案件，須依法將該案件移送法院審理。

三、公務(wù)員懲戒實(shí)踐

有了較為完整的懲戒機(jī)構(gòu)、法律程序，為公務(wù)員懲戒機(jī)構(gòu)具體執(zhí)行和實(shí)施公務(wù)員懲戒事宜提供了良好的制度和法理保障。南京政府在處理公務(wù)員違法違紀(jì)行為上取得了不少成果。除了前面表一所呈現(xiàn)的公務(wù)員懲戒委員會(huì)歷年收結(jié)案件數(shù)目外，在具體的人數(shù)上，“中央公務(wù)員懲戒委員會(huì)，計(jì)自成立以來至二十四年九月止，議決懲戒案共三四九件，其被付懲戒人中，應(yīng)受免職處分者一一三人，應(yīng)受降級(jí)或減俸處分者一九五，應(yīng)受記過處分者，一〇一人。更就其官職類別之，計(jì)簡任二二，薦任一八八，委任一九八人?！?在具體被懲戒公務(wù)員的職務(wù)類別上，多以地方各縣縣長以及各局司官員為主。根據(jù)公務(wù)員懲戒程序的規(guī)定，公務(wù)員懲戒議決書需要抄送國民政府公報(bào)或省市政府公報(bào)。

四、對(duì)南京政府公務(wù)員懲戒制度的評(píng)價(jià)

南京政府于1928年在形式上實(shí)現(xiàn)了中國的統(tǒng)一，因此政府可以把主要精力放在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、完善各種法律制度以及機(jī)構(gòu)建設(shè)上來。對(duì)公務(wù)員懲戒機(jī)構(gòu)設(shè)置和法律規(guī)范的修改完善也是從這段時(shí)間開始的，這種進(jìn)步一方面對(duì)澄清吏治、獎(jiǎng)優(yōu)罰劣以及建立一支廉潔高效的公務(wù)員隊(duì)伍，維護(hù)政府權(quán)威，增強(qiáng)人民對(duì)政府的信任程度具有重要作用；另一方面，1928年到1937年恰逢是民國所謂的“黃金十年”，對(duì)公務(wù)員懲戒制度的建設(shè)在某種程度上也推動(dòng)了“黃金十年”的出現(xiàn)。然而，良好的制度需要在具體的運(yùn)作中才能體現(xiàn)其優(yōu)越性，南京政府公務(wù)員懲戒制度在實(shí)際運(yùn)作時(shí)困難重重，大多制度和法律在實(shí)踐中流于形式，無法真正實(shí)現(xiàn)其目的。

（一）處于弱勢(shì)地位的公務(wù)員懲戒機(jī)構(gòu)

根據(jù)《國民政府組織法》，南京政府實(shí)行五院獨(dú)立制，五院同為治權(quán)機(jī)關(guān)，互不統(tǒng)屬，互相獨(dú)立。但是，蔣介石以剿匪的名義成立軍事委員會(huì)統(tǒng)攬大權(quán)，五院一切實(shí)際運(yùn)作都受到軍事委員會(huì)的管制，這個(gè)委員會(huì)拿走了國民政府最多的財(cái)政資金，作為五院之一的司法院常常遇到經(jīng)費(fèi)短缺的問題，其下面的公務(wù)員懲戒委員會(huì)自然也不能幸免。經(jīng)費(fèi)的不足極大的影響了公務(wù)員懲戒機(jī)構(gòu)的實(shí)際運(yùn)作質(zhì)量。

另外，由于黨國一體，黨政不分，南京政府內(nèi)部高級(jí)官員往往越過公務(wù)員懲戒機(jī)構(gòu)，對(duì)公務(wù)員懲戒案件橫加干涉，嚴(yán)重破壞司法程序和制度。例如1934年，監(jiān)察部彈劾鐵道部長顧孟余“喪失國權(quán)，失職瀆職”案，經(jīng)過蔣介石和汪精衛(wèi)的干涉，最后此案不了了之。

