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        河南省地方政府投融資平臺風險問題研究

        2017-03-30 17:17:49郭超
        經(jīng)濟研究導(dǎo)刊 2016年26期
        關(guān)鍵詞:投融資債務(wù)融資

        郭超

        摘 要:地方投融資平臺在地方經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。隨著地方政府融資體制的改革,要繼續(xù)實現(xiàn)投融資平臺健康發(fā)展,就必須告別傳統(tǒng)的發(fā)展愿景,回歸到“市場經(jīng)濟”。河南省應(yīng)該對現(xiàn)有投融資平臺進行初步的分類管理,對空殼公司進行清算,開創(chuàng)新的經(jīng)營模式,以使得經(jīng)營狀況較好的投融資平臺持續(xù)健康發(fā)展,使投融資平臺逐漸脫離地方政府財政的保護,實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展;同時,要加強對省、市、縣政府投融資平臺進行的監(jiān)控。

        關(guān)鍵詞:河南省;地方政府投融資平臺;風險;轉(zhuǎn)型發(fā)展

        中圖分類號:F127 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2016)26-0033-03

        在過去的“十二五”期間,河南省加快推進新型城鎮(zhèn)化,常住人口城鎮(zhèn)化率由38.8%上升至46.6%,但離全國56.1%的平均水平仍有差距。城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)是城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ),隨著河南省城鎮(zhèn)化發(fā)展進程的加速,需要更多的資金來進行城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

        一、河南省地方政府投融資平臺面臨的風險

        地方投融資平臺為政府拓寬了融資渠道,讓地方政府能夠綜合運用各方面的資源,大大提升其整合資源的能力,為城市基礎(chǔ)建設(shè)提供比較專業(yè)化、市場化的途徑,也為銀行貸款創(chuàng)設(shè)一個重要的平臺。但由于自身的運作不夠規(guī)范,因此也隱藏著一定的風險。

        (一)還款風險

        一是把經(jīng)濟效益特別是GDP增速作為衡量政府官員的工作業(yè)績標準,極大地激發(fā)了各個地區(qū)發(fā)展地方經(jīng)濟的熱情。二是隨著城鎮(zhèn)化的逐步深入,需要大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金,從而各個省份債務(wù)規(guī)模不斷擴大。河南省地方政府債務(wù)規(guī)模也同樣在急速擴張。在經(jīng)濟逐漸回升的形勢下,社會資金需求量比較大。據(jù)萬得資訊2016年9月份的數(shù)據(jù)顯示,截至2016年9月底,地方政府融資平臺的凈債券發(fā)行額為1.07萬億元人民幣(合1 600億美元),遠遠高于2015年全年發(fā)行的9 460億元人民幣。

        第一,平臺公司融資混亂導(dǎo)致資金來源和資金擔保不夠清晰,導(dǎo)致多頭貸款、多頭擔保,導(dǎo)致還款難。地方投融資平臺的融資渠道比較多,在不同時期,地方政府經(jīng)常由不同的責任人通過多個融資平臺從多家銀行獲得貸款,債務(wù)管理也分布于不同層次、不同類型的部門,造成地方政府不清楚不同層次政府的投融資平臺的負債和擔保狀況,甚至商業(yè)銀行對于地方政府的債務(wù)都不能全面摸清楚,極易形成政府債務(wù)風險。政府投融資平臺承擔的項目所需的資金規(guī)模普遍比較大、使用資金的周期比較長,應(yīng)付利息比較高,會導(dǎo)致更大的資產(chǎn)負債率。河南省現(xiàn)有的投融資平臺同樣是從多家不同的銀行獲取信貸資金,放在同一個現(xiàn)金池中來滿足項目的巨額支出。該行為不僅直接降低了各平臺再融資時的信譽度,而且從不同銀行舉債導(dǎo)致地方政府債務(wù)總額過大,加重財務(wù)負擔,增加商業(yè)銀行風險和政府財政風險。甚至有些地方政府,為了償還各銀行的到期債務(wù),采用拆東墻補西墻的方式,來暫時緩解財政危機。這種短期行為方式如果長期循環(huán),必將給政府帶來嚴重的危機,也會給政府帶來財務(wù)上的潛在風險。某些商業(yè)銀行在銀行授信放貸環(huán)節(jié)比較不規(guī)范,一些商業(yè)銀行在投融資平臺進行貸款申請時,只要看到有政府擔保就盲目授信,甚至不對所予貸款的資金用途進行分析和考量,更談不上對后續(xù)資金使用的監(jiān)督,隱藏著授信失敗的風險。另外,銀行在信貸資金的投向上也存在問題,民生性的信貸融資較少,卻對其他生產(chǎn)性經(jīng)營企業(yè)與投融資平臺后管理放款比較寬松,脫離投融資平臺設(shè)立的初衷,存在潛在風險。

