奚東帆 吳秋晴 張敏清 鄭軼楠

面向2040年的上海社區(qū)生活圈規(guī)劃與建設(shè)路徑探索

奚東帆 吳秋晴 張敏清 鄭軼楠

上海正在經(jīng)歷深刻的發(fā)展轉(zhuǎn)型，人口、經(jīng)濟(jì)、社會、城市建設(shè)等方面都呈現(xiàn)出新的發(fā)展趨勢，對社區(qū)建設(shè)和社會治理提出了更高的要求?；诮ㄔO(shè)全球城市的發(fā)展目標(biāo)，上海2040以社區(qū)生活圈作為組織城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村社區(qū)生活，統(tǒng)籌居住、就業(yè)、休閑諸要素的基本單元。社區(qū)生活圈成為體現(xiàn)發(fā)展理念、引導(dǎo)規(guī)劃實施的重要載體。借鑒國際經(jīng)驗，提出生活圈的空間層次，并依據(jù)人的生產(chǎn)生活空間范圍劃定社區(qū)生活圈的基本空間規(guī)模。系統(tǒng)闡述在總體規(guī)劃層面社區(qū)生活圈的規(guī)劃策略，包括實現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)均等化、創(chuàng)造就業(yè)創(chuàng)業(yè)環(huán)境、豐富社區(qū)休閑交往空間等方面的對策，并分析提出面向存量空間利用的社區(qū)建設(shè)方法。針對社區(qū)生活圈理念的落實，對社區(qū)規(guī)劃的定位與組織、社區(qū)治理的發(fā)展趨勢以及規(guī)劃師的角色轉(zhuǎn)型進(jìn)行了探討。

上海2040 | 社區(qū)生活圈 | 社區(qū)規(guī)劃

社區(qū)發(fā)展是城市發(fā)展的核心議題之一。在過去較長時期的高速發(fā)展過程中，上海的社會形態(tài)也在經(jīng)歷著深刻的變化。人口規(guī)模增長和結(jié)構(gòu)變化不僅對城鄉(xiāng)公共服務(wù)和基礎(chǔ)支撐提出更高要求，而且由于思想認(rèn)識和利益需求日益復(fù)雜多元，導(dǎo)致社會治理難度加大?！渡虾Ｊ谐鞘锌傮w規(guī)劃（2016—2040年）》（以下簡稱“上海2040”）提出以社區(qū)生活圈作為組織城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村社區(qū)生活的基本單元，全面滿足城市民眾從物質(zhì)、安全、歸屬到學(xué)習(xí)、交往、創(chuàng)造等各個層面的人本需求，打造人文之城。社區(qū)生活圈立足“人”的實際生活空間與需求，統(tǒng)籌居住、就業(yè)、休閑諸要素，在功能內(nèi)涵、空間模式、建設(shè)機(jī)制等方面都有創(chuàng)新的思考，是體現(xiàn)新時期城市轉(zhuǎn)型發(fā)展理念，并銜接總體規(guī)劃實施的重要概念。

1 社會快速轉(zhuǎn)型時期社區(qū)發(fā)展面臨新的趨勢與挑戰(zhàn)

當(dāng)前，上海正處于發(fā)展轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，經(jīng)濟(jì)、社會、城市建設(shè)等各領(lǐng)域的發(fā)展變革對于人的生產(chǎn)、生活方式都產(chǎn)生了深刻的影響，并將進(jìn)一步深化與加速。上海要成功實現(xiàn)轉(zhuǎn)型、邁向卓越的全球城市，就必須緊緊把握和順應(yīng)社會發(fā)展趨勢，創(chuàng)新社區(qū)發(fā)展的機(jī)制與方法，提升社區(qū)品質(zhì)與活力。

1.1 人口結(jié)構(gòu)演化帶來多元化的發(fā)展訴求

近年來，城市人口結(jié)構(gòu)的演化逐步提速。首先，隨著城市經(jīng)濟(jì)的增長以及全球化的發(fā)展，越來越多的外地人、外國人來到上海謀求發(fā)展。2015年底，全市常住人口達(dá)2 415萬人，其中外來人口占總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)到約41%，此外還有大量短期居留的流動人口。這不僅對城市各類服務(wù)設(shè)施的總量供應(yīng)提出了新的要求，還使服務(wù)需求更加多元化，是當(dāng)前城市發(fā)展需要面對的重要問題。其次，隨著生活品質(zhì)和醫(yī)療保障水平的提升，上海的老齡化程度快速發(fā)展。2015年，常住人口中65歲以上老齡人口占比為12.8%，其中戶籍人口65歲以上老齡人口比重達(dá)到19.2%，已接近20%的超高齡化水平。上海已經(jīng)是一個深度老齡化的社會，從而導(dǎo)致養(yǎng)老相關(guān)的各類保障性需求日益突出。

