李曉風(fēng)

[摘 要]2014年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計工作的意見》要求對國家重大政策措施和宏觀調(diào)控部署落實情況開展跟蹤審計。作為一種全新的審計項目，政策跟蹤審計與傳統(tǒng)審計有何差異，自身有何特點(diǎn)？針對這些差異與特點(diǎn)審計應(yīng)如何更好地應(yīng)對？文章結(jié)合審計實踐對此進(jìn)行了初步總結(jié)和探討。

[關(guān)鍵詞]跟蹤審計；資金鏈；傳統(tǒng)審計

[DOI]1013939/jcnkizgsc201707234

從筆者近年參與政策跟蹤審計的情況看，雖然審計中也有大量類似于傳統(tǒng)審計項目（如針對專項資金、存量資金的財政審計，針對建設(shè)項目的投資審計）的內(nèi)容，但審計的關(guān)注對象、方式方法、工作要求均有一定差異。政策跟蹤審計聚焦穩(wěn)增長、促改革、惠民生等政策落實情況，這一特質(zhì)決定了它比傳統(tǒng)審計項目更注重審計監(jiān)督的“現(xiàn)實價值”，也就是通過審計助推政策措施落實，取得實實在在的經(jīng)濟(jì)社會效益。準(zhǔn)確理解和把握這一點(diǎn)，是實施好政策跟蹤審計，最大限度轉(zhuǎn)化審計成果的關(guān)鍵。為了說明這一論點(diǎn)，茲從以下幾個方面具體論述之。

1 從資金流向看，跟蹤審計應(yīng)關(guān)注到資金鏈的最后一環(huán) 政策跟蹤審計經(jīng)常會關(guān)注重點(diǎn)專項資金，但是不同于財政“同級審”中只需摸清本級財政的專項資金撥付率，跟蹤審計應(yīng)深入“最后一公里”，監(jiān)督資金是否落實到具體生產(chǎn)單位，必要時還應(yīng)作延伸調(diào)查，尋找未能及時到位的原因，促進(jìn)問題解決。如果說“同級審”關(guān)注的是本級財政管理的“平面”，那么政策跟蹤審計的特色就在于聚焦財政資金從上到下流動的“線條”，這同樣是政策跟蹤審計的難點(diǎn)所在：為了完整掌握資金的撥付、使用情況，地級審計機(jī)關(guān)通常需對市、縣兩級財政進(jìn)行審計，省級以上審計機(jī)關(guān)則更多。然而這一層層深入的審計實屬必要，有時盡管本級財政撥付率看似理想，但資金可能沉淀在下級財政。只有把各級財政的情況貫穿起來看，才能最終發(fā)現(xiàn)問題所在；同時，還會發(fā)現(xiàn)一系列“差異”的存在，體現(xiàn)在各專項資金執(zhí)行率的差異、各地財政機(jī)關(guān)執(zhí)行率的差異，等等，從此差異出發(fā)，經(jīng)過分析研判，必將有助于問題的“水落石出”。

基于這一思想，筆者在近年的審計中曾關(guān)注某省級民生類專項資金，發(fā)現(xiàn)該資金兩年的實際項目到位率還不到05%，解讀這一例外情況背后的“故事”正是政策跟蹤審計的天職。經(jīng)過了解發(fā)現(xiàn)：由于項目建設(shè)的主節(jié)點(diǎn)之一面臨規(guī)劃搬遷，牽涉的幾家職能部門因協(xié)調(diào)不夠順暢，導(dǎo)致項目方案未能及時審定，形成項目資金長期沉淀。審計報告中不僅反映了資金撥付使用情況，也反映了背后癥結(jié)，最終促使政府召集各方在數(shù)周內(nèi)出臺了項目實施方案，為項目推進(jìn)和資金撥付打通了“瓶頸”。上述案例不僅說明了追蹤資金流向的作用，也提醒審計人員留意“表里之別”，政策跟蹤審計不能滿足于面上情況的說明，還應(yīng)摸清幕后的問題與癥結(jié)，下文對此將作進(jìn)一步的闡釋。

2 從實際效用看，跟蹤審計應(yīng)發(fā)揮對重點(diǎn)項目的能動作用21 以建設(shè)項目審計為例

政策跟蹤審計重在推進(jìn)政策落地生根，前述專項資金一例已能管窺一二，茲再從建設(shè)項目的案例說明之。政策跟蹤審計中也時常涉及建設(shè)項目（主要是正在建設(shè)過程中的重點(diǎn)工程項目）審計，但與普通的投資審計不同，其首要關(guān)注對象不在工程造價，甚至也不在建設(shè)程序的合規(guī)性，而在于尋找制約工程順利建設(shè)的因素，力促項目按序時進(jìn)度建設(shè)，這才是“穩(wěn)增長”宗旨的體現(xiàn)。為了查找出這些“掣肘因素”，審計中可采取由淺入深的方法，譬如，從工程進(jìn)度滯后的現(xiàn)象入手，先摸清拆遷和施工中的“瓶頸”環(huán)節(jié)；進(jìn)而關(guān)注建設(shè)資金是否按合同如期到位，并關(guān)注已到位資金的使用情況；最后再追溯到合同簽訂環(huán)節(jié)，查明是否存在約束不嚴(yán)密之處；等等。

