張尚武 王 穎 王新哲 陳懿慧 劉亞微

構(gòu)建城市總體規(guī)劃面向?qū)嵤┑男袆訖C(jī)制
——上海2040總體規(guī)劃中《行動規(guī)劃大綱》編制與思考

張尚武 王 穎 王新哲 陳懿慧 劉亞微

面向?qū)嵤?、加?qiáng)規(guī)劃的行動維度是當(dāng)前總體規(guī)劃編制改革的重要方向，上海2040總體規(guī)劃成果體系中，明確了《行動規(guī)劃大綱》是從時間維度統(tǒng)籌推進(jìn)規(guī)劃實(shí)施的操作性文件，目的在于建立總體規(guī)劃實(shí)施過程中目標(biāo)管理和過程控制的機(jī)制。分析當(dāng)前總體規(guī)劃編制與運(yùn)行體系中存在的矛盾，總結(jié)行動規(guī)劃大綱制定的思路，闡述大綱中行動規(guī)劃編制、年度監(jiān)測和五年評估、動態(tài)維護(hù)和彈性適應(yīng)等主要內(nèi)容，并對如何完善城市總體規(guī)劃的行動維度進(jìn)行探討。

規(guī)劃實(shí)施 | 行動規(guī)劃 | 上海2040總體規(guī)劃

0 引言

規(guī)劃是基于對未來的預(yù)期而做出的安排，是發(fā)展藍(lán)圖與行動的統(tǒng)一。特別是總體規(guī)劃作為戰(zhàn)略性規(guī)劃，其戰(zhàn)略性既要體現(xiàn)前瞻性，更要基于規(guī)劃目標(biāo)對行動做出戰(zhàn)略性安排。但一直以來，傳統(tǒng)的城市總體規(guī)劃都存在重編制、審批，輕實(shí)施、維護(hù)的問題，沿用“藍(lán)圖式”的編制理念，強(qiáng)調(diào)長遠(yuǎn)目標(biāo)制定，缺乏對實(shí)施環(huán)節(jié)的關(guān)注。

重視規(guī)劃的實(shí)施環(huán)節(jié)，加強(qiáng)規(guī)劃的行動維度是我國總體規(guī)劃編制改革的重要方向。2015年召開的中央城市工作會議，明確指出“統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理3大環(huán)節(jié)，提高城市工作的系統(tǒng)性”的要求?！渡虾Ｊ谐鞘锌傮w規(guī)劃（2016—2040）》（以下簡稱“上海2040”）是中央城市工作會議召開后第一個展望至2040年并向國務(wù)院報批的超大城市總體規(guī)劃，以“1+3”的成果體系突出實(shí)施導(dǎo)向，“1”是總體規(guī)劃報告，突出戰(zhàn)略性和結(jié)構(gòu)性，“3”則面向?qū)嵤┬院筒僮餍?，包括分區(qū)指引、專項(xiàng)規(guī)劃大綱和行動規(guī)劃大綱。行動規(guī)劃大綱制定的目的是建立上海2040總體規(guī)劃在時間維度上的實(shí)施機(jī)制，以期有效推進(jìn)規(guī)劃的實(shí)施和控制過程。

1 對總體規(guī)劃編制與運(yùn)行體系的反思

我國的總體規(guī)劃制度形成于1950年代，在計劃經(jīng)濟(jì)環(huán)境下城市規(guī)劃作為計劃的落實(shí)，從規(guī)劃編制到實(shí)施是一個高效的過程。進(jìn)入改革開放時期以后，市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下規(guī)劃運(yùn)行體系發(fā)生了變化，發(fā)展的不確定性、利益主體的多元化造成規(guī)劃編制與實(shí)施過程之間的矛盾越來越突出[1]。諸多學(xué)者圍繞目標(biāo)導(dǎo)向與過程控制的關(guān)系[2-4]，認(rèn)為總體規(guī)劃應(yīng)成為協(xié)調(diào)相關(guān)利益主體進(jìn)行空間資源分配的公共平臺，具有反饋響應(yīng)式、適時調(diào)整以適應(yīng)內(nèi)外部條件變化的動態(tài)性規(guī)劃[5-7]。從實(shí)施過程來看，總體規(guī)劃編制與運(yùn)行體系存在諸多矛盾。

一是編制內(nèi)容缺乏行動安排。總體規(guī)劃定位為遠(yuǎn)期規(guī)劃，編制內(nèi)容關(guān)注城市發(fā)展目標(biāo)與策略、空間方案與專項(xiàng)支撐系統(tǒng)，對規(guī)劃如何實(shí)施筆墨較輕，指導(dǎo)性弱，缺乏行動計劃[8]。規(guī)劃實(shí)施作為常規(guī)章節(jié)，但往往缺乏針對性，無法成為規(guī)劃方案的“操作指南”和“行動抓手”。