        第二,由于平臺公司的盈利能力較低導(dǎo)致的還款難。地方政府融資平臺的資產(chǎn)利潤率不足1.3%,縣級平臺則更是幾乎沒有盈利。政府投融資平臺自身的使命也決定了其開發(fā)建設(shè)的項目具有一定的社會公益性,這就造成其在經(jīng)營過程中特別是在投入營運的初期經(jīng)營業(yè)績不夠理想,盈利能力較低。從平臺公司的資產(chǎn)構(gòu)成來看,純公益性的道路、橋梁、泵站、水庫的在建工程是平臺公司的主要存貨,幾乎占到平臺公司資產(chǎn)中流動資產(chǎn)的100%。待這些存貨工程完工并驗收后,并不會給公司帶來現(xiàn)金流,因為這些存貨完工后要移交給城管局,以后產(chǎn)生的廣告位收入、公用事業(yè)收入也不會給公司帶來現(xiàn)金流入。所以,這類“存貸”雖然屬于公司的資產(chǎn),但是卻虛增了企業(yè)經(jīng)營利潤。從收入的構(gòu)成來看,平臺公司的營業(yè)收入構(gòu)成中絕大部分是營業(yè)外收入或補貼收入來實現(xiàn)資金的持續(xù)運轉(zhuǎn),尤其是縣級投融資平臺尤為嚴重,幾乎達到100%。如果政府補貼決定了平臺資金鏈的安全,這充分說明平臺的營業(yè)利潤比較小,甚至為負。

        第三,是由于平臺公司沒有還款保障機制,導(dǎo)致還款難。地方政府融資平臺的貸款和債券往往享有隱性政府擔保,地方政府為了維持融資平臺的償債能力,經(jīng)常提供現(xiàn)金補貼或資產(chǎn)注入。

        (二)投資風險

        平臺公司治理結(jié)構(gòu)不夠完善帶來的投資風險。治理結(jié)構(gòu)影響的是企業(yè)的整體運行框架,好的治理機構(gòu)就是建立一套委托代理關(guān)系明確、權(quán)責明晰,能夠相互制衡、相互協(xié)調(diào)的系統(tǒng)的一套制度。河南投融資平臺公司多為政府直接出資設(shè)立的國有獨資公司,正是由于這種政府背景,使得公司的治理結(jié)構(gòu)委托代理關(guān)系不夠明確,治理結(jié)構(gòu)有待進一步完善。

        河南省現(xiàn)有的投融資平臺治理結(jié)構(gòu)傾向于政府導(dǎo)向,表現(xiàn)為三個方面。第一,客觀上說,投資平臺公司有些是企業(yè)法人,有些是事業(yè)單位法人,行政導(dǎo)向的機構(gòu)設(shè)置比較混亂,給管理設(shè)置了無形的障礙;投融資平臺的管理過程又缺乏完善的管理機制,經(jīng)營決策往往也主要依賴于政府的政策導(dǎo)向,進一步加重了管理的不科學(xué)。第二,除了平臺自身的缺陷外,從主觀上說,投融資平臺的很多管理人員是從各級政府部門選拔,本質(zhì)上還是政府人員,由政府指派,不管是對企業(yè)管理還是對金融市場都缺乏專業(yè)知識和經(jīng)驗,并且沒有足夠的風險意識,這些都會造成決策上的重大失誤。第三,由于成立和決策都傾向于政府導(dǎo)向,缺失應(yīng)有的市場導(dǎo)向,因此,在投融資平臺的監(jiān)督制約機制上也不能按照企業(yè)來進行政府、自身及獨立的第三方監(jiān)督。由于監(jiān)管缺失,有些地方政府投融資平臺中存在著資本金不實、抽逃資本、向平臺注入不實資產(chǎn)進行“濫芋充數(shù)”等現(xiàn)象,對于其經(jīng)營過程更是缺乏有效監(jiān)督和審計。從長期來看,市政建設(shè)和交通運輸仍是河南省主要的資金投向,資金使用期限較長,債務(wù)期限與資金使用期限錯位,如果河南省經(jīng)濟不能保持較快的發(fā)展速度,土地收益不能實現(xiàn),地方政府也沒有足夠的財力來為其提供支持時,投融資平臺的資金鏈就會面臨斷裂的風險。

