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        關(guān)于基層小規(guī)模事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面內(nèi)控建設(shè)的探討

        2017-04-05 16:43:52林孜佳
        福建交通科技 2017年6期
        關(guān)鍵詞:財務(wù)部門實物層面

        ■林孜佳

        (福建省交通工程造價管理站,福州 350001)

        關(guān)于基層小規(guī)模事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面內(nèi)控建設(shè)的探討

        ■林孜佳

        (福建省交通工程造價管理站,福州 350001)

        2014年1月1日起,《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》開始施行,各行政事業(yè)單位開始了內(nèi)控建設(shè)與改革。文章就基層小規(guī)模事業(yè)單位在業(yè)務(wù)層面內(nèi)控建設(shè)中存在的問題及解決方案、建設(shè)要點進行研究論述,以期為基層小規(guī)模事業(yè)單位經(jīng)濟管理提供建議和幫助。

        內(nèi)部控制 小規(guī)模事業(yè)單位 經(jīng)濟管理

        2014年1月1日起,《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》開始施行;2015年12月,財政部發(fā)文推出《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》;2016年6月,財政部再次發(fā)出《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的通知》。在上級相關(guān)部門緊鑼密鼓聲中,我國各層級行政事業(yè)單位隨之逐步進行了細致而深化的內(nèi)部控制建設(shè)與改革,不斷推動這項工作有效開展。

        1 基層小規(guī)模事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面內(nèi)控建設(shè)的意義

        內(nèi)部控制,是指單位為實現(xiàn)控制目標(biāo),通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序,對經(jīng)濟活動的風(fēng)險進行防范和管控。業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制是事業(yè)單位內(nèi)部控制的主要內(nèi)容,在單位層面的基礎(chǔ)上,完成各種經(jīng)濟行為事前規(guī)劃、事中控制、事后監(jiān)督等管理環(huán)節(jié)。

        目前,我國行政事業(yè)單位的內(nèi)部管理水平普遍不高,基層小規(guī)模事業(yè)單位由于其稟賦羸弱,制度建設(shè)及執(zhí)行力度明顯處于劣勢,更是如此。但“麻雀雖小,五臟俱全”,基層小規(guī)模事業(yè)單位也和各類大型單位一樣面對預(yù)算、收支、資產(chǎn)、合同等內(nèi)控建設(shè)業(yè)務(wù)層面的一系列問題。如何解決這些業(yè)務(wù)層面的問題,提升內(nèi)部管理水平,加強內(nèi)控建設(shè)就是一個有力的途徑:建立內(nèi)控的核心是全面提升單位的綜合管理水平,實施內(nèi)控管理是對單位各項管理制度管理程序的整合,而內(nèi)控管理的好壞就體現(xiàn)了單位綜合管理水平的高低。

        2 基層小規(guī)模事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面內(nèi)控建設(shè)存在的主要問題

        2.1 部門職責(zé)不明確,分工粗獷

        (1)預(yù)算編制職責(zé)不明確:很多基層小規(guī)模事業(yè)單位業(yè)務(wù)部門基本不參與預(yù)算編制,造成預(yù)算數(shù)據(jù)測算虛化,缺乏專業(yè)支撐,數(shù)據(jù)不精細,實施內(nèi)容不明確,只能粗線條執(zhí)行,同時影響到預(yù)算批復(fù)后的數(shù)據(jù)分解。

        (2)忽視不相容職務(wù)分離:由于編制限制,基層小規(guī)模事業(yè)單位常常存在一人多職的現(xiàn)象,尤其對于內(nèi)勤崗位,往往只設(shè)置一個或兩個內(nèi)勤部門,工作人員共同完成各項內(nèi)勤職責(zé)和任務(wù),使得不相容崗位分離、定期輪崗等有效的控制措施落實不到位,或形式上是分崗位流轉(zhuǎn),實則一名工作人員完成多個崗位的業(yè)務(wù)流程。

