蔡慶旭

摘 要：2011年中央一號文件發(fā)布后，水利工程建設(shè)全面推進(jìn)，大批水利建設(shè)項(xiàng)目集中開工。為保障民生水利工程建設(shè)的順利推進(jìn)，各級財(cái)政加大對水利的投入力度，多渠道籌集資金，水利建設(shè)項(xiàng)目和投資額不斷增長。作為水利基本建設(shè)投資管理的“參謀”和“管家”，如何管好用好基建資金，加強(qiáng)水利基建的財(cái)務(wù)管理，真正發(fā)揮資金的效益，是當(dāng)前各級水利財(cái)務(wù)人員的首要任務(wù)。但在實(shí)際工作中，水利基建財(cái)務(wù)管理尚存在一些“短板”，主要是財(cái)務(wù)管理的職能發(fā)揮不到位、項(xiàng)目績效管理不規(guī)范等。為保證水利基本建設(shè)項(xiàng)目的有效實(shí)施，嚴(yán)格控制建設(shè)成本，減少資金的損失和浪費(fèi)，最大限度地發(fā)揮資金的使用效益，必須切實(shí)加強(qiáng)水利基本建設(shè)資金的財(cái)務(wù)管理。文章提出了加強(qiáng)水利基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理的若干措施。

關(guān)鍵詞：水利基本建設(shè) 財(cái)務(wù)管理 人員培訓(xùn) 績效管理 財(cái)務(wù)審計(jì)

中圖分類號：F235.3

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）09-146-02

一、加強(qiáng)水利基本建設(shè)資金財(cái)務(wù)管理，必須加強(qiáng)從業(yè)人員的法規(guī)培訓(xùn)

近幾年，隨著國家對水利基本建設(shè)資金的投入逐年增加，為確保管好用好這些資金，財(cái)政部、水利部先后出臺了許多的法規(guī)和規(guī)章如《水利工程建設(shè)項(xiàng)目驗(yàn)收管理規(guī)定》、《關(guān)于進(jìn)一步做好新形勢下水利基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理工作的通知》、《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)水利資金使用監(jiān)督管理意見》等。浙江省也相繼出臺了各類項(xiàng)目資金的管理辦法。如《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)水利資金和項(xiàng)目管理工作的通知》《浙江省強(qiáng)塘工程專項(xiàng)資金管理辦法》、《農(nóng)村安全飲水工程項(xiàng)目資金財(cái)務(wù)管理辦法》等等。這些法規(guī)和規(guī)章的出臺，為水利基本建設(shè)資金財(cái)費(fèi)管理工作提供了規(guī)范性文本。但是，由于水利基本建設(shè)單位的不確定性，導(dǎo)致基本建設(shè)財(cái)務(wù)人員崗位相對不穩(wěn)定，往往是工程上馬才臨時(shí)組建財(cái)務(wù)班子，致使財(cái)務(wù)人員素質(zhì)參差不齊，其中多數(shù)沒有經(jīng)過系統(tǒng)學(xué)習(xí)，熟知這些法規(guī)和規(guī)范的人寥寥無幾。因此，加強(qiáng)水利基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理首先必須加強(qiáng)從業(yè)人員培訓(xùn)，認(rèn)真學(xué)習(xí)有關(guān)的水利基本建設(shè)法規(guī)和規(guī)章，熟知這些法規(guī)和規(guī)章，并且在學(xué)習(xí)和掌握的同時(shí)，結(jié)合本單位水利基本建設(shè)項(xiàng)目的具體情況制定詳盡、可操作的財(cái)務(wù)管理制度。蒼南縣水利局結(jié)合本縣水利工程點(diǎn)多面廣，項(xiàng)目投資差異較大，建設(shè)任務(wù)完成時(shí)間不同，項(xiàng)目管理形式多樣等特點(diǎn)，對照各類項(xiàng)目資金的管理辦法，適時(shí)地制定了《蒼南縣專項(xiàng)資金管理辦法》、《蒼南縣千萬農(nóng)民飲用水資金管理辦法》、《蒼南縣面上河道綜合整治工程資金和項(xiàng)目管理實(shí)施辦法（暫行）》等，并組織財(cái)務(wù)人員集中交流學(xué)習(xí)，確立了水利基本建設(shè)資金財(cái)務(wù)管理的人員和制度保障。