（二）流于形式的懲戒實(shí)踐

“人治”，從觀念意義上說，是與法治相對(duì)的一種治理國家的主張，其核心是認(rèn)為國家的治亂關(guān)鍵在于統(tǒng)治者個(gè)人的道德和行為，而不是法律。以蔣介石為首南京政府封建遺留甚厚，人治色彩濃厚，官員干涉司法行政頻繁，尤其是蔣介石的個(gè)人獨(dú)裁對(duì)彈劾權(quán)的破壞尤為嚴(yán)重。例如，監(jiān)察院成立之初，院長于右任曾信心滿滿的表示：“一個(gè)蚊子，一個(gè)蒼蠅，一個(gè)老虎，只要它有害于人，監(jiān)察院都給它以平等待遇，并不是專打掉小的而忘了大的，也不是專管大的而不管小的?！?根據(jù)《公務(wù)員懲戒委員會(huì)組織法》的規(guī)定，中央公務(wù)員懲戒委員會(huì)負(fù)責(zé)全國薦任職公務(wù)員和中央各官署委任職公務(wù)員的懲戒事宜。但是從實(shí)際的懲戒案例中，被懲戒的公務(wù)員多是基層的或者沒什么權(quán)力的小官員，在《國民政府公報(bào)》上刊登的懲戒議決書所涉及的被懲戒人以各地縣長最多，其次為個(gè)地方局司廳的公務(wù)員，而涉及中央部門公務(wù)員的極少。尤其民國時(shí)期的縣長，所轄事務(wù)繁多，權(quán)力益小，“各省政府自掌任免更調(diào)大權(quán)，任意罷免，任意辟用，令縣長多懷五日京兆之心，時(shí)作掛冠之想” 。而中央部門的公務(wù)員大多背景深厚，使得公務(wù)員懲戒機(jī)構(gòu)只打“蒼蠅”而不敢打“老虎”，進(jìn)行選擇性懲戒。再者，懲戒委員中“聞?wù)埻幸嗨y免，每有據(jù)被劾人員聲辯，不加詳察，邃從輕議者” 。公務(wù)員懲戒的威懾力大打折扣，流于形式。

而且，對(duì)公務(wù)員懲戒處罰中，除了免職處罰相對(duì)較重外，其余的降級(jí)處罰、減俸處罰、記過處罰、申誡處罰對(duì)大多公務(wù)員都不痛不癢，難以起到有效震懾的目的。此外，中央政府和地方實(shí)力派之間的矛盾、國民黨內(nèi)部的權(quán)力斗爭、公務(wù)員新舊雜陳素質(zhì)不高都對(duì)公務(wù)員懲戒的有效進(jìn)行造成巨大障礙。

五、結(jié)語

南京國民政府在1928年到1937年建立了較為完善的公務(wù)員懲戒制度，其在法律文字上、基本框架上不失一定的開創(chuàng)意義，也取得了一定的成績，而在具體施行時(shí)卻困難重重，受制較多，最終流于形式。

注釋：

脫脫，等.宋史·列傳·王安石傳.北京：中華書局.1977（327）.

孔慶泰，等.國民黨政府政治制度史.合肥：安徽教育出版社.1998.220，260.

根據(jù)民國官制，把公務(wù)員分為四等：特任官、簡任官、薦任官、委任官。其中薦任官是第三等文官，主要包括中央部委和省的科長及部分縣長，是由機(jī)關(guān)主管長官向國民政府薦報(bào)，得到批準(zhǔn)方可任命。而委任官為最低等文官，是由機(jī)關(guān)長官直接任命的官員，凡經(jīng)銓敘合格即可任命，不必上報(bào)國民政府，主要職務(wù)為科員和書記官、辦事員。

汪楫寶.民國司法志.北京：商務(wù)印書館.2013. 6-7，3，102.

民國官制，簡任官為第二等文官，是由國民政府主席選任的官員，一般職務(wù)為次長、司局長、參事、省市廳局長等。

錢端升，等.民國政制史（上冊(cè)）.上海：上海人民出版社.2005.252.

表中所列的收案件數(shù)是本年度新收的案件，但是結(jié)案數(shù)則包括舊案在內(nèi)，因此有的時(shí)候結(jié)案數(shù)會(huì)超過同年度收案數(shù)。

中國第二歷史檔案館編著.國民政府政治制度檔案史料選編（下冊(cè)）.南京：江蘇古籍出版社.1991.28.

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