1.2 經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來社區(qū)需求升級

經(jīng)濟(jì)發(fā)展使市民的生活水平快速提高，在基本的生活需求得到滿足之后，必然在類別、品質(zhì)、特色等方面對社區(qū)服務(wù)產(chǎn)生更高的需求。從另一個角度來看，“上海2040”提出要加快建設(shè)人才高地，加大對高層次人才引進(jìn)力度，必然要著力完善公共服務(wù)配套和環(huán)境品質(zhì)，以便捷舒適的生活環(huán)境提高對各類人才的吸引力。

1.3 城市發(fā)展模式轉(zhuǎn)變導(dǎo)致社區(qū)建設(shè)模式轉(zhuǎn)型

在過去較長時期的快速增長中，城市規(guī)模擴(kuò)張和經(jīng)濟(jì)發(fā)展是以土地空間和各類資源的快速消耗為代價的。如今，這種以資源投入換取發(fā)展的模式已經(jīng)無以為繼，“上海2040”明確指出，上海的發(fā)展模式要“由外延增長型轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)生發(fā)展型，土地利用方式由增量規(guī)模擴(kuò)張向存量效益提升轉(zhuǎn)變，在資源環(huán)境緊約束的背景下尋求未來上海實現(xiàn)開放式、包容性、多維度、彈性發(fā)展的路徑和方式?！币虼?，社區(qū)建設(shè)的思路和方法必然面臨轉(zhuǎn)變，重點(diǎn)通過存量土地建筑的更新利用來滿足社區(qū)未來發(fā)展的空間需求。

1.4 社區(qū)治理創(chuàng)新與社區(qū)建設(shè)主體多元化

社會轉(zhuǎn)型的過程中，市民對社會治理的要求日益提高，新群體、新行業(yè)、新組織不斷涌現(xiàn)，而社會治理的模式也在發(fā)生相應(yīng)的轉(zhuǎn)變。一方面社會治理的重心在逐步下移，街道作為基層社會管理主體，取消了經(jīng)濟(jì)職能，將公共服務(wù)、公共管理和公共安全等社會治理工作作為主要職能。另一方面，隨著社會發(fā)展和公民意識的覺醒，越來越多的社會組織和市民群眾主動參與到社區(qū)建設(shè)之中，成為社區(qū)建設(shè)中不容忽視的力量。

2 以社區(qū)生活圈作為組織城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村社區(qū)生活的基本單元

從社區(qū)發(fā)展面臨的種種問題和趨勢來看，若按照傳統(tǒng)以行政體系為依托，層級復(fù)雜、標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)密的社區(qū)規(guī)劃體系來配置社會資源、構(gòu)建生活空間，則既無法滿足日益復(fù)雜和多元化的社區(qū)發(fā)展需求，也無法有效應(yīng)對社會快速發(fā)展帶來的動態(tài)變化。因此，有必要突破以往社區(qū)規(guī)劃的范式，真正圍繞“人”的生產(chǎn)生活的實際需求及其相應(yīng)的空間，來重新構(gòu)建社區(qū)規(guī)劃的邏輯與方法。

2.1 生活圈及其空間層次

生活圈的研究與規(guī)劃起源于20世紀(jì)60年代的日本，隨后這一概念在亞洲地區(qū)逐步被接受，韓國、臺灣地區(qū)均有廣泛應(yīng)用[1]。生活圈構(gòu)建的核心是以人為本來組織物質(zhì)生活空間，即以人的生產(chǎn)、生活實際影響的空間范圍作為規(guī)劃空間和資源配置的基本依據(jù)，根據(jù)人的活動所需而進(jìn)行土地、社會公共服務(wù)、各項基礎(chǔ)設(shè)施的整體性規(guī)劃配置。

生活圈在不同的地域尺度上都有應(yīng)用。韓國首爾的生活圈有兩個層次。大生活圈即城市的5個圈域，各圈域發(fā)展相對均衡，并具有一定的自足性。小生活圈人口規(guī)模5萬—10萬不等，全市共140多個生活圈。生活圈規(guī)劃是首爾規(guī)劃的后續(xù)規(guī)劃，除分解落實首爾規(guī)劃之外，主要關(guān)注生活環(huán)境改善和地區(qū)特色塑造。