二、加強(qiáng)水利基本建設(shè)資金財(cái)務(wù)管理，財(cái)務(wù)部門必須參與水利基本建設(shè)的全過程

實(shí)踐中，許多單位在基本建設(shè)項(xiàng)目資金的爭取和使用上形成了一種定式：論證、考察、審查、籌措資金、決策支付，概預(yù)算編制、招投標(biāo)、工程驗(yàn)收由水利專業(yè)技術(shù)人員負(fù)責(zé)，財(cái)務(wù)參與項(xiàng)目管理的職能僅限于見票付款，登記入賬等會計(jì)核算，既不參與項(xiàng)目前期預(yù)算編制工作，又沒有參與基本建設(shè)的過程管理，無法根據(jù)財(cái)務(wù)管理的需要主動(dòng)參與監(jiān)督，造成被動(dòng)應(yīng)付，弱化了項(xiàng)目資金財(cái)務(wù)管理的職能。因此，加強(qiáng)水利基本建設(shè)資金財(cái)務(wù)管理必須強(qiáng)化財(cái)務(wù)管理職能，建立健全內(nèi)部管理制度和內(nèi)部稽查制度，強(qiáng)化內(nèi)部約束機(jī)制，使財(cái)務(wù)管理貫穿于整個(gè)基本建設(shè)項(xiàng)目全過程。

1.前期參與。財(cái)務(wù)人員要積極參與基本建設(shè)項(xiàng)目的概（預(yù)）算審定工作，了解整個(gè)工程和分項(xiàng)分部工程的概（預(yù)）算詳細(xì)情況及定額的基本情況，把工程概算、會計(jì)核算、竣工決算三者有機(jī)融合在一起進(jìn)行統(tǒng)一管理，才能取得財(cái)務(wù)管理的主動(dòng)權(quán)，才能把好資金使用和監(jiān)督關(guān)。資金撥付前，財(cái)務(wù)部門應(yīng)把必備的資料收集齊備，包括概算批復(fù)立件、初步設(shè)計(jì)書、下達(dá)的投資計(jì)劃、各類招投標(biāo)文件、相關(guān)合同協(xié)議等。

2.中期管理，對照基本建設(shè)項(xiàng)目管理?！八闹啤币螅?xiàng)目法人責(zé)任制，項(xiàng)目招投標(biāo)制、工程建設(shè)監(jiān)理制、工程合同管理制），財(cái)務(wù)人員要積極主動(dòng)地參與、參加招投標(biāo)及合同簽訂的整個(gè)過程。對工程的標(biāo)底、招投標(biāo)情況、中標(biāo)單位、中標(biāo)預(yù)算等情況進(jìn)行掌握，尤其是對合同的簽訂中有關(guān)財(cái)務(wù)資金條款應(yīng)進(jìn)行細(xì)致地分析研究（如履約保證金、質(zhì)量保證金、價(jià)款結(jié)算等的約定），掌握實(shí)質(zhì)內(nèi)容，增強(qiáng)履行合同的主動(dòng)意識，自覺履行合同條款內(nèi)容，維護(hù)本單位的利益，財(cái)務(wù)人員還要積極為領(lǐng)導(dǎo)出謀劃策，積極籌措工程資金，并通過內(nèi)部控制制度進(jìn)行有效地監(jiān)督管理，嚴(yán)格控制各項(xiàng)費(fèi)用支出，降低工程項(xiàng)目的建設(shè)成本。

3.后期監(jiān)督。財(cái)務(wù)人員要嚴(yán)把工程財(cái)務(wù)結(jié)算關(guān)，對工程結(jié)算應(yīng)進(jìn)行全面監(jiān)管，不僅要求財(cái)務(wù)人員對工程量、工程定額比較了解，還要求了解相關(guān)的政策，熟悉結(jié)算工作，財(cái)務(wù)人員要親臨施工現(xiàn)場了解情況，參與工程量的檢測與工程質(zhì)量的驗(yàn)收，對工程的設(shè)計(jì)變更、追加概算、動(dòng)用工程預(yù)備費(fèi)等，財(cái)務(wù)人員要以相關(guān)文件批復(fù)為依據(jù)，對工程款的結(jié)算必須與項(xiàng)目管理人員一道同乙方會簽。然后根據(jù)工程進(jìn)度、合同條款、監(jiān)理簽證和有關(guān)規(guī)定進(jìn)行財(cái)務(wù)結(jié)算、監(jiān)管，委托社會審計(jì)機(jī)構(gòu)審查工程結(jié)算，作為辦理工程款撥付和結(jié)算依據(jù)，搞好水利工程項(xiàng)目的年度財(cái)務(wù)決算，搞好竣工驗(yàn)收和竣工財(cái)務(wù)決算審查。