二是規(guī)劃運(yùn)行缺乏評估反饋?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》提出定期對規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行評估是規(guī)劃運(yùn)作過程的重要環(huán)節(jié)，并作為城市總體規(guī)劃的修改依據(jù)。2009年住建部出臺《城市總體規(guī)劃實(shí)施評估辦法（試行）》，深化對于城市總體規(guī)劃評估的各項(xiàng)要求，原則上每2年進(jìn)行一次。但總體規(guī)劃實(shí)施評估尚未進(jìn)入常態(tài)化工作流程，評估結(jié)論更多只是作為政府內(nèi)部的自我檢討和內(nèi)部研究，對規(guī)劃運(yùn)行績效的反饋?zhàn)饔糜邢?。從?guī)劃評估的實(shí)踐情況來看，甚至有些城市只是為了主管部門能夠批準(zhǔn)其修編總體規(guī)劃而進(jìn)行的“假評估”[9]。

三是規(guī)劃實(shí)施缺乏動態(tài)適應(yīng)。面對錯綜復(fù)雜的發(fā)展環(huán)境，城市規(guī)劃的實(shí)施存在很多不確定因素?，F(xiàn)有總體規(guī)劃“藍(lán)圖式”的思維較難對城市動態(tài)建設(shè)進(jìn)行有效引導(dǎo)，而規(guī)劃實(shí)施出現(xiàn)偏差后如何應(yīng)對則更加無法通過規(guī)劃提前預(yù)測。

四是規(guī)劃管控缺乏傳導(dǎo)。總體規(guī)劃是剛性管控和彈性引導(dǎo)的有效結(jié)合，但現(xiàn)有城市總體規(guī)劃實(shí)施過程中，各級政府事權(quán)不清晰，導(dǎo)致“剛性不剛、彈性不彈”，強(qiáng)制性內(nèi)容難以落實(shí)和監(jiān)督[10]。同時，城市總體規(guī)劃面向?qū)嵤┎糠值膬?nèi)容缺乏相關(guān)政策的支持和規(guī)范性的表述，與各部門、條塊間的運(yùn)作要求和程序不相匹配，因此，規(guī)劃管理缺乏傳導(dǎo)，存在脫節(jié)現(xiàn)象。

五是規(guī)劃運(yùn)行缺乏載體?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》明確提出編制近期建設(shè)規(guī)劃，并將其作為實(shí)施總體規(guī)劃的重要手段，但現(xiàn)有規(guī)劃體系的工作特征是空間維度細(xì)化，總體規(guī)劃內(nèi)容通過分區(qū)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃在空間單元上逐級深化、細(xì)化；在時間維度上（近期建設(shè)規(guī)劃、年度實(shí)施計劃等）雖有需求和一定落實(shí)，但各規(guī)劃之間缺乏統(tǒng)一平臺和協(xié)調(diào)機(jī)制，未形成行動規(guī)劃體系，規(guī)劃間矛盾或?qū)嵤┬圆粡?qiáng)。近期建設(shè)規(guī)劃與年度規(guī)劃并未起到有效傳導(dǎo)總體規(guī)劃的作用。

2 行動規(guī)劃大綱制定的思路與主要內(nèi)容

2.1 基本思路和內(nèi)容框架

（1）基本思路

《行動規(guī)劃大綱》作為“上海2040”成果體系的重要組成部分，強(qiáng)調(diào)從時間維度推進(jìn)總體規(guī)劃的有序?qū)嵤径ㄎ粸榻⒁惶讖臅r間維度推進(jìn)“上海2040”滾動實(shí)施的行動機(jī)制。

主要圍繞3個基本原則：一是體現(xiàn)新時期規(guī)劃工作的基本要求。以行動規(guī)劃作為統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，完善空間規(guī)劃體系、有效推進(jìn)“多規(guī)合一”。二是落實(shí)新一輪上?？傮w規(guī)劃面向?qū)嵤┑闹笇?dǎo)思想。圍繞上海2040“目標(biāo)（指標(biāo)）—策略—機(jī)制”的邏輯框架，建立“城市總體規(guī)劃—行動規(guī)劃”的實(shí)施框架，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃實(shí)施全過程統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。三是探索適應(yīng)上海實(shí)際和發(fā)展環(huán)境的總體規(guī)劃實(shí)施模式。在規(guī)土融合的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)全域管控、精細(xì)化管理。以“上海2040”確立的目標(biāo)為導(dǎo)向，積極應(yīng)對城市發(fā)展環(huán)境的不確定性，建立目標(biāo)管理和過程控制的有效機(jī)制，探索目標(biāo)管理、過程控制、動態(tài)應(yīng)對、滾動實(shí)施的總體規(guī)劃實(shí)施模式。