“上海2040”根據(jù)人的活動范圍和需求，在都市圈、城鎮(zhèn)圈、社區(qū)生活圈等不同的空間層次上配置資源，統(tǒng)籌建設(shè)發(fā)展，某種意義上正是生活圈理念的演繹與應(yīng)用。都市圈基于人在區(qū)域內(nèi)合理的通勤和商務(wù)活動范圍，體現(xiàn)上海在區(qū)域中的經(jīng)濟(jì)輻射能力和區(qū)域協(xié)同發(fā)展的要求。城鎮(zhèn)圈是郊區(qū)空間組織和資源配置的基本單元，面向郊區(qū)居民的生活與就業(yè)空間，統(tǒng)籌交通網(wǎng)絡(luò)和公共服務(wù)設(shè)施，引導(dǎo)居職平衡。社區(qū)生活圈則面向市民日常生活軌跡，突出基本公共服務(wù)保障，以及社區(qū)鄰里的休閑交往需求。

2.2 社區(qū)生活圈的空間界定

社區(qū)生活圈的空間范圍需涵蓋居民各種日?；顒?，考慮一般人正常步行可接受的合理時間及相應(yīng)距離，確定將步行15 min作為界定社區(qū)生活圈范圍的參考指標(biāo)。經(jīng)過橫向比較，這一范圍與日本“定住圈”、韓國“小生活圈”以及上海目前劃定的控規(guī)編制單元規(guī)模均大體相仿。但是，由于城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村地區(qū)的建設(shè)密度、空間尺度、交通出行方式、日常生活特征均有所不同，其社區(qū)生活圈的空間規(guī)模理應(yīng)也有所差異。

2.2.1 城鎮(zhèn)社區(qū)生活圈

按照15 min步行可達(dá)的空間范圍，城鎮(zhèn)社區(qū)結(jié)合街道等基層管理需求劃定，平均規(guī)模3—5 km2，服務(wù)常住人口5萬—10萬人。

考慮到老人、小孩、殘障人士等行動力不強(qiáng)，可在社區(qū)生活圈之內(nèi)以500 m步行范圍為基準(zhǔn)，以不跨越城市干道為基準(zhǔn)，劃分包含一個或多個街坊的空間組團(tuán)，配置日?；颈Ｕ闲怨卜?wù)設(shè)施和公共活動場所，以提升社區(qū)服務(wù)的便利性與安全性。

2.2.2 鄉(xiāng)村社區(qū)生活圈

按照慢行可達(dá)的空間范圍，結(jié)合行政村邊界劃定鄉(xiāng)村社區(qū)生活圈，統(tǒng)籌鄉(xiāng)村聚落格局和就業(yè)崗位布局，合理配置公共服務(wù)和生產(chǎn)服務(wù)設(shè)施，滿足居民文化交流、科普培訓(xùn)、衛(wèi)生服務(wù)等需求。以自然村為輔助單元配置日常保障性公共服務(wù)設(shè)施和公共活動空間。

以上只是從理論的角度探討社區(qū)的規(guī)模和劃示標(biāo)準(zhǔn)。然而，社區(qū)概念本身不僅強(qiáng)調(diào)空間地域，也強(qiáng)調(diào)社區(qū)居民作為社會空間共同體的狀態(tài)。在很多地方，社區(qū)有著自發(fā)形成的規(guī)模與邊界，例如一些有一定歷史的老住區(qū)，或者集中的工廠宿舍區(qū)，在鄉(xiāng)村地區(qū)更為常見。這種地區(qū)應(yīng)根據(jù)實際情況結(jié)合街道、居委會、行政村等加以建設(shè)和培育。

3 打造宜居、宜業(yè)、宜游的社區(qū)生活圈

在城市巨系統(tǒng)中，社區(qū)生活圈是一個非常小的空間單位，但在“上海2040”中卻被賦予極為重要的地位，這主要出于兩方面考慮。從城市發(fā)展的目標(biāo)來看，上海已經(jīng)度過了高速擴(kuò)張階段，未來的重點(diǎn)是提升城市發(fā)展的質(zhì)量和效率，而高品質(zhì)的人文環(huán)境既是發(fā)展目標(biāo)，也是實現(xiàn)目標(biāo)的基礎(chǔ)保障，社區(qū)生活圈則是最重要的空間載體。從城市發(fā)展的模式來看，在存量規(guī)劃時代，大尺度的城市建設(shè)和改造已經(jīng)基本結(jié)束，總體規(guī)劃對于城市發(fā)展的種種設(shè)想，必須通過社區(qū)層面的有序更新和建設(shè)來逐步實現(xiàn)，社區(qū)生活圈必將是未來城市更新的主戰(zhàn)場。