三、加強(qiáng)水利基本建設(shè)資金財(cái)務(wù)管理，必須按項(xiàng)目規(guī)范資金支出程序

1.在工程價(jià)款支付方面，項(xiàng)目建設(shè)單位堅(jiān)持按工程建設(shè)進(jìn)度下?lián)芙?jīng)費(fèi)，即施工單位提出付款申請——現(xiàn)場監(jiān)理及總監(jiān)分別審核簽字——項(xiàng)目建設(shè)單位駐工地代表核實(shí)并簽字——項(xiàng)目建設(shè)單位財(cái)務(wù)部門審核簽字及施工單位提供稅務(wù)發(fā)票——項(xiàng)目建設(shè)單位負(fù)責(zé)人簽字后，財(cái)務(wù)部門按合同約定的比例扣除質(zhì)保金和工程尾款以轉(zhuǎn)賬方式支付工程價(jià)款。

2.在獨(dú)立費(fèi)用支付方面，按照批復(fù)的項(xiàng)目概算下達(dá)的投資計(jì)劃及有關(guān)單位簽訂的合同協(xié)議，由對方單位開具正式票據(jù)，項(xiàng)目建設(shè)單位駐工地負(fù)責(zé)人審核簽字，項(xiàng)目法人審批，財(cái)務(wù)部門審查后，予以付款。

3.在建設(shè)單位管理費(fèi)使用方面，按批準(zhǔn)的項(xiàng)目概算，實(shí)現(xiàn)總額控制，嚴(yán)格按照建設(shè)單位管理費(fèi)的開支范圍和標(biāo)準(zhǔn)使用資金。

4.在土地征用費(fèi)和遷移補(bǔ)償費(fèi)支付方面，項(xiàng)目建設(shè)單位自行組織實(shí)施的，按國家規(guī)定單價(jià)和有關(guān)部門共同核定的實(shí)物指標(biāo)進(jìn)行結(jié)算，采用協(xié)議委托地方政府實(shí)施完成的，由地方政府填制支付價(jià)款結(jié)算單及已完工程量清單，項(xiàng)目建設(shè)單位具體經(jīng)辦人員審核后報(bào)項(xiàng)目法人審批。財(cái)務(wù)部門審核后付款，涉及到支付給農(nóng)民個(gè)人的，必須要附有每位農(nóng)戶的簽字表；支付給集體單位的，要附有相關(guān)的文件或協(xié)議書，并開具正式票據(jù)，按轉(zhuǎn)賬方式進(jìn)行結(jié)算。

5.在訂購設(shè)備款項(xiàng)支付方面，需支付設(shè)備預(yù)付款的，按合同約定支付；其余款項(xiàng)在項(xiàng)目建設(shè)單位經(jīng)辦人員對訂購設(shè)備驗(yàn)收合格并督促供貨方提供正式發(fā)票后，填制設(shè)備付款通知書，報(bào)單位項(xiàng)目法人審批，財(cái)務(wù)部門審核付款方式、付款金額且質(zhì)保金的扣留等與合同約定是否相符后予以付款。

四、加強(qiáng)水利基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理，必須加大財(cái)務(wù)審計(jì)的范圍和力度

財(cái)務(wù)審計(jì)是加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理的一種重要手段。水利基本建設(shè)資金有其特殊的運(yùn)轉(zhuǎn)方式，它涉及水利基本建設(shè)項(xiàng)目的方方面面，簡單的年度財(cái)務(wù)審計(jì)和工程項(xiàng)目竣工決算審計(jì)根本無法滿足加強(qiáng)水利基本建設(shè)資金財(cái)務(wù)管理的要求，因此水利單位要設(shè)立的內(nèi)審部門，有權(quán)獨(dú)立審核水利基本建設(shè)的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)。同時(shí)每年還要聘請會計(jì)事務(wù)所等外部審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行外部審計(jì)。以保證水利基本建設(shè)資金合理、合法、有效的使用，杜絕截留、擠占挪用基本建設(shè)資金等違紀(jì)現(xiàn)象發(fā)生。蒼南縣水利局為了對基本建設(shè)資金的使用與管理進(jìn)行全過程檢查和監(jiān)督，保證資金合理合規(guī)使用，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正資金使用過程中出現(xiàn)的問題，成立由計(jì)劃、工程、財(cái)務(wù)、質(zhì)檢人員參加的基本建設(shè)工程項(xiàng)目督察組，下設(shè)工程管理組、質(zhì)量檢查組、財(cái)務(wù)審計(jì)組，督察組獨(dú)立開展工作。在工程實(shí)施過程中，隨時(shí)深入施工現(xiàn)場檢查工程管理、工程質(zhì)量及財(cái)務(wù)管理情況，發(fā)現(xiàn)問題，現(xiàn)場辦公，限時(shí)整改，并對整改情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)督。二是配合發(fā)改委、審計(jì)、財(cái)政、紀(jì)檢等外部門的監(jiān)督檢查，并順利通過審查。