        (三)融資渠道單一帶來的融資風險

        目前,投融資平臺的融資現(xiàn)狀是間接融資有余,直接融資不足。在全省融資結(jié)構(gòu)中,直接融資在債務(wù)性資金中所占比例大約為12%,而間接融資占比88%。直接融資因其沒有中間環(huán)節(jié),具有融資成本低、周期長、使用靈活便捷等特點。面對大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金缺口和政績的需求,地方政府主要依賴融資平臺大量舉債。從債務(wù)融資期限和融資結(jié)構(gòu)來看,融資平臺項目的銀行貸款占全部融資80%以上,且基本為長期貸款。地方政府在籌集基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金方面面臨著融資渠道單一等問題,風險集中度高。目前來看,通過出讓土地收入、出具政府抵押擔保承諾等已經(jīng)成為一些地方融資平臺公司的主要融資模式,大量貸款集中發(fā)放給地方融資平臺,不僅導(dǎo)致商業(yè)銀行因客戶集中而產(chǎn)生新的風險,而且也因行業(yè)集中而產(chǎn)生風險。商業(yè)銀行放款對象和行業(yè)的集中將導(dǎo)致風險不斷累計、放大,也給商業(yè)銀行的經(jīng)營以及銀行業(yè)監(jiān)管帶來巨大壓力。

        二、河南省投融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展的對策建議

        (一)增強平臺的投融資能力

        由于各個投融資平臺發(fā)展的成熟度不同、管理的模式不同、規(guī)模不同,地方政府的投融資平臺要結(jié)合自身的具體情況,充分激發(fā)內(nèi)在的活動,以降低融資成本為原則,積極探索多元化的融資渠道。同時,各級政府也要對所屬的平臺公司進行整合和宏觀指導(dǎo),給平臺準確定位,提升本級平臺公司的整體競爭力。此外,要強化和規(guī)范平臺公司投融資行為的信息披露,規(guī)范其會計核算,讓平臺公司透明化、讓地方政府債務(wù)顯性化。進一步拓寬平臺公司的融資渠道,包括發(fā)行債券,嘗試資產(chǎn)證券化融資,積極采取BOT、TOT、PPP等項目融資模式等。推進省級政府投融資公司在加快轉(zhuǎn)型發(fā)展中建立基金大平臺運作機制,繼續(xù)在由省政府層面出資成立引導(dǎo)基金的前提下來吸引金融機構(gòu)資金,由政府和銀行合作共同成立城鎮(zhèn)化建設(shè)母基金,然后再選擇市(縣)建立城鎮(zhèn)化引導(dǎo)子基金。

        國家開發(fā)銀行河南分行主承的漯河市城市建設(shè)投資有限公司2015年度第一期中期票據(jù)日前在銀行間市場成功發(fā)行,開創(chuàng)了河南省非省會城市融資平臺發(fā)行中期票據(jù)的先河。對于市、縣級政府投融資公司而言,目前要側(cè)重吸引民間資本。市、縣級投融資公司可以通過與社會資本合作、發(fā)展村鎮(zhèn)銀行及小額貸款公司等,為本地中小微企業(yè)開展融資服務(wù)。要積極引導(dǎo)市、縣等融資平臺向自主經(jīng)營、自負盈虧的新型市場化投融資主體轉(zhuǎn)變,拓寬融資渠道,幫助其實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

        (二)用市場來約束和規(guī)范平臺的發(fā)展

        一方面,平臺公司必須以市場主體的身份回歸到市場,只有以市場化的方式運作,平臺才能得以實現(xiàn)良性循環(huán)、健康發(fā)展。對縣級平臺而言,要結(jié)合縣域經(jīng)濟、整合中小企業(yè),將地方政府資源、地方資金通過市場化模式,以“產(chǎn)業(yè)合營、區(qū)域合作”的思想,以實實在在的產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ),從以政府為依托的投融資主體,投融資平臺向市場化的、區(qū)域性的產(chǎn)業(yè)發(fā)展運營平臺轉(zhuǎn)變。

        另一方面,根據(jù)43號文規(guī)定,要剝離融資平臺公司政府融資職能,融資平臺公司不得新增政府債務(wù),政府要逐步放開地方投融資平臺公司,讓投融資平臺的運作機制實現(xiàn)公開化,讓決策管理過程透明化。用現(xiàn)代企業(yè)管理制度來引導(dǎo)投融資平臺公司的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革,加速完善以董事會為核心的法人治理結(jié)構(gòu),進一步規(guī)范董事會建設(shè)。加快內(nèi)部經(jīng)營機制改革,避免過多干預(yù)導(dǎo)致投融資決策失誤,賦予政府投融資平臺公司決策自主權(quán)。