因此，圍繞社區(qū)生活圈的一系列規(guī)劃策略，超越了住房、公共服務(wù)的傳統(tǒng)范疇，而是將生活、就業(yè)、休閑等各功能相融合，將物質(zhì)空間規(guī)劃與社會規(guī)劃相銜接，集中展現(xiàn)“上海2040”的發(fā)展目標(biāo)與理念。

3.1 適應(yīng)多元化需求， 實現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)均等化

人口結(jié)構(gòu)的多元化導(dǎo)致社區(qū)發(fā)展需求的多元化與不平衡。實現(xiàn)社區(qū)服務(wù)的均等化，既要完善公平與全覆蓋的基本生活保障，又要發(fā)展高品質(zhì)、特色化的服務(wù)，吸引高端人才。

3.1.1 關(guān)注公平，確保基礎(chǔ)服務(wù)全覆蓋

全覆蓋有兩方面內(nèi)涵。一是空間上覆蓋全域。重點(diǎn)是郊區(qū)鎮(zhèn)村應(yīng)按照標(biāo)準(zhǔn)完善基礎(chǔ)服務(wù)配置，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，同時關(guān)注城鄉(xiāng)結(jié)合部等邊緣化地區(qū)的設(shè)施建設(shè)。完善監(jiān)督管理機(jī)制，使服務(wù)設(shè)施按照規(guī)劃及時建設(shè)并投入使用，使各類設(shè)施按照適合的服務(wù)半徑覆蓋全域，保證基本公共設(shè)施和服務(wù)的均等可達(dá)。二是服務(wù)對象上覆蓋全體市民。構(gòu)建覆蓋全年齡段市民的基本公共服務(wù)與管理，重點(diǎn)保障為老人、兒童、殘障人士、低收入人群等服務(wù)的養(yǎng)老、嬰幼兒托管等各類公共設(shè)施，落實無障礙設(shè)計。保障全社會為老服務(wù)的基本條件和能力，完善為老服務(wù)的設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，提升助餐、醫(yī)療、病床看護(hù)等服務(wù)能力，鼓勵既有住宅的適老化改造。根據(jù)不同人群的客觀需求，提供租賃房、人才公寓等多樣化住宅產(chǎn)品，探索多種方式為低收入家庭和群體提供基礎(chǔ)性的住房保障[2]。

3.1.2 適應(yīng)多元化發(fā)展趨勢，提升服務(wù)品質(zhì)

隨著居民生活水平的提高以及社會結(jié)構(gòu)日趨多元化，社區(qū)服務(wù)的類別和形態(tài)也漸趨復(fù)雜，對康體健身、文化交往、教育培訓(xùn)等提升型服務(wù)的需求逐年增高，還不斷有新的服務(wù)形態(tài)涌現(xiàn)出來。能否有效滿足這些提升型的服務(wù)需求，在某種程度上也決定了上海能否繼續(xù)保有高品質(zhì)、國際化大都市的聲譽(yù)，從而吸引國內(nèi)外高端人才。因此，社區(qū)建設(shè)應(yīng)當(dāng)充分滿足多樣化生活需求，提升服務(wù)品質(zhì)，適當(dāng)引入高品質(zhì)、特色化的服務(wù)功能，滿足差異化需求。

3.2 創(chuàng)造就業(yè)創(chuàng)業(yè)環(huán)境， 提升社區(qū)活力

傳統(tǒng)上社區(qū)建設(shè)主要關(guān)注居住空間及其相關(guān)需求。然而，現(xiàn)代城市的功能結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜，居住與商業(yè)、文化、辦公，甚至都市制造業(yè)功能相互混雜，并出現(xiàn)了居家辦公、非正規(guī)就業(yè)等多樣化的就業(yè)方式。從城市發(fā)展的趨勢來看，就業(yè)空間與居住空間相混合交織，是現(xiàn)代科技和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必然結(jié)果。在有效控制環(huán)境干擾的前提下，這種混合布局有利于激發(fā)社區(qū)活力，并可通過社區(qū)就業(yè)崗位為居民提供更多的發(fā)展機(jī)會。