        (3)實物資產(chǎn)管理的預(yù)算、購置、驗收、處置等流程崗位職責(zé)不明晰、區(qū)分粗獷、相互混淆,造成內(nèi)部制衡形同虛設(shè),人為地縮短或者跨越必要的業(yè)務(wù)流程。

        2.2 審批流程不完善,制度不健全

        (1)內(nèi)部支出常常缺乏事前審批:對于基層小規(guī)模事業(yè)單位,重大支出較少,大部分為普通業(yè)務(wù)支出,執(zhí)行部門通?!跋葦睾笞唷?,在沒有事前審批、沒有確定是否有預(yù)算指標(biāo)的情況下事后報銷,擾亂了預(yù)算執(zhí)行的流程。

        (2)貨幣資金支付缺少支付復(fù)核環(huán)節(jié):很多基層小規(guī)模事業(yè)單位在支付申請和支付審批環(huán)節(jié)后,就直接辦理付款,缺少復(fù)核手續(xù)流程、單證是否齊全、缺少判斷預(yù)算指標(biāo)如何使用等。

        (3)支出管控制度不夠健全:基層小規(guī)模事業(yè)單位由于業(yè)務(wù)相對單純、發(fā)生頻率較低,與大單位相比,管理制度相對簡易,或者歸并于行政管理制度,較易缺少專項經(jīng)濟行為管理制度,不同執(zhí)行部門按各自的理解而非可依據(jù)的制度執(zhí)行各項經(jīng)濟業(yè)務(wù),少了約束,多了風(fēng)險,帶來管理難度。

        2.3 預(yù)算批復(fù)階段指標(biāo)沒有分解,執(zhí)行階段指標(biāo)混淆使用

        很多基層小規(guī)模事業(yè)單位對批復(fù)預(yù)算指標(biāo)很少進行分解,通常只在單位整體層面進行支出總額控制,因此預(yù)算支出口徑較粗,很難嚴(yán)格按批復(fù)的指標(biāo)金額和用途執(zhí)行,造成串用預(yù)算指標(biāo)、開支與指標(biāo)脫節(jié)、指標(biāo)管理及預(yù)算控制失效。尤其在突發(fā)事件或上級臨時動議的情況下,相關(guān)支出指令往往凌駕于預(yù)算管理之上,造成原有的指標(biāo)和支出計劃被打亂。

        2.4 實物資產(chǎn)某些環(huán)節(jié)管理松懈,隨意性大

        (1)低值易耗品購置隨意:很多基層小規(guī)模事業(yè)單位采購低值易耗品通常在無請購審批的情況下,直接叫定點供貨單位送貨上門,購置隨意。

        (2)實物資產(chǎn)缺少驗收環(huán)節(jié):有部分基層小規(guī)模事業(yè)單位在采購實物資產(chǎn)后,直接辦理財務(wù)報銷手續(xù),尤其在低值易耗品方面,基本沒有驗收,容易發(fā)生質(zhì)量問題或產(chǎn)生短缺少漏的風(fēng)險。

        (3)實物資產(chǎn)內(nèi)部調(diào)劑缺少相應(yīng)手續(xù):基層小規(guī)模事業(yè)單位由于單位小、部門少,資產(chǎn)調(diào)換時大家相互知道,常常沒有辦理調(diào)劑相關(guān)手續(xù),當(dāng)時間長久或當(dāng)事人調(diào)離,很容易造成資產(chǎn)盤點時既分不清使用者,也分不清保管責(zé)任。

        2.5 合同管理相對薄弱,內(nèi)控不到位

        (1)忽視中小額物品采購合同:很多基層小規(guī)模事業(yè)單位對中小額物品采購或委托服務(wù)缺乏簽訂合同的意識,累積起來,數(shù)額不小,隨意采購存在一定風(fēng)險。

