楊根喬

摘要：近年，各級黨委在強化基層黨組織整體功能方面雖然取得了一定成效，但基層黨組織在發(fā)揮政治、服務(wù)、發(fā)展和法治功能等方面還存在一些突出問題。究其原因，主要是一些基層黨組織職能定位不明確、黨組織可控和可支配資源減少、黨建工作制度機制不完善、黨務(wù)干部隊伍建設(shè)滯后、外部環(huán)境因素干擾。為此，必須從突出系統(tǒng)謀劃、做好頂層設(shè)計，找準功能定位、明確努力方向，完善制度機制、提供制度保障，加強隊伍建設(shè)、提供力量支撐，統(tǒng)籌黨建資源、奠定物質(zhì)基礎(chǔ)等方面強化基層黨組織整體功能。

關(guān)鍵詞：基層黨組織；強化整體功能；政治功能；服務(wù)功能；發(fā)展功能；法治功能

中圖分類號：D262 文獻標志碼：A 文章編號：1001-862X（2017）02-0093-007

黨的基層組織是整個黨組織的“神經(jīng)末梢”，基層黨組織整體功能的發(fā)揮直接關(guān)系黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，深刻影響黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力。黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央強調(diào)基層黨組織要充分發(fā)揮推動發(fā)展、服務(wù)群眾、凝聚人心、促進和諧的作用，特別是黨的十八屆五中全會在黨的十八大、十八屆三中和四中全會的基礎(chǔ)上，明確提出要強化基層黨組織整體功能。這是黨中央在全面建成小康社會決勝階段對基層黨組織建設(shè)提出的新要求，是基層黨組織功能定位的新論述。

為深入了解近年來安徽省強化基層黨組織整體功能情況，分析存在的問題及成因，探討強化基層黨組織整體功能的對策措施，根據(jù)省領(lǐng)導(dǎo)圈定課題的要求，2016年6—7月，我們先后到銅陵市委黨校村黨組織書記示范培訓班，省行政學院鄉(xiāng)鎮(zhèn)長培訓班、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展專題培訓班、全省公共服務(wù)能力培訓班以及合肥市有關(guān)社居委進行問卷調(diào)查，共計發(fā)放問卷350份，回收277份（回收率79.14%）。在被調(diào)查者中，年齡35歲以下、36—40歲、41—45歲、46—50歲、51歲以上分別占21.66%、14.81%、22.02%、22.02%和19.49%，初中以下、高中或中專、大專、大學本科、碩士和博士學歷分別占1.81%、5.05%、21.66%、65.34%和6.14%，中共黨員、民主黨派、共青團員、群眾分別占87.73%、2.89%、4.69%和4.69%，工人、村（社區(qū)或居委會）干部、公務(wù)員和參公事業(yè)單位人員、企事業(yè)單位管理人員、專業(yè)技術(shù)人員、離退休人員分別占0.36%、15.88%、77.26%、2.89%、3.25%和0.36%，廳級、處級、科級、科員、其他干部分別占0.00%、5.42%、52.35%、23.10%和19.13%，所屬黨政機關(guān)68.96%、事業(yè)單位15.88%、企業(yè)單位0.72%、其他14.44%，具有一定的代表性。我們還在省直有關(guān)單位基層黨組織就相關(guān)問題進行了個別訪談，獲得了大量第一手資料，再統(tǒng)計和分析問卷數(shù)據(jù)，參閱相關(guān)文獻資料，針對安徽省基層黨組織的整體功能發(fā)揮存在的一些突出問題進行了研究與思考，形成了該研究報告。

一、強化基層黨組織整體功能的實踐與成效

基層黨組織是指分布在農(nóng)村、城市社區(qū)、機關(guān)、企事業(yè)單位、非公有制經(jīng)濟組織和社會組織與其他基層單位中的黨的組織（包括黨委、總支、支部）?；鶎狱h組織的整體功能，是指“跳出基層黨組織建設(shè)中單向度的思維模式，碎片化的實踐創(chuàng)新，走向系統(tǒng)思維下的整體創(chuàng)新”[1]，主要是指把政治功能和服務(wù)功能有機結(jié)合起來，系統(tǒng)、協(xié)調(diào)、整體地發(fā)揮基層黨組織的功能。根據(jù)相關(guān)研究，基層黨組織整體功能，除了政治功能、服務(wù)功能之外，還應(yīng)包括發(fā)展功能和法治功能。這4項功能各自包含豐富的內(nèi)涵?；鶎狱h組織必須注重發(fā)揮這4項功能，但不是說這就是基層黨組織的全部功能。其中，政治功能是基層黨組織的靈魂，服務(wù)功能是根基，發(fā)展功能是核心，法治功能是保障。