3.2.1 提供低成本、便利化的中小型就業(yè)空間

社區(qū)就業(yè)空間主要包括兩類。一是結(jié)合零星工業(yè)地塊的轉(zhuǎn)型與更新，積極盤活存量資源，發(fā)展量多面廣、規(guī)模適宜的嵌入式就業(yè)空間，可重點(diǎn)發(fā)展創(chuàng)新孵化、文化創(chuàng)意等功能，為小微科創(chuàng)企業(yè)提供成長空間。二是結(jié)合社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施，發(fā)展社區(qū)服務(wù)、創(chuàng)新創(chuàng)意等功能。與集中的商務(wù)區(qū)和產(chǎn)業(yè)區(qū)相比，社區(qū)就業(yè)的優(yōu)勢在于布局靈活、便利可達(dá)以及成本相對低廉，若能緊密貼合社區(qū)發(fā)展環(huán)境和產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢，則可獲得競爭優(yōu)勢，成為都市產(chǎn)業(yè)體系的有效補(bǔ)充。

對于鄰近大學(xué)校區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)的居住社區(qū)，應(yīng)當(dāng)積極引導(dǎo)校區(qū)、園區(qū)與居住社區(qū)的融合發(fā)展，鼓勵在社區(qū)范圍內(nèi)增加就業(yè)崗位，完善公共服務(wù)設(shè)施，促進(jìn)生活、就業(yè)、休閑融合發(fā)展。

3.2.2 打造支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的服務(wù)平臺和政策機(jī)制

加大大眾創(chuàng)業(yè)的政策扶持，建立創(chuàng)業(yè)服務(wù)平臺體系，開展創(chuàng)業(yè)政策指導(dǎo)、創(chuàng)業(yè)服務(wù)支持、創(chuàng)業(yè)資源整合，以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)。適應(yīng)小微企業(yè)居家辦公、小型辦公、網(wǎng)絡(luò)辦公等特點(diǎn)，在企業(yè)注冊登記、稅收、融資等方面提供政策支持。

3.3 豐富社區(qū)休閑交往空間， 強(qiáng)化社區(qū)的歸屬感

現(xiàn)代城市中的社區(qū)本質(zhì)上是一個地域空間的概念，由于人與人的交往非常有限，一些現(xiàn)代社區(qū)缺乏共同的文化和認(rèn)同感，尚不能形成社會學(xué)意義上的社區(qū)。規(guī)劃從空間入手，打破封閉社區(qū)，構(gòu)建開放式街坊，提供更多更便捷的休閑交融空間與設(shè)施，引導(dǎo)居民走進(jìn)社區(qū)，加強(qiáng)交流，以期逐步重建快速城市化下逐漸消失的傳統(tǒng)社區(qū)的歸屬感，有效提升居民生活質(zhì)量并緩解各類社會問題，從而促進(jìn)社區(qū)與城市的良性發(fā)展。

3.3.1 提供更多的休閑活動場所和文娛設(shè)施

增加社區(qū)公園、小尺度廣場、游泳館、足球、籃球、健身點(diǎn)等各類體育運(yùn)動場地和休憩健身設(shè)施，形成多樣化、無處不在的健身休閑空間，滿足各類市民健身需求。建成地區(qū)的社區(qū)由于建筑密集、空間不足，要建設(shè)大量綠地廣場是不現(xiàn)實的。然而，市民日常休閑活動對于場所空間規(guī)模的需求其實是極為有限的，數(shù)百平方米的場地即可容納集體舞等絕大部分常見的戶外活動。因此，可因地制宜地利用邊角空間改建成為小型綠地和廣場，提高社區(qū)公共空間的密度和使用的便捷性，滿足市民的休閑活動需求。

加強(qiáng)社區(qū)交往空間建設(shè)，充分開放并利用各類社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施，構(gòu)建由社區(qū)文化活動中心、健康休閑中心、社區(qū)菜場等組成的交往交流空間，結(jié)合設(shè)施功能組織文化交流活動，形成友好、健康的生活氛圍。

3.3.2 構(gòu)建活動便捷、彰顯文化的社區(qū)公共活動網(wǎng)絡(luò)

辟通街坊內(nèi)巷弄和公共通道，加強(qiáng)通勤步道、休閑步道、文化型步道等社區(qū)綠道網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，梳理銜接社區(qū)中心、文化體育設(shè)施、公共空間節(jié)點(diǎn)以及歷史文化遺產(chǎn)等要素，構(gòu)建社區(qū)公共活動網(wǎng)絡(luò)。加強(qiáng)公共空間與商業(yè)、文化、體育等各類設(shè)施和功能區(qū)域的聯(lián)動，滿足人們?nèi)粘＝煌ǔ鲂小⑿蓍e散步、跑步健身、商業(yè)休閑活動等日常公共活動需求。控制街道寬度，塑造人性化的尺度和環(huán)境，優(yōu)化街道斷面設(shè)計，保障慢行路權(quán)，在交通組織適宜的街道巷弄內(nèi)，布局休閑健身跑道，激發(fā)社區(qū)空間活力。