例如，筆者曾在近年的政策跟蹤審計中關(guān)注某重點(diǎn)交通工程。審計進(jìn)點(diǎn)前，筆者就已了解到該工程因資金短缺，進(jìn)度趨于停滯，而相關(guān)年度的審計報告僅反映這些面上情況，沒有深挖背后癥結(jié)，從而難以發(fā)揮能動作用。跟蹤審計的任務(wù)在于摸清背后的“故事”，基于此認(rèn)識，審計經(jīng)過“抽絲剝繭”發(fā)現(xiàn)了一些重要情況：一是項目融資情況不理想，并圈定了相關(guān)的責(zé)任單位；二是存在拆遷“釘子戶”；三是地處山區(qū)的標(biāo)段施工附加手續(xù)較多，未能及時辦理；等等。某種程度上，相比于審計報告中的數(shù)字，這些關(guān)鍵信息更足以引起地方首長的重視并帶來一系列后續(xù)反應(yīng)：在審計報告出具后的三個月內(nèi)，項目新完成投資額相當(dāng)于此前兩年的338%，這一成果堪稱審計能動作用的充分體現(xiàn)。

22 以存量資金審計為例

除了上述的建設(shè)項目審計，茲再從存量資金的案例說明審計的“能動作用”。根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，各級財政部門對財政結(jié)余資金和連續(xù)兩年未用完的結(jié)轉(zhuǎn)資金一律收回統(tǒng)籌使用。那么在政策跟蹤審計中，能否按照此規(guī)定對所有超過年限的存量資金都判定為問題，要求收回統(tǒng)籌使用呢？這是審計應(yīng)當(dāng)妥善處理的問題。

筆者認(rèn)為，跟蹤審計聚焦項目的實際效用，因此它是一種實質(zhì)重于形式的、具有“彈性”的審計，在法規(guī)的引用和問題的定性上也應(yīng)做到“有經(jīng)有權(quán)”：審計一方面要使廣大群眾理解自己在審計工作中所做的努力，另一方面要盡量提高審計質(zhì)量，改進(jìn)審計程序和方法使得審計期望差達(dá)到最小，群眾滿意度達(dá)到最高。當(dāng)審計期望差為零時，這時候群眾滿意度就是最大的，這是一種理想狀態(tài)。審計人員就要將群眾滿意度作為最高層次的衡量標(biāo)準(zhǔn)，順應(yīng)國家的民本思想和在農(nóng)村的政策，把這種滿意度轉(zhuǎn)換到以具體的審計行為應(yīng)遵循的標(biāo)準(zhǔn)上，盡可能實現(xiàn)審計工作在農(nóng)村贏得群眾的最大滿意度。

32 職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)——現(xiàn)實衡量標(biāo)準(zhǔn)

當(dāng)前，從村級財務(wù)審計的性質(zhì)來看，村級財務(wù)審計并不屬于三大審計類型。有人提出農(nóng)村審計是“三不像”，是第四種審計類型。這就意味著適合三大審計類型的職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)是否也適合村級財務(wù)審計的問題。如果將村級財務(wù)審計質(zhì)量衡量標(biāo)準(zhǔn)體系的構(gòu)筑放入整個社會系統(tǒng)來加以考慮的話，廣大農(nóng)村地區(qū)屬于整個社會系統(tǒng)的一部分，因此這種衡量標(biāo)準(zhǔn)也是適合農(nóng)村一般情況的。這樣，審計職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)就成為判斷村級財務(wù)審計質(zhì)量的最直接、最具有操作性的具體依據(jù)，考慮到村級財務(wù)審計的特殊性，這些標(biāo)準(zhǔn)在農(nóng)村的具體應(yīng)用還需要加以完善。

33 法規(guī)制度——最低衡量標(biāo)準(zhǔn)

這里所講的法規(guī)制度是指國家制定或認(rèn)可的各種法律、法令、條例、制度的總稱。具有強(qiáng)制性，要求公民必須接受的最低行為標(biāo)準(zhǔn)，如果違反了這種最低行為標(biāo)準(zhǔn)，將會被視為違法行為而受到懲罰。審計作為一種社會公共服務(wù)行為，也必須由法規(guī)制度來加以規(guī)范。法規(guī)制度可以說是一種道德的底線，超出這個底線，個人的行為就必須接受法規(guī)制度的約束。村級財務(wù)審計活動要想取得成效，一方面，需要有國家的法規(guī)制度的保護(hù)才能順利展開；另一方面，其審計活動必須符合國家的法規(guī)制度，審計機(jī)構(gòu)必須根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定審計質(zhì)量控制體系，使審計工作做到程序合法、結(jié)論合法、處理合法，只有這樣村級財務(wù)審計質(zhì)量才會有保障，因此，法規(guī)制度也為村級財務(wù)審計質(zhì)量的評判提供了一個標(biāo)準(zhǔn)。

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