近年來，安徽省委省政府深入貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，圍繞推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，用“五大發(fā)展理念”引領(lǐng)基層黨建實踐，找準基層黨建服務(wù)改革發(fā)展大局的切入點和著力點，著力增強基層黨組織的整體功能，充分發(fā)揮基層黨組織在全面建成小康社會中的戰(zhàn)斗堡壘作用，取得了良好成效，產(chǎn)生了良好反響。

突出重點，壓實責任，強化基層黨組織整體功能的理念日益深入人心。一是高度重視。省委成立黨建工作領(lǐng)導(dǎo)小組，省委書記擔任組長，研究謀劃基層黨建工作并開展深入調(diào)研，推動形成抓基層黨建的濃厚氛圍。二是突出重點。2015年10月，中共安徽省委印發(fā)《關(guān)于進一步加強農(nóng)村基層黨組織建設(shè)的意見》和《安徽農(nóng)村基層黨組織建設(shè)保障工程三年行動計劃》，12月印發(fā)了《2016—2020年安徽省非公有制企業(yè)和社會組織黨的建設(shè)工作規(guī)劃》，各地認真研究制定貫徹實施意見。三是落實責任。各地建立縣鄉(xiāng)村黨組織書記抓農(nóng)村基層黨建“三個清單”，完善基層黨建述職評議考核制度。四是強化整體功能。碭山縣實施責任強化、素質(zhì)提升、示范創(chuàng)新、功能強化和規(guī)范提高“五大工程”，績溪縣采取黨旗引領(lǐng)、服務(wù)凝聚、評星晉級和規(guī)范提升“四大行動”，提升基層黨組織整體功能。以上舉措得到了受訪黨員干部和群眾的關(guān)注與認可，32.13%“比較了解”、62.73%“知道一些”安徽省強化基層黨組織整體功能情況，認為“有明顯改善”與“有所改善”分別占34.66%和61.73%。

整頓軟弱渙散基層黨組織，優(yōu)化基層黨組織設(shè)置，基層黨組織政治功能得到更好發(fā)揮。近2年來，全省對2695個軟弱渙散村黨組織、273個社區(qū)黨組織集中整頓，切實增進了黨員干部和廣大群眾對黨組織的政治認同和思想認同。同時，各地適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展，打破地域、類別、屬性界限，在專業(yè)協(xié)會、產(chǎn)業(yè)鏈上建立專業(yè)黨組織，擴大“兩新”組織黨組織服務(wù)覆蓋，建立大黨（工）委制，通過不斷優(yōu)化基層黨組織設(shè)置與提升覆蓋率強化其整體功能。目前，全省建立農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)科技協(xié)會黨組織三千多個，全省獨立法人非公企業(yè)黨組織組建率達95.1%，依法登記管理的社會組織黨組織組建率達57.6%。截至2015年年底，全省238個城市街道、1246個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、3225個社區(qū)（居委會）、15432個建制村全部建立黨組織。[2]問卷調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，近七成受訪黨員干部和群眾對這些有力舉措作出中肯評價，認為“好”占16.25%，“較好”占53.07%，兩項之和達69.32%。

打造過硬的骨干隊伍，深入推進基層服務(wù)型黨組織建設(shè)，基層黨組織服務(wù)功能得到進一步強化。自2001年以來，安徽省連續(xù)15年從黨政機關(guān)共選派了2萬名優(yōu)秀年輕黨員干部到村擔任黨組織第一書記或書記，2008年以來分8批選聘了10544名大學生村官，大力實施村黨組織帶頭人“523”工程，近年向非公有制企業(yè)選派了2.7萬多名黨建工作指導(dǎo)員。安徽省還將服務(wù)群眾、服務(wù)發(fā)展作為基層黨組織的鮮明主題，各地健全完善縣、鄉(xiāng)、村聯(lián)動的為民服務(wù)全程代理體系，推動代理點向村民組延伸。積極推行社區(qū)“一站式服務(wù)”，全省建立街道社區(qū)服務(wù)中心（站）3021個。此外，全省各地近年共組織30.6萬黨代表，到黨代表工作室開展工作，成為服務(wù)黨員群眾的新陣地。[3]這些舉措強化了基層黨組織整體功能，得到了多數(shù)受訪黨員干部和群眾的肯定，49.82%認為“作用較大”，47.65%認為“有作用、但不起重要作用”。