提升公共空間的文化內(nèi)涵。挖掘社區(qū)文化，塑造社區(qū)特色，開展環(huán)境景觀的整體策劃。優(yōu)化沿街建筑界面設(shè)計和種植搭配，加強(qiáng)街道家具和標(biāo)識等的藝術(shù)設(shè)計。充分挖掘文化要素，提升雕塑等公共藝術(shù)作品的數(shù)量和質(zhì)量，加強(qiáng)對雕塑、色彩、照明、廣告等景觀要素的引導(dǎo)，塑造高品質(zhì)且特色鮮明的空間環(huán)境。

4 基于存量空間利用的社區(qū)建設(shè)方法

土地、空間等資源的緊約束已經(jīng)倒逼上海轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，以存量用地的更新利用來滿足城市未來發(fā)展的空間需求，積極探索漸進(jìn)式、可持續(xù)的有機(jī)更新模式，促進(jìn)空間利用向集約緊湊、功能復(fù)合、低碳高效轉(zhuǎn)變。社區(qū)設(shè)施與公共空間建設(shè)也將以存量空間的更新利用為主，注重提高空間利用的效率和品質(zhì)。

4.1 倡導(dǎo)公共服務(wù)設(shè)施的復(fù)合設(shè)置

在建設(shè)密集的城市地區(qū)，公共服務(wù)設(shè)施復(fù)合設(shè)置是提高土地利用效率的良方。從新加坡規(guī)劃的社區(qū)綜合中心可以看到，為老設(shè)施、幼兒看護(hù)設(shè)施、醫(yī)療設(shè)施、商業(yè)設(shè)施以及公共空間都實現(xiàn)了復(fù)合設(shè)置，地上地下一體化開發(fā)。然而，當(dāng)前上海社區(qū)內(nèi)各類設(shè)施由于主管部門不同，在空間布局上往往各行其是，每個設(shè)施均傾向于獨(dú)立占地，導(dǎo)致土地使用效率低下。未來應(yīng)當(dāng)發(fā)揮規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，以提高土地利用效率為原則，打破部門藩籬，依據(jù)各類設(shè)施對建筑及場地的實際需求狀況合理布局。建議原則上除部分功能相對獨(dú)立或有特殊布局要求的地區(qū)級公共設(shè)施仍需獨(dú)立設(shè)置外，鼓勵社區(qū)級及鄰里級設(shè)施均集中復(fù)合化設(shè)置，形成吸引力更強(qiáng)的社區(qū)中心。

4.2 通過針灸式的改造插建拓展公共空間

城市內(nèi)土地空間資源稀缺，公共空間建設(shè)應(yīng)主要通過空間挖潛的方式，對城市中各類消極空間進(jìn)行梳理改造形成。可資改造利用的空間包括：規(guī)模過小或形狀不規(guī)則，無法整體開發(fā)的零星地塊；街道沿線未被充分使用的消極空間、街角空間；建筑之間不規(guī)則的外部空間、建筑間距空間；部分與城市空間相鄰但被圍墻阻隔的單位內(nèi)部空間等[3]。通過對各類零星地塊的挖潛改造，最大限度增加公共空間的數(shù)量和密度，形成合理的服務(wù)半徑，并通過街道、公共通道加強(qiáng)與城市廣場、綠地的聯(lián)系，使市民可在步行范圍內(nèi)較為方便地抵達(dá)使用。

4.3 鼓勵附屬空間和設(shè)施的開放共享

城市中的企事業(yè)單位、高校內(nèi)部有許多綠地廣場和運(yùn)動場地，其中許多具有較高的設(shè)計建設(shè)水平，但一般被視為內(nèi)部使用的空間，而未將其納入城市空間系統(tǒng)內(nèi)統(tǒng)籌考慮。通過一定的政策措施，鼓勵單位內(nèi)部空間和設(shè)施向市民公眾開放，可有效提升城市空間品質(zhì)和活動的便利性。公共服務(wù)設(shè)施通過空間、時間上的錯位使用實現(xiàn)共享也是提高設(shè)施利用效率的重要途徑。例如養(yǎng)老、福利設(shè)施與醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施可相鄰設(shè)置共享場地；商務(wù)樓宇中可結(jié)合設(shè)置一定的文體、為老、托管等設(shè)施；新住區(qū)底層也可借鑒新加坡模式綜合設(shè)置一定的社區(qū)托管設(shè)施等?？臻g和設(shè)施的開放共享在實施中會面臨安全管理等方面的隱患，因此，需要基層社區(qū)管理機(jī)構(gòu)提供必要的政策保障和支持。