        (三)加強對政府投融資平臺的監(jiān)管

        地方投融資平臺為城鎮(zhèn)化進程及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大發(fā)展提供了良好的資金支持和保障,但由于缺乏對平臺公司進行強制有效的監(jiān)管,一些平臺公司背上了過多的債務(wù)包袱,甚至一些平臺公司難以維持。

        河南省地方政府可以從國外較完善的監(jiān)控體系中得到啟示與借鑒。為保證地方政府披露財務(wù)信息的真實性,美國(市場經(jīng)濟體制較為完善)建立了較為完善的地方政府審計制度,此外還建立了專業(yè)監(jiān)管機構(gòu)、社會輿論兩位一體的監(jiān)管體系來監(jiān)督地方政府債務(wù)的規(guī)模及其風險。為保證地方政府債務(wù)資金的來源可靠、使用科學(xué)合理,日本(中央集權(quán)特色)建立了由國家會計檢查院(日本的最高審計機關(guān),不受政府干涉)和地方檢查委員會二位一體的監(jiān)管體系對地方政府債務(wù)資金的往來進行全程監(jiān)督;法國專門委托具有監(jiān)管資質(zhì)和技術(shù)能力的銀行等專業(yè)的金融機構(gòu),由其來代理對政府債務(wù)的資金往來進行監(jiān)控;澳大利亞則通過建立完善的政府債務(wù)預(yù)算管理體系,在對借款融資進行分類管理的基礎(chǔ)上,借鑒金融市場的信用評級制度,對地方政府債務(wù)進行科學(xué)的評級并建立地方政府債務(wù)報告制度,進而實施對政府債務(wù)的監(jiān)督;巴西則是直接由中央政府來管理地方政府的債務(wù)。

        河南省是全國較早明確提出嘗試建立三級地方投融資平臺的省份,但省級以下的地方政府投融資平臺管理體制比較混亂,需要綜合治理投融資平臺才能化解其面臨的風險。第一,要做到政府監(jiān)控和金融機構(gòu)監(jiān)控雙管齊下。從河南省的省情來講,由于城鎮(zhèn)化進程的持續(xù)推進需要大規(guī)模的資金支持,因此,地方政府的債務(wù)要受中央財政的集中管理和約束,避免地方政府債務(wù)的過度膨脹。政府主要是對資金的需求進行管控和監(jiān)督,金融機構(gòu)主要側(cè)重與對資金的來源進行管控和監(jiān)督。從需求資金的一方和供給資金的一方同時對借貸款行為及規(guī)模進行嚴格控制和把關(guān),從源頭來控制風險。第二,明確要求地方政府各級投融資平臺層層披露其債務(wù)信息,保證投融資平臺債務(wù)信息和財務(wù)信息的透明化,建立地方政府債務(wù)信息管理系統(tǒng),利用大數(shù)據(jù)平臺對地方政府融資平臺進行有效監(jiān)管。第三,需要建立及時應(yīng)對風險的措施,對于監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的問題要能夠及時解決。因此,需要設(shè)置科學(xué)的地方債務(wù)預(yù)警體系,通過某些指標量化地方政府投融資平臺的風險,及時對各級地方財政是否良好運行及面臨的風險做出判斷,從而有效防范局部性的債務(wù)風險。第四,加強地方政府債務(wù)的責任制度的建設(shè)。實行預(yù)算約束,明確償債人的身份及所承擔、應(yīng)該承擔的各種責任。各級地方政府債務(wù)要有明確的責任機構(gòu)及負責人,要建立相應(yīng)的責任追究制度,保證政府投融資平臺的各項資金有制度約束、有人員負責、有機構(gòu)監(jiān)管。

        在目前城鎮(zhèn)化持續(xù)推進下,在現(xiàn)有的財稅體制和新的經(jīng)濟形勢下,政府財力依然在一定時期內(nèi)無法獨立支撐公共基礎(chǔ)設(shè)施和公益設(shè)施建設(shè),更是無法完成綠色城鎮(zhèn)化進程中的生態(tài)建設(shè),政府投融資平臺還必須承擔為城鎮(zhèn)化發(fā)展基礎(chǔ)項目籌資的任務(wù),但也應(yīng)注意防范和化解各種債務(wù)及經(jīng)營風險,為城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進提供強有力的資金保障。

        參考文獻:

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