（2）內(nèi)容框架

內(nèi)容框架包括3個部分。

一是總體規(guī)劃實(shí)施。健全“多規(guī)合一”工作框架、優(yōu)化空間規(guī)劃體系、推動總體規(guī)劃分層落實(shí)與分階段實(shí)施，明確總體規(guī)劃指標(biāo)體系作用與階段性目標(biāo)—指標(biāo)分解原則，落實(shí)彈性應(yīng)對機(jī)制。

二是行動規(guī)劃編制。明確近期建設(shè)和土地利用規(guī)劃、年度實(shí)施計劃及特定領(lǐng)域行動規(guī)劃的編制要求和內(nèi)容，強(qiáng)化行動規(guī)劃制定和執(zhí)行中的“多規(guī)合一”，突出行動規(guī)劃與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中長期規(guī)劃的銜接。

三是監(jiān)測—評估—維護(hù)機(jī)制。以動態(tài)監(jiān)測、年度評估、五年評估、特定領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)評估為基礎(chǔ)，通過其與行動規(guī)劃編制工作的銜接與反饋，實(shí)現(xiàn)對總體規(guī)劃的動態(tài)維護(hù)。

2.2 建立以行動規(guī)劃為載體的滾動實(shí)施機(jī)制

明確行動規(guī)劃是總體規(guī)劃實(shí)施的載體，形成“城市總體規(guī)劃—近期建設(shè)和土地利用規(guī)劃—年度實(shí)施計劃”的滾動實(shí)施框架。

（1）近期建設(shè)和土地利用規(guī)劃

近期建設(shè)和土地利用規(guī)劃每5年編制，針對該階段的發(fā)展環(huán)境在時間維度上有重點(diǎn)地分解城市總體規(guī)劃目標(biāo)并落實(shí)實(shí)施途徑，強(qiáng)調(diào)與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃相銜接，共同組織、同步協(xié)同編制。

在內(nèi)容上應(yīng)落實(shí)總體規(guī)劃分階段的目標(biāo)，明確近期建設(shè)任務(wù)，識別近期重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域，落實(shí)差異化約束要求，預(yù)測用地需求，落實(shí)階段減量目標(biāo)與留白用地啟動計劃，提出重要行動計劃、重大項(xiàng)目安排和配套政策保障。在綜合確定市級層面近期任務(wù)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對專項(xiàng)、分區(qū)層面的行動指導(dǎo)。突出階段性任務(wù)重點(diǎn)，加強(qiáng)對特定行動領(lǐng)域計劃及相關(guān)規(guī)劃編制工作的指導(dǎo)。從資金、用地、實(shí)施主體、機(jī)制保障4個方面明確任務(wù)的實(shí)施保障。

（2）年度實(shí)施計劃

年度實(shí)施計劃是近期建設(shè)和土地利用規(guī)劃的分年度實(shí)施的主要途徑。響應(yīng)年度評估結(jié)果，確定年度行動目標(biāo)、市級年度建設(shè)項(xiàng)目庫，落實(shí)土地儲備和供應(yīng)安排、用地保障計劃等重點(diǎn)內(nèi)容。圍繞項(xiàng)目實(shí)施，加強(qiáng)土地供應(yīng)、建設(shè)管理與年度財政預(yù)算、年度重點(diǎn)工作、年度重點(diǎn)工程安排之間的協(xié)調(diào)和銜接。突出與近期建設(shè)和土地利用規(guī)劃的分解落實(shí)和動態(tài)調(diào)整作用。信息采集是年度實(shí)施計劃編制過程中的基礎(chǔ)性工作，主要通過建設(shè)項(xiàng)目預(yù)選址和用地核查、建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)申報及其他項(xiàng)目信息采集3種形式獲取。

（3）特定領(lǐng)域行動規(guī)劃

特定領(lǐng)域行動規(guī)劃作為近期建設(shè)和土地利用規(guī)劃的有效補(bǔ)充，針對特定發(fā)展領(lǐng)域或目標(biāo)，根據(jù)需要組織編制，如特定領(lǐng)域的專項(xiàng)行動規(guī)劃、特定地區(qū)的行動計劃等。特定領(lǐng)域行動規(guī)劃納入近期建設(shè)和土地利用規(guī)劃及年度實(shí)施計劃統(tǒng)一實(shí)施。

2.3 建立年度監(jiān)測、五年評估機(jī)制

以動態(tài)監(jiān)測、年度評估和五年評估為基礎(chǔ)，形成監(jiān)測—評估—維護(hù)機(jī)制，增強(qiáng)總體規(guī)劃實(shí)施的動態(tài)適應(yīng)性，保障目標(biāo)管理和過程控制的統(tǒng)一。