4.4 提升土地空間管理的彈性和包容性

在上海向全球城市邁進(jìn)的過程中，城市的經(jīng)濟(jì)、社會都將面臨巨大的轉(zhuǎn)型，其發(fā)展的方向和轉(zhuǎn)型的速度都存在一定的不可預(yù)期性，并對社區(qū)公共服務(wù)提出新的要求。用傳統(tǒng)的相對穩(wěn)定的規(guī)劃和指標(biāo)體系來應(yīng)對這一動態(tài)過程，顯然是不合適的。因此，規(guī)劃應(yīng)當(dāng)探索形成一個相對靈活的機(jī)制，一方面通過不定期的評估對相關(guān)規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范進(jìn)行修訂，另一方面規(guī)劃的管控應(yīng)當(dāng)具有一定的彈性，在一定的范圍之內(nèi)允許基層社會管理機(jī)構(gòu)和業(yè)主根據(jù)市場動態(tài)對公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)和利用方式進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。

關(guān)于社區(qū)就業(yè)空間，應(yīng)當(dāng)為中小微企業(yè)提供寬松的空間環(huán)境，探索產(chǎn)業(yè)用地先租后售的管理機(jī)制，同時設(shè)定用地兼容性導(dǎo)則，在保證生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的前提下，允許城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)用地根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢靈活使用，加強(qiáng)土地空間管理的彈性和包容性，適應(yīng)中小微企業(yè)的發(fā)展需求，有效應(yīng)對動態(tài)性和不可預(yù)期性。

5 關(guān)于社區(qū)規(guī)劃與社區(qū)治理創(chuàng)新的思考

社區(qū)生活圈的理念對于現(xiàn)有的規(guī)劃體系是一個重要的創(chuàng)新，使規(guī)劃能夠更深入地介入社區(qū)生活，成為與市民生活息息相關(guān)的行動。為了更好地落實“上海2040”理念，需要對社區(qū)規(guī)劃的編制內(nèi)容、方法、組織實施機(jī)制等進(jìn)行深入的研究和實踐探索，而社區(qū)治理的模式和機(jī)制，也應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整與轉(zhuǎn)型。

5.1 社區(qū)規(guī)劃的定位與組織

社區(qū)生活圈概念的提出，意味著慣常的規(guī)劃模式將發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，規(guī)劃將更加貼近公眾、貼近實施。社區(qū)規(guī)劃將成為落實創(chuàng)新理念、引導(dǎo)社區(qū)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，同時也是社區(qū)治理創(chuàng)新的重要平臺。社區(qū)規(guī)劃的核心與關(guān)鍵，一是通過規(guī)劃設(shè)計過程將社區(qū)管理者、建設(shè)者、社區(qū)居民等各利益相關(guān)方聯(lián)系起來，充分反映各方尤其是居民的意愿，使規(guī)劃達(dá)成最大限度的共識。二是將物質(zhì)空間規(guī)劃與社區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、社區(qū)治理與管理、社區(qū)建設(shè)的行動能力結(jié)合起來，使規(guī)劃成為直接指導(dǎo)實施推進(jìn)的行動計劃。

社區(qū)生活圈是人本主義的發(fā)展理念下社區(qū)空間與設(shè)施整合發(fā)展的空間單元，并非是在復(fù)雜的規(guī)劃體系中增加了一個新的空間層級。因此，社區(qū)規(guī)劃并非法定規(guī)劃，而應(yīng)當(dāng)是面對實施層面，解決實際問題，指導(dǎo)設(shè)計與建設(shè)實施的行動計劃，同時也為法定規(guī)劃編制提供動態(tài)評估和實施反饋[4]。

關(guān)于社區(qū)規(guī)劃的范圍，由于社區(qū)生活圈并非一個行政的概念，社區(qū)范圍的界定更側(cè)重于人的生產(chǎn)生活的實際范圍和社區(qū)認(rèn)知，因此社區(qū)規(guī)劃編制也不必拘泥于行政邊界。當(dāng)然在當(dāng)前的管理體制之下，依托行政部門編制規(guī)劃在效率和保障方面都有明顯的優(yōu)勢。目前已經(jīng)開展的社區(qū)規(guī)劃試點(diǎn)均以街道為單位，這是由于街道作為基層行政組織，具有統(tǒng)籌相關(guān)資源的能力，也有推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的積極性。未來隨著社區(qū)意識的覺醒和社區(qū)自治的發(fā)展，社區(qū)規(guī)劃的組織可以嘗試更多的可能性。