        (2)分解合同:有意規(guī)避合同管理要求,將需招投標(biāo)或上報審批的合同項目拆解成若干小額合同,以便自行操作減少監(jiān)管。

        (3)合同文本基本要素不齊全:部分基層小規(guī)模事業(yè)單位缺乏合同專業(yè)工作人員,對于文本必須包含的基本要素概念不清,影響合同文本法律效力。

        (4)缺少法律幫助:基層小規(guī)模事業(yè)單位大多不可能設(shè)立法規(guī)部門,而合同從簽訂到履行的各個環(huán)節(jié)都受法律制約,如果某個環(huán)節(jié)出了問題,往往缺乏專業(yè)的法規(guī)部門或法律顧問的指導(dǎo)和幫助。

        (5)合同信息傳遞不到位:有些基層小規(guī)模事業(yè)單位合同簽訂人員對合同全過程管理缺少概念,合同履約后不能及時和財務(wù)部門進行有效的信息傳遞,致使財務(wù)部門不能及時掌握合同收付款相關(guān)信息,造成資金管理漏洞。

        3 基層小規(guī)模事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面內(nèi)控建設(shè)的對策建議

        3.1 從分工設(shè)計、不相容職務(wù)分離方面強化業(yè)務(wù)層面內(nèi)控建設(shè)

        基層小規(guī)模事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè),明確部門職責(zé)與分工是很重要的一個環(huán)節(jié)。針對基層小規(guī)模事業(yè)單位分工最粗獷或最不明確的預(yù)算編制環(huán)節(jié)和資產(chǎn)管理環(huán)節(jié),筆者認為,要明確預(yù)算編制、資產(chǎn)管理職責(zé)分工:

        (1)對預(yù)算編制進行分工設(shè)計,業(yè)務(wù)部門及內(nèi)勤非財務(wù)部門是預(yù)算編制和執(zhí)行部門,負責(zé)編制基礎(chǔ)數(shù)據(jù),落實預(yù)算任務(wù);財務(wù)部門是預(yù)算管理部門,負責(zé)審核、平衡預(yù)算草案,對預(yù)算指標(biāo)進行分解,負責(zé)預(yù)算執(zhí)行的督管及決算;單位領(lǐng)導(dǎo)(班子)或領(lǐng)導(dǎo)辦公會則是預(yù)算管理的決策機構(gòu);在分工的基礎(chǔ)上,強化分管領(lǐng)導(dǎo)在預(yù)算編制、指標(biāo)分解及執(zhí)行這些階段的參與,要求分管領(lǐng)導(dǎo)提出審核、審閱意見,以提高預(yù)算業(yè)務(wù)部門的參與度,提升預(yù)算管理的科學(xué)性。

        (2)在實物資產(chǎn)管理環(huán)節(jié),要明確實物資產(chǎn)的請購、預(yù)算編制和資產(chǎn)使用在資產(chǎn)使用部門,實物資產(chǎn)購置執(zhí)行、驗收執(zhí)行、處置執(zhí)行在資產(chǎn)管理部門,財務(wù)部門是實物資產(chǎn)的預(yù)算匯總編審、款項支付部門,單位領(lǐng)導(dǎo)(班子)則為實物資產(chǎn)管理的決策者、審批者。

        內(nèi)控建設(shè),確保不相容職務(wù)分離是關(guān)鍵,尤其對一人多職的基層小規(guī)模事業(yè)單位,起碼要確保印鑒章保管和使用、票據(jù)保管和領(lǐng)用、支出申請和內(nèi)部審批、付款審批和付款執(zhí)行、業(yè)務(wù)經(jīng)辦和會計核算等收支管理中的不相容職務(wù)分離,確保實物資產(chǎn)購置與預(yù)算編制、實物資產(chǎn)請購與審批、實物資產(chǎn)審批與執(zhí)行、實物資產(chǎn)采購驗收與款項支付、實物資產(chǎn)處置申請執(zhí)行與審批等實物資產(chǎn)管理中的不相容職務(wù)分離。這些不相容職務(wù)崗位需要單位建立明確的崗位責(zé)任制,或是記入廉政責(zé)任手冊,各個工作崗位嚴(yán)格按職責(zé)分工,便于責(zé)任追究。

        3.2 從完善審批、建章立制方面強化業(yè)務(wù)層面內(nèi)控建設(shè)