（1）建立城市發(fā)展戰(zhàn)略數(shù)據(jù)庫和監(jiān)測指標(biāo)體系

以由“基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫建設(shè)—平臺功能建設(shè)—數(shù)據(jù)庫及平臺綜合應(yīng)用”構(gòu)成的上海城市發(fā)展戰(zhàn)略數(shù)據(jù)庫（SDD）為平臺，通過政府部門間信息資源共建共享，統(tǒng)籌整合全市人口、經(jīng)濟(jì)、房屋、土地等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，為城市規(guī)劃編制與管理提供基礎(chǔ)支撐，為重大政策制定和重大項(xiàng)目規(guī)劃提供決策參考，為保障城市運(yùn)行與發(fā)展質(zhì)量提供監(jiān)測依據(jù)。

“上海2040”按照“目標(biāo)（指標(biāo)）—策略—機(jī)制”的邏輯框架建立了指標(biāo)體系，作為加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施管理的工具。指標(biāo)體系由核心指標(biāo)和監(jiān)測指標(biāo)組成，兩者互有重疊。核心指標(biāo)是評價上海全球城市建設(shè)進(jìn)展和成效的關(guān)鍵性指標(biāo)，反映總體規(guī)劃的目標(biāo)導(dǎo)向和管控要求，圍繞建設(shè)“創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城”3個分目標(biāo)，提出城市規(guī)模、城市經(jīng)濟(jì)、綜合交通、服務(wù)設(shè)施和歷史文化、生態(tài)低碳5類30項(xiàng)指標(biāo)，既有建設(shè)用地總規(guī)模、永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)等反映底線控制的指標(biāo)項(xiàng)，亦提出全社會研究與試驗(yàn)發(fā)展（R&D）經(jīng)費(fèi)支出占全市地區(qū)生產(chǎn)總值的比例、產(chǎn)業(yè)基地內(nèi)用于先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展的工業(yè)用地面積等體現(xiàn)創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型的指標(biāo)項(xiàng)，以及新增住房中政府、機(jī)構(gòu)和企業(yè)持有的租賃性住房比例，400 m2以上綠地、廣場等公共開放空間5 min步行可達(dá)覆蓋率，每10萬人擁有的博物館、圖書館、演出場館、美術(shù)館或畫廊等反映城市公益性設(shè)施和魅力提升的指標(biāo)項(xiàng)，并提出職住平衡指數(shù)、碳排放總量較峰值降低率等有助于引導(dǎo)城市生態(tài)低碳發(fā)展的指標(biāo)項(xiàng)。監(jiān)測指標(biāo)對應(yīng)“上海2040”成果體系和上海規(guī)劃管理事權(quán)，分為城市、分區(qū)、專項(xiàng)3大類。城市監(jiān)測指標(biāo)主要用來動態(tài)監(jiān)測城市運(yùn)行狀態(tài)，包含城市綜合運(yùn)行體征、創(chuàng)新活力、人文魅力、綠色環(huán)保、安全韌性、空間績效6個方面共97項(xiàng)指標(biāo)，30項(xiàng)核心指標(biāo)亦包括在其中；分區(qū)監(jiān)測指標(biāo)對應(yīng)“上海2040”成果體系中的《分區(qū)指引》，根據(jù)中心城區(qū)和郊區(qū)的不同，從城市監(jiān)測指標(biāo)中選取14項(xiàng)指標(biāo)，主要用于監(jiān)測各分區(qū)發(fā)展?fàn)顟B(tài)，通過對這些指標(biāo)的監(jiān)測，評價各分區(qū)的運(yùn)行狀態(tài)及規(guī)劃實(shí)施成效；專項(xiàng)監(jiān)測指標(biāo)對應(yīng)《專項(xiàng)規(guī)劃大綱》，注重反映專項(xiàng)系統(tǒng)的運(yùn)行情況，涉及生態(tài)環(huán)境、綜合交通、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、民生保障、文化品質(zhì)、安全運(yùn)行、廣域資源利用共7個板塊95項(xiàng)指標(biāo)，主要用于監(jiān)測并評價各系統(tǒng)在運(yùn)行過程中的狀態(tài)，動態(tài)把握各系統(tǒng)在規(guī)劃實(shí)施過程中的績效。

（2）年度評估

年度評估指每年度以城市發(fā)展戰(zhàn)略數(shù)據(jù)庫（SDD）為基礎(chǔ)，以城市運(yùn)行質(zhì)量監(jiān)測為核心開展的評估工作，動態(tài)把握城市運(yùn)行基本狀況和規(guī)劃實(shí)施情況，把年度評估結(jié)論作為指導(dǎo)年度實(shí)施計劃編制的主要依據(jù)。