5.2 公眾參與及規(guī)劃師的角色

社區(qū)是一個社會學(xué)的概念，強(qiáng)調(diào)一定地域范圍內(nèi)社區(qū)居民的共同認(rèn)知。因此，社區(qū)生活圈的發(fā)展和社區(qū)規(guī)劃的編制同時也是一個社區(qū)治理的過程。從社會發(fā)展的總體趨勢來看，社區(qū)居民以及自治組織將在社區(qū)治理當(dāng)中發(fā)揮越來越重要的作用。社區(qū)規(guī)劃作為新時期社區(qū)建設(shè)發(fā)展的重要平臺和創(chuàng)新實踐，應(yīng)當(dāng)主動適應(yīng)社會發(fā)展趨勢，推動社區(qū)自治。目前在普陀、浦東等區(qū)開展的社區(qū)規(guī)劃試點(diǎn)中，已經(jīng)進(jìn)行了這方面的探索。開展貫穿規(guī)劃編制、實施、監(jiān)督及城市治理全過程的公眾參與，通過問卷、訪談、移動網(wǎng)絡(luò)、現(xiàn)場宣講等多種途徑和方式，保障公眾及時獲取規(guī)劃信息并有效傳遞意見，并對此進(jìn)行有效的反饋和吸納，公眾參與的廣度、深度、意見采納程度，以及居民的積極性都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出一般規(guī)劃。

從試點(diǎn)規(guī)劃的經(jīng)驗來看，在社區(qū)規(guī)劃編制的過程中，規(guī)劃師的角色也在發(fā)生重大的變化。規(guī)劃師是社區(qū)發(fā)展的策劃者，同時更是社區(qū)建設(shè)的溝通者、宣傳者，是協(xié)調(diào)社區(qū)規(guī)劃各利益相關(guān)方、銜接上位規(guī)劃與項目設(shè)施的樞紐。在系統(tǒng)性的規(guī)劃評估和編制之外，規(guī)劃師主要承擔(dān)公共參與的組織協(xié)調(diào)以及實施項目的技術(shù)支持工作。與其他規(guī)劃類型相比，規(guī)劃師的參與度高出很多，但社區(qū)建設(shè)的實施進(jìn)展也使規(guī)劃師獲得更多的成就感。

總體而言，社區(qū)生活圈是新時期面對社會發(fā)展新趨勢的重要規(guī)劃理念創(chuàng)新，規(guī)劃與規(guī)劃師的角色與作用也將因此而發(fā)生重要的調(diào)整。規(guī)劃人只有主動適應(yīng)新的趨勢和要求，才能更好地把握城市發(fā)展節(jié)奏，獲得更好的發(fā)展。

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Exploration of Planning and Construction of Community Living Circle in Shanghai Facing 2040

XI Dongfan, WU Qiuqing, ZHANG Minqing, ZHENG Yinan

Shanghai is undergoing a profound transformation. Population, economy, society, urban construction and other aspects have shown a new trend of development. Higher demands have been put forward for community construction and social governance. Based on the goal of building a global city, Shanghai 2040 takes community living circle as the basic unit for organizing urban and rural community life, and coordinating living, employment and leisure factors. Community living circle will become an important carrier to reflect the development concept and guide the implementation of planning. Based on international experience, the paper puts forward the spatial level of living circle, and defines the basic space scale of community living circle according to the scope of human production and living space. The paper systematically expounds the planning strategies of community living circle in the master plan, including the realization of urban and rural community service equalization, the creation of employment and entrepreneurship environment, and the enrichment of community leisure communication space and so on. It also puts forward the method of community construction aiming at the existing space utilization. In view of the implementation of community living circle, the orientation and organization of community planning, the development trend of community governance and the role transition of planners are discussed.

Shanghai 2040 | Community living circle | Community planning

1673-8985（2017）04-0065-05

TU981

A

奚東帆

上海市城市規(guī)劃設(shè)計研究院 城市規(guī)劃二所總工程師，高級工程師，碩士

吳秋晴

上海市城市規(guī)劃設(shè)計研究院 城市規(guī)劃二所高級工程師

張敏清

上海市城市規(guī)劃設(shè)計研究院 區(qū)域規(guī)劃分院工程師，碩士

鄭軼楠

上海市城市規(guī)劃設(shè)計研究院 城市規(guī)劃二所工程師，碩士