五、為水利建設(shè)資金提供科學(xué)依據(jù)，要加強(qiáng)項(xiàng)目績效管理

績效管理是近幾年提出的“新課題”，目前還沒有真正發(fā)揮應(yīng)有的作用，水利基本建設(shè)的績效管理有待完善。

1.由于水利基建項(xiàng)目本身具有多目標(biāo)性、綜合利用效益及產(chǎn)出不易劃分等特征，決定了項(xiàng)目績效評價(jià)具有核心目標(biāo)確定困難，資料收集困難及以定性分析為主的特點(diǎn)，且目前水利基建項(xiàng)目的績效評價(jià)指標(biāo)體系還不夠完善，各專業(yè)領(lǐng)域的個(gè)性指標(biāo)較少，側(cè)重追求經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)，社會效益、環(huán)保性、公平性體現(xiàn)不足，無法從不同層面、不同行業(yè)、不同項(xiàng)目性質(zhì)等方面進(jìn)行綜合、全面評價(jià)，評價(jià)結(jié)果的客觀性、真實(shí)性、準(zhǔn)確性無法保證。

為此，建議確定科學(xué)的評價(jià)目標(biāo)。從社會生活、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會公平、生態(tài)環(huán)境等各方面對基本建設(shè)支出進(jìn)行全面衡量評估，實(shí)現(xiàn)社會福利最大化，提高公眾的滿意度。

2.我國現(xiàn)行的績效評價(jià)沒有規(guī)范科學(xué)的流程，從立項(xiàng)到竣工的階段基本上由項(xiàng)目單位自己負(fù)責(zé)，后評價(jià)也是流于形式，評價(jià)結(jié)果與項(xiàng)目決策、規(guī)劃設(shè)計(jì)、組織實(shí)施、運(yùn)營管理等環(huán)節(jié)嚴(yán)重脫鉤，信息反饋和結(jié)果應(yīng)用機(jī)制缺位。

為此，建議設(shè)計(jì)完整的評價(jià)流程。對應(yīng)基本建設(shè)的項(xiàng)目前期、項(xiàng)目建設(shè)期和項(xiàng)目竣工運(yùn)營期三個(gè)階段，績效評價(jià)流程設(shè)置事前評價(jià)、事中評價(jià)和事后評價(jià)。事前評價(jià)用于判斷項(xiàng)目是否值得投資，效益、效果如何，存在哪些風(fēng)險(xiǎn)等。事中評價(jià)用于分析工程的規(guī)劃、設(shè)計(jì)是否科學(xué)、工程預(yù)算是否合理，對不完善的及時(shí)予以調(diào)整。事后評價(jià)是在基本建設(shè)項(xiàng)目竣工投產(chǎn)、運(yùn)營一段時(shí)間后，再對項(xiàng)目的立項(xiàng)決策、設(shè)計(jì)施工、竣工投產(chǎn)、生產(chǎn)運(yùn)營等全過程和項(xiàng)目實(shí)際取得的經(jīng)濟(jì)社會效益及環(huán)境影響進(jìn)行綜合評價(jià)。

3.我國基本建設(shè)支出績效評價(jià)結(jié)果對項(xiàng)目中的成績、問題與相關(guān)責(zé)任，沒有相應(yīng)的績效評價(jià)激勵(lì)與約束制度，無法對項(xiàng)目執(zhí)行過程中的各環(huán)節(jié)負(fù)責(zé)人形成直接約束和厲害關(guān)系，這不僅使項(xiàng)目績效評價(jià)工作流于形式，而且影響了評價(jià)工作的權(quán)威性，評價(jià)結(jié)果難以發(fā)揮應(yīng)有作用，制約了評價(jià)工作的深入開展。

為此，建議建立有效的約束監(jiān)督機(jī)制。將績效目標(biāo)與責(zé)任明確地聯(lián)系起來，建立與績效評價(jià)相聯(lián)系的獎(jiǎng)懲制度，比如，將評價(jià)結(jié)果作為預(yù)算安排的重要依據(jù)，對于績效評價(jià)不合格的水利項(xiàng)目，視情況采取扣減或收回項(xiàng)目資金。

六、結(jié)束語

總之，基建財(cái)務(wù)管理是基建投資的核心之一，隨著水利建設(shè)的深入開展，基建財(cái)務(wù)在工程建設(shè)中的作用愈加重要，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮財(cái)務(wù)部門的作用并且加強(qiáng)項(xiàng)目績效管理，更好地適應(yīng)新形勢下水利建設(shè)投資發(fā)展的需要。

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（作者單位：蒼南縣水利局 浙江蒼南 325800）

（責(zé)編：李雪）