        (1)要建立支出事項事前審批程序。筆者認為,事前審批程序應(yīng)當(dāng)包括:在預(yù)算分解項目名單內(nèi)提出支出申請,經(jīng)分管領(lǐng)導(dǎo)審簽,由財務(wù)部門核對預(yù)算事項、指標(biāo)和資金來源,最后單位領(lǐng)導(dǎo)審定支出事項;超出預(yù)算批復(fù)分解的支出事項,按照預(yù)算調(diào)整流程由經(jīng)辦部門進行申報。用這樣的控制方式,應(yīng)能徹底改變經(jīng)辦部門隨心所欲代墊支出、事后報銷的無管理狀況。

        (2)要健全規(guī)章制度,無論單位規(guī)模大小,都要結(jié)合各自特點,制定明確的可操作的規(guī)章制度,內(nèi)容必須涵蓋差旅、接待、會議、培訓(xùn)、國庫集中支付、公務(wù)卡管理、印鑒章管理、票據(jù)管理、資產(chǎn)管理等范疇,確保經(jīng)辦部門有足夠明晰的規(guī)則來執(zhí)行各項經(jīng)濟業(yè)務(wù)。

        (3)要嚴(yán)格支出控制,應(yīng)首先按批復(fù)的預(yù)算指標(biāo)對支出事項分類;其次,在指標(biāo)分解時明確屬于哪種執(zhí)行或采購方式,如政府采購或單位自行執(zhí)行,并執(zhí)行內(nèi)部審批;再次,財務(wù)部門匹配對應(yīng)資金來源,尤其在資金支付環(huán)節(jié),增加支付復(fù)核流程,檢查支出事項審批流程是否到位、手續(xù)是否完整、單證是否齊全、計算是否準(zhǔn)確、票據(jù)是否規(guī)范等;最后,要定期編制預(yù)算執(zhí)行情況統(tǒng)計報表、報告,對重點關(guān)注費用制作詳實的執(zhí)行明細表等。

        3.3 從預(yù)算指標(biāo)分解方面強化業(yè)務(wù)層面內(nèi)控建設(shè)

        針對基層小規(guī)模事業(yè)單位預(yù)算指標(biāo)基本不分解的現(xiàn)狀,筆者認為,年度預(yù)算批復(fù)后,財務(wù)部門要在批復(fù)總額控制范圍內(nèi),根據(jù)各部門提交的工作安排分解預(yù)算指標(biāo),限定部門使用的額度、支出范圍和執(zhí)行方式,嚴(yán)格做到超額超范圍的不予報銷受理。各部門也應(yīng)根據(jù)分解的預(yù)算指標(biāo),在限定范圍內(nèi)完成與經(jīng)濟相關(guān)的工作任務(wù),以此達到落實部門管理責(zé)任的目的。

        對于超出計劃分配指標(biāo)的事項,筆者認為,在單位機動財力、以前年度結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)和單位年度預(yù)算批復(fù)的額度和支出范圍內(nèi),須由需求部門按預(yù)算申報流程向財務(wù)部門提出申請,經(jīng)預(yù)算決策機構(gòu)審定后,才能進行不同部門、不同經(jīng)濟科目的使用調(diào)劑。對于超出年度預(yù)算批復(fù)額度和支出范圍的項目需上報上級分管部門審批。

        3.4 從資產(chǎn)管理方面強化業(yè)務(wù)層面內(nèi)控建設(shè)

        針對基層小規(guī)模事業(yè)單位普遍存在的資產(chǎn)管理較為松懈的環(huán)節(jié),筆者認為要強化以下幾點內(nèi)控建設(shè):

        (1)要明確包括低值易耗品在內(nèi)的實務(wù)資產(chǎn)購置審批流程,在請購部門提出申請后,資產(chǎn)管理部門需查核單位存量實物資產(chǎn),財務(wù)部門需審核購置申請是否在年度預(yù)算指標(biāo)范圍內(nèi),最后由單位領(lǐng)導(dǎo)審定。