年度評估的主要工作內(nèi)容基于指標(biāo)監(jiān)測開展，包括3方面。一是監(jiān)測評估城市運(yùn)行狀態(tài)和質(zhì)量，依托指標(biāo)監(jiān)測，結(jié)合歷年監(jiān)測值變化情況觀察城市運(yùn)行狀態(tài)；通過監(jiān)測近期重點(diǎn)關(guān)注指標(biāo)選項(xiàng)的指標(biāo)值變化，評估城市運(yùn)行狀態(tài)，預(yù)判城市發(fā)展趨勢。二是評估年度計劃實(shí)施情況和規(guī)劃執(zhí)行情況，對照當(dāng)前階段近期建設(shè)和土地利用規(guī)劃確定的目標(biāo)，評估近期建設(shè)和土地利用規(guī)劃執(zhí)行情況；對照總體規(guī)劃確定的目標(biāo)，評估總體規(guī)劃執(zhí)行情況；對專項(xiàng)領(lǐng)域和各分區(qū)年度實(shí)施計劃和規(guī)劃執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)測總結(jié)。三是對城市年度運(yùn)行質(zhì)量和規(guī)劃執(zhí)行情況做出總體評價，提出下一年度工作重點(diǎn)，包括項(xiàng)目推進(jìn)、政策建議以及需要在下一年度開展的規(guī)劃編制工作。

年度評估將形成工作的總結(jié)和實(shí)施績效評價報告，該報告應(yīng)包括實(shí)施背景概述；城市年度運(yùn)行情況分析；總體規(guī)劃、近期建設(shè)和土地利用規(guī)劃、年度實(shí)施計劃和各專項(xiàng)、各分區(qū)的規(guī)劃實(shí)施績效和規(guī)劃執(zhí)行分析；提出下一年度實(shí)施計劃制定的建議和要求等內(nèi)容。

年度評估工作應(yīng)與年度實(shí)施計劃的編制工作統(tǒng)籌開展，并與人大監(jiān)督工作相結(jié)合，加強(qiáng)對規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督檢查，定期向社會公布。

（3）五年評估

五年評估以城市發(fā)展戰(zhàn)略數(shù)據(jù)庫（SDD）和歷年年度評估報告為基礎(chǔ)，以城市總體規(guī)劃階段性目標(biāo)完成情況、規(guī)劃實(shí)施情況和規(guī)劃實(shí)施環(huán)境為重點(diǎn)，動態(tài)把握城市階段性發(fā)展特征和規(guī)劃適應(yīng)性，把評估結(jié)論作為指導(dǎo)近期建設(shè)和土地利用規(guī)劃及動態(tài)維護(hù)界面選擇的重要依據(jù)。

五年評估應(yīng)包括5方面內(nèi)容。一是實(shí)施環(huán)境趨勢分析，分析本輪近期建設(shè)和土地利用規(guī)劃實(shí)施的環(huán)境和城市發(fā)展情況。二是目標(biāo)實(shí)現(xiàn)分析，以近期建設(shè)和土地利用規(guī)劃確定的階段性目標(biāo)—指標(biāo)體系的目標(biāo)值為依托，進(jìn)行階段性目標(biāo)完成度評估；以指標(biāo)體系的目標(biāo)值為依托，對總體規(guī)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)度進(jìn)行定量評價。三是實(shí)施績效分析，通過對空間績效定量評價、總體規(guī)劃剛性管控內(nèi)容傳導(dǎo)和落實(shí)的效果評價，評估總體規(guī)劃結(jié)構(gòu)性要素的實(shí)施情況。四是實(shí)施保障分析，對當(dāng)期近期建設(shè)和土地利用規(guī)劃內(nèi)容、政策和實(shí)施機(jī)制進(jìn)行評估。五是規(guī)劃適應(yīng)性評估，通過對社會影響（社會滿意度）、發(fā)展環(huán)境、規(guī)劃重點(diǎn)等方面的評價，進(jìn)行規(guī)劃適應(yīng)性評估，并明確后續(xù)總體規(guī)劃動態(tài)維護(hù)工作界面選擇。

五年評估的作用主要有3個方面。一是與人大監(jiān)督工作相結(jié)合，定期向社會公布評估結(jié)果。二是五年評估的結(jié)論作為指導(dǎo)下一輪近期建設(shè)和土地利用規(guī)劃編制的主要依據(jù)之一。三是作為規(guī)劃維護(hù)或啟動修改程序的依據(jù)。

（4）特定領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)評估

特定領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)評估是根據(jù)特定領(lǐng)域行動規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃重要調(diào)整或重大事件影響，對相關(guān)領(lǐng)域進(jìn)行不定期的評估。評估結(jié)論作為年度評估和五年評估的有效補(bǔ)充，同時作為五年評估的重要基礎(chǔ)材料。

針對特定領(lǐng)域行動規(guī)劃的評估重點(diǎn)內(nèi)容是規(guī)劃實(shí)施成效及其實(shí)施影響，并針對其中存在的問題提出解決對策。針對專項(xiàng)領(lǐng)域、重大事件影響的評估內(nèi)容包括專項(xiàng)規(guī)劃調(diào)整對總體規(guī)劃中底線管控、建設(shè)總量、空間結(jié)構(gòu)、發(fā)展目標(biāo)、指標(biāo)體系等內(nèi)容產(chǎn)生的影響，以及突發(fā)性重大事件對規(guī)劃實(shí)施所產(chǎn)生的影響分析，并評估規(guī)劃的彈性應(yīng)對能力。評估中應(yīng)突出重點(diǎn)問題和重點(diǎn)指標(biāo)，提出規(guī)劃建議。評估完成時間節(jié)點(diǎn)需與近期建設(shè)和土地利用規(guī)劃及年度實(shí)施計劃編制啟動的時間節(jié)點(diǎn)相銜接。

五年評估結(jié)論作為年度評估的有效補(bǔ)充，指導(dǎo)相關(guān)行動規(guī)劃編制和調(diào)整，同時作為五年評估的重要基礎(chǔ)材料。

2.4 建立規(guī)劃動態(tài)維護(hù)和彈性適應(yīng)機(jī)制

（1）規(guī)劃的動態(tài)維護(hù)

為保障城市總體規(guī)劃實(shí)施過程中的穩(wěn)定性和適應(yīng)性，以行動規(guī)劃、空間各層次規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃作為總體規(guī)劃動態(tài)維護(hù)的主要載體，監(jiān)測、評估結(jié)論作為啟動總體規(guī)劃動態(tài)維護(hù)程序的主要依據(jù)。如總體規(guī)劃在實(shí)施過程中，由于重大事件、發(fā)展變化而產(chǎn)生規(guī)劃內(nèi)容與實(shí)際發(fā)展偏離的不適應(yīng)情況，可根據(jù)監(jiān)測評估結(jié)論，若涉及總體規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容的調(diào)整，則按照法定程序啟動總體規(guī)劃修改工作；若不涉及總體規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容的調(diào)整，則啟動總體規(guī)劃動態(tài)維護(hù)程序，主要通過進(jìn)一步對偏離的原因、實(shí)施情景變化的影響、規(guī)劃的適應(yīng)性進(jìn)行評估，提出應(yīng)對方案，相關(guān)內(nèi)容反饋至行動規(guī)劃、下一層次的空間規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行落實(shí)，以實(shí)現(xiàn)對總體規(guī)劃的動態(tài)維護(hù)目標(biāo)。

（2）彈性留白機(jī)制

“上海2040”從增強(qiáng)彈性適應(yīng)能力出發(fā)，提出3類留白。

一是戰(zhàn)略留白區(qū)。結(jié)合市域功能布局調(diào)整，確保重大事件、重大功能項(xiàng)目等建設(shè)需求，在規(guī)劃城市開發(fā)邊界內(nèi)預(yù)留并劃示的戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)，由全市統(tǒng)一管控。戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)作為一種特定政策區(qū)，實(shí)行過渡期管控政策，嚴(yán)格控制新的建設(shè)行為。戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)需經(jīng)過評估納入啟動程序后，方可進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)。啟動程序?yàn)椋呵捌谡撟C評估—審議批準(zhǔn)—規(guī)劃編制和審批—納入近期建設(shè)和土地利用規(guī)劃及年度實(shí)施計劃—項(xiàng)目實(shí)施。

二是機(jī)動指標(biāo)預(yù)留。為了保障未來區(qū)域性重要通道、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要，以機(jī)動指標(biāo)的形式進(jìn)行預(yù)留，不作具體的空間安排。由市、區(qū)兩級分別管控。啟動程序與戰(zhàn)略留白區(qū)相同。

三是時序計劃調(diào)控。針對人口變化的不同情景以及開發(fā)過程中的動態(tài)性，調(diào)控土地使用供需關(guān)系，通過土地供應(yīng)計劃控制建設(shè)用地的供應(yīng)節(jié)奏，建立動態(tài)空間資源管理體系，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和標(biāo)準(zhǔn)。時序計劃調(diào)控是通過相應(yīng)政策規(guī)定及近期建設(shè)和土地利用規(guī)劃落實(shí)，納入各分區(qū)開發(fā)控制層面的常態(tài)化管理。時序計劃調(diào)控采取市、區(qū)兩級管理的方式。各區(qū)在規(guī)劃建設(shè)中具體執(zhí)行和管理，由市規(guī)劃行政主管部門負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查，并納入行動規(guī)劃編制和監(jiān)測評估中。

2.5 建立規(guī)劃實(shí)施中的“多規(guī)合一”機(jī)制

有效推進(jìn)“多規(guī)合一”是“上海2040”確立的基本目標(biāo)。在“上海2040”“1+3”成果體系中，分區(qū)指引和專項(xiàng)規(guī)劃大綱是從空間層次和系統(tǒng)維度建立的“多規(guī)合一”機(jī)制，行動規(guī)劃大綱則是從時間維度建立的“多規(guī)合一”機(jī)制。無論行動規(guī)劃的編制，還是開展年度監(jiān)測和五年評估，都需要確立總體規(guī)劃在多規(guī)合一的空間規(guī)劃體系中的戰(zhàn)略藍(lán)圖和行動綱領(lǐng)作用，體現(xiàn)總體規(guī)劃在城市發(fā)展中的戰(zhàn)略引領(lǐng)地位。在開展年度監(jiān)測和五年評估方面，明確主要任務(wù)、技術(shù)指引和評估反饋要求。在行動規(guī)劃編制方面，明確近期建設(shè)和土地利用規(guī)劃、年度實(shí)施計劃及特定領(lǐng)域行動規(guī)劃的編制要求、規(guī)劃內(nèi)容和工作程序。圍繞行動規(guī)劃制定和執(zhí)行，建立多層次、多部門共同推進(jìn)總體規(guī)劃實(shí)施的行動保障機(jī)制。