        (2)建立實物資產(chǎn)驗收制度,在實物資產(chǎn)交付使用前,需由資產(chǎn)管理部門、資產(chǎn)使用部門和相關(guān)部門共同實施驗收并書面記錄,以落實驗收責(zé)任,資產(chǎn)管理部門并在驗收合格后辦理入庫登記,而后才能到財務(wù)部門辦理報賬手續(xù)。

        (3)加強實物資產(chǎn)內(nèi)部調(diào)劑管理,書面記錄需求部門的調(diào)劑申請、資產(chǎn)管理部門的審核行為、資產(chǎn)決策者的審批行為及最終的調(diào)劑行為。

        3.5 從合同管理方面強化業(yè)務(wù)層面內(nèi)控建設(shè)

        針對基層小規(guī)模事業(yè)單位合同管理相對薄弱的情況,筆者認為要強化以下幾點:

        (1)應(yīng)設(shè)立合同管理的牽頭部門或負責(zé)人,建立合同管理臺賬,掌握合同履行進展?fàn)顩r,定期對合同進行統(tǒng)計、分類和歸檔,與單位經(jīng)濟活動相關(guān)的合同及時交存財務(wù)部門,在臨近收付款期提示財務(wù)部門及時辦理收付款業(yè)務(wù)。應(yīng)建立業(yè)務(wù)部門的合同負責(zé)制,在合同履行過程中落實履行責(zé)任人。財務(wù)部門應(yīng)會同合同管理部門對合同實施監(jiān)控,重點監(jiān)控合同付款環(huán)節(jié),檢查有否匹配的預(yù)算指標(biāo),有無跨期預(yù)留指標(biāo)等。

        (2)要建立業(yè)務(wù)部門、財務(wù)部門、合同管理部門的溝通協(xié)調(diào)機制,實現(xiàn)合同管理與預(yù)算管理、收支管理的結(jié)合,在制度中明確不得將需招投標(biāo)等的重大合同拆分為小額合同,建立相應(yīng)的責(zé)任追究規(guī)定。

        (3)聘請法律顧問。目前省交通運輸廳聘請了一家律師事務(wù)所在一定時期內(nèi)為全系統(tǒng)單位提供法律專項服務(wù),并專門發(fā)文明確省廳及各下屬單位的對應(yīng)法律服務(wù)人員,這是一個可以借鑒推廣的做法。

        (4)規(guī)范合同文本,做到滿足合同基本條款不漏項、標(biāo)的額計算準(zhǔn)確、違約責(zé)任明確、文字表達嚴(yán)謹(jǐn)?shù)取?/p>

        (5)建立單位財務(wù)部門、業(yè)務(wù)部門、法律部門(顧問)會審制度:法律部門(顧問)審查違約條款、文字表述等,財務(wù)部門審查支付條款,業(yè)務(wù)部門審查質(zhì)量或技術(shù)條款。

        4 結(jié)束語

        以上是筆者就基層小規(guī)模事業(yè)單位在業(yè)務(wù)層面內(nèi)控建設(shè)的淺見。內(nèi)部控制可以有效促進經(jīng)濟管理水平的提高,對單位的穩(wěn)定發(fā)展有著十分重要的作用。盡管基層小規(guī)模事業(yè)單位在內(nèi)控中存在諸多問題,盡管業(yè)務(wù)層面的內(nèi)控建設(shè)是一項長期而繁復(fù)的工作,但筆者相信,隨著內(nèi)控不斷受到重視,內(nèi)控工作不斷深入進展,基層小規(guī)模事業(yè)單位的經(jīng)濟管理水平定會更上一個臺階,最終達到防范風(fēng)險、預(yù)防腐敗、改進工作作風(fēng)、提高辦事效率的目的。

        [1]財政部.財會[2012]21號,行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行).2012,11.

        [2]財政部.財會[2015]24號,關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見.2015,12.

        [3]劉永澤,唐大鵬.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實務(wù)操作指南(第三版).遼寧:東北財經(jīng)大學(xué)出版社,2016.

        [4]財政部.財會[2016]11號,關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的通知.2016,6.

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