3 對完善總體規(guī)劃行動維度的討論和思考

3.1 關(guān)于行動規(guī)劃大綱定位的討論

在“上海2040”編制和專家咨詢過程中，對行動規(guī)劃大綱的具體內(nèi)容有著不同觀點(diǎn)?？梢愿爬?種定位選擇。一是指導(dǎo)規(guī)劃行動的大綱，傳統(tǒng)“行動規(guī)劃”的內(nèi)涵理解，側(cè)重時間維度的規(guī)劃行動，注重規(guī)劃實(shí)施內(nèi)容的時序安排。二是指導(dǎo)“行動規(guī)劃編制”的大綱，側(cè)重滾動實(shí)施規(guī)劃制度的建立，以“行動規(guī)劃”作為推進(jìn)總規(guī)實(shí)施的核心環(huán)節(jié)，從多規(guī)合一角度提出“行動規(guī)劃編制辦法”。三是指導(dǎo)規(guī)劃實(shí)施行動的大綱，涉及總規(guī)定位及對建立空間規(guī)劃體系的基本認(rèn)識，既涉及滾動規(guī)劃制度，也側(cè)重從運(yùn)行和機(jī)制層面建立規(guī)劃實(shí)施體系。3種選擇都是對傳統(tǒng)總體規(guī)劃的改革，但改革的深度和廣度不同。從理想角度，行動規(guī)劃大綱的內(nèi)容三者都應(yīng)兼有。

“上海2040”最終成果中的行動規(guī)劃大綱，基本定位為建立一套從時間維度指導(dǎo)總體規(guī)劃實(shí)施的行動機(jī)制，內(nèi)容主要側(cè)重于指導(dǎo)行動規(guī)劃的編制及構(gòu)建動態(tài)監(jiān)測、評估、維護(hù)的操作方案，框架性地提出類似于配套本輪總體規(guī)劃成果的實(shí)施辦法和實(shí)施細(xì)則。沒有突出對行動的具體安排，盡管內(nèi)容中強(qiáng)調(diào)了不同階段的近期規(guī)劃要以總體規(guī)劃確立的目標(biāo)為導(dǎo)向，加強(qiáng)對不同階段總體規(guī)劃實(shí)施重點(diǎn)的研究，但不可否認(rèn)與啟動總體規(guī)劃編制之初，開展的成果體系研究中提出的制定行動規(guī)劃大綱的目標(biāo)存在距離。

3.2 規(guī)劃編制與規(guī)劃運(yùn)行體系的雙向創(chuàng)新

總體規(guī)劃行動維度的建立有賴于規(guī)劃編制與規(guī)劃運(yùn)行體系的雙向創(chuàng)新。從規(guī)劃編制而言，應(yīng)完善規(guī)劃編制—實(shí)施滾動機(jī)制，形成規(guī)劃—監(jiān)測—評估—維護(hù)—規(guī)劃的良性動態(tài)循環(huán)系統(tǒng)。從時間角度對規(guī)劃實(shí)施做出階段性安排，以各類行動規(guī)劃組織有效分解、推進(jìn)、修正總體規(guī)劃。從注重目標(biāo)與結(jié)果的安排轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅匾?guī)則與過程的控制。

從規(guī)劃運(yùn)行體系而言，需要確立行動規(guī)劃在規(guī)劃編制體系中的地位。行動規(guī)劃是時間維度銜接戰(zhàn)略性規(guī)劃與實(shí)施性規(guī)劃的重要載體，也是真正能夠統(tǒng)籌并實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”的空間政策平臺。從規(guī)劃執(zhí)行而言，則需要加強(qiáng)多部門、多規(guī)劃協(xié)同，對規(guī)劃實(shí)施過程進(jìn)行有效監(jiān)測和監(jiān)督，并納入各級政府和各部門的考核，推動總體規(guī)劃實(shí)施機(jī)制的變革。

3.3 總體規(guī)劃由遠(yuǎn)期規(guī)劃向“戰(zhàn)略性的行動規(guī)劃”的轉(zhuǎn)變

在我國現(xiàn)行的法定規(guī)劃編制體系中，總體規(guī)劃基本定位為遠(yuǎn)期規(guī)劃，主要強(qiáng)調(diào)基于遠(yuǎn)期目標(biāo)的規(guī)劃安排。對比國外城市，如倫敦、紐約等城市戰(zhàn)略性規(guī)劃的內(nèi)容存在明顯的差異，這些規(guī)劃都具有“戰(zhàn)略性的行動規(guī)劃”的特征，其戰(zhàn)略性體現(xiàn)在從城市發(fā)展的長遠(yuǎn)目標(biāo)出發(fā)明確未來發(fā)展導(dǎo)向，但落腳點(diǎn)則是當(dāng)前的行動，提出對應(yīng)戰(zhàn)略性目標(biāo)的當(dāng)前行動領(lǐng)域、實(shí)施政策及相應(yīng)實(shí)施主體、項(xiàng)目、財政等方面的安排。

從完善我國城市總體規(guī)劃行動維度的方向看，由遠(yuǎn)期規(guī)劃向“戰(zhàn)略性的行動規(guī)劃”的轉(zhuǎn)變，將是一個重要趨勢。我國的城市發(fā)展正在步入存量發(fā)展時代，目標(biāo)導(dǎo)向是城市總體規(guī)劃的特質(zhì)，但從問題出發(fā)，建立基于現(xiàn)實(shí)矛盾的行動框架將變得越來越重要。

在對模式的探討中，可能存在兩種路徑，一種類似于“上海2040”的探索，即“總體規(guī)劃+行動規(guī)劃”模式，總體規(guī)劃相對穩(wěn)定，通過階段性的行動規(guī)劃編制推動總體規(guī)劃的實(shí)施。另一種類似國外的戰(zhàn)略性規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)，即“總體規(guī)劃包含行動規(guī)劃”模式。但無論何種路徑，要實(shí)現(xiàn)這樣的轉(zhuǎn)變，都將涉及一整套規(guī)劃制度的轉(zhuǎn)型。

4 結(jié)語

從上海的發(fā)展環(huán)境來看，城市建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入轉(zhuǎn)型階段，結(jié)構(gòu)優(yōu)化和城市更新替代擴(kuò)張型發(fā)展模式，成為上海城市發(fā)展的基本路徑。規(guī)劃既要突出目標(biāo)導(dǎo)向，更要強(qiáng)調(diào)建設(shè)過程和實(shí)施結(jié)果的合理性。行動規(guī)劃大綱制定的目的是為了加強(qiáng)“上海2040”在實(shí)施過程中規(guī)劃、建設(shè)、管理的統(tǒng)籌，通過行動規(guī)劃機(jī)制的建立保障規(guī)劃編制和實(shí)施過程的有效銜接，更有效地發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃的戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性管控作用。

（感謝上海2040總體規(guī)劃聯(lián)合編制團(tuán)隊(duì)，同濟(jì)大學(xué)趙民、唐子來、孫施文、耿慧志、上海同濟(jì)規(guī)劃設(shè)計研究院裴新生對《行動規(guī)劃大綱》編制給予的指導(dǎo)和支持；項(xiàng)目組主要成員包括上海同濟(jì)規(guī)劃設(shè)計研究院劉振宇、龍微琳等，在此一并致謝?！缎袆右?guī)劃大綱》為上海2040總體規(guī)劃成果之一，由上海市規(guī)劃和國土資源管理局委托上海同濟(jì)規(guī)劃設(shè)計研究院編制。）

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Constructing Action Mechanism for Urban Master Plan Implementation: Plan-making and Thinking of Action Planning Outline in Shanghai 2040 Master Plan

ZHANG Shangwu, WANG Ying, WANG Xinzhe, CHEN Yihui, LIU Yawei

Implementation and action is an important direction of the current reform of master plan making. In the final product of Shanghai 2040 Master Plan, the Action Planning Outline is a document for plan implementation and operation from the time dimension, with the aim to build a mechanism of target management and process control. This paper analyzes the contradictions between plan-making and operation, summarizes the primary ideas of the Action Planning Outline, expounds the main contents about action plan-making, annual monitoring and five-year evaluation, dynamic maintenance and flexible adaption, and then discusses the way to improve the action dimension of master plan.

Planning implementation | Action plan | Shanghai 2040 Master Plan

1673-8985（2017）04-0033-05

TU981

A

張尚武

同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院教授，副院長

上海同濟(jì)城市規(guī)劃設(shè)計研究院副院長

王 穎（通訊作者）

上海同濟(jì)城市規(guī)劃設(shè)計研究院 規(guī)劃設(shè)計三所總工程師，高級規(guī)劃師

王新哲

上海同濟(jì)城市規(guī)劃設(shè)計研究院副院長，教授級高級規(guī)劃師

陳懿慧

上海同濟(jì)城市規(guī)劃設(shè)計研究院規(guī)劃師

劉亞微

上海同濟(jì)城市規(guī)劃設(shè)計研究院規(guī)劃師