圍繞科學發(fā)展抓黨建，抓好黨建促進科學發(fā)展，基層黨組織發(fā)展功能得到進一步增強。安徽省深入開展城鄉(xiāng)基層黨組織結(jié)對共建，使黨組織設(shè)置與經(jīng)濟社會發(fā)展、群眾需求更緊密。截至目前，全省累計有15550個黨政機關(guān)、國有企事業(yè)單位、非公企業(yè)等城市基層黨組織，15523個村（農(nóng)村社區(qū)）成立了聯(lián)合黨組織，實現(xiàn)了對建制村（農(nóng)村社區(qū)）的全覆蓋。[2]2016年安徽省已對省管領(lǐng)導(dǎo)班子和干部采用雙百分制綜合考核，真正做到經(jīng)濟工作與黨的建設(shè)兩手抓、兩手硬、兩促進。此外，安徽省一些市、縣（區(qū)）基層黨組織還堅持把提升村級集體經(jīng)濟實力作為發(fā)揮村黨組織發(fā)展功能的基礎(chǔ)性工作來抓。問卷調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，受訪黨員干部和群眾對安徽省強化基層黨組織發(fā)展功能的實際成效 “滿意”占28.52%、“基本滿意”占49.10%，兩項之和達77.62%。

加大“輸血”力度，提高基層黨務(wù)工作者待遇，強化基層黨組織整體功能的條件和環(huán)境不斷改善。安徽省各地認真貫徹落實基層黨建保障工程三年行動計劃，堅持人往基層走、錢往基層投、政策往基層傾斜，建立健全以財政投入為主、持續(xù)穩(wěn)定的經(jīng)費保障制度。2015年全省各地投入基層黨建經(jīng)費約41.5億元，比上年增長約45.6%。問卷調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，受訪黨員干部和群眾認為所在地區(qū)黨委和黨委書記對強化基層黨組織整體功能投入工作“重視”占39.72%、“比較重視”占43.32%。

二、當前強化基層黨組織整體功能面臨的突出問題

近年來，安徽省各地強化基層黨組織整體功能雖然取得了一定成效，但也存在一些突出問題。

一些基層黨組織政治功能有所弱化。59.21%受訪者認同這一問題的存在。一是核心領(lǐng)導(dǎo)作用減弱。一些新出現(xiàn)的自治組織（新經(jīng)濟組織和新社會組織）中沒有建立黨組織，黨組織設(shè)置的空缺使政治領(lǐng)導(dǎo)功能出現(xiàn)空檔；一些農(nóng)村基層黨組織對自身功能定位不準確，管了不該管的，該管的沒管好；一些機關(guān)事業(yè)單位基層黨組織貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策不堅決、不到位。二是固守陣地能力弱化。有的基層黨組織淡化思想政治建設(shè)，對一些大是大非問題態(tài)度曖昧，不會、不愿做群眾工作；有的面對境外敵對勢力向我國基層滲透、與我們爭奪群眾的行為斗爭不力，對各種歪風邪氣不斗爭不抵制。[4]三是政治凝聚力不強。有的基層黨組織貫徹落實民主集中制不到位，領(lǐng)導(dǎo)班子不團結(jié)；有的軟弱渙散、有組織沒力量，“說話沒人聽、辦事沒人跟”；有的黨內(nèi)生活不嚴肅、不認真。

一些基層黨組織服務(wù)功能發(fā)揮不優(yōu)。76.17%受訪者認為存在這一問題。有的基層黨組織把服務(wù)型黨組織建設(shè)簡單地理解為以黨組織的名義為黨員群眾做些好事，將服務(wù)型黨組織建設(shè)形式化、表層化，沒有將基層黨組織服務(wù)功能融入黨組織的中心工作；有的開展有針對性的服務(wù)不夠，未能將義務(wù)性服務(wù)與市場化服務(wù)結(jié)合起來；有的“服務(wù)民生”內(nèi)容較多，精神性服務(wù)內(nèi)容較少；有的社會化服務(wù)功能發(fā)揮不佳；有的陣地看上去很“新穎”，卻是“新瓶裝舊酒”，存在“形式化”現(xiàn)象[5]；有的服務(wù)載體多是“各自為戰(zhàn)”、“各搞一套”，缺乏系統(tǒng)性、連續(xù)性，存在“碎片化”傾向；有的只是在特定的時間、空間開展集中服務(wù)，沒有建立健全常態(tài)化、長效化工作機制，存在“運動化”的傾向。一些基層群眾反映，有些服務(wù)活動不過是走形式做表面文章，并不是真心為民服務(wù)。

一些基層黨組織發(fā)展功能受限。68.59%受訪者認為存在這一問題。當前，一些基層黨組織仍然存在抓黨建工作與中心工作“兩張皮”現(xiàn)象。從國有企業(yè)看，有的黨建工作多是宣傳黨的大政方針政策和國內(nèi)外形勢，與企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、業(yè)務(wù)工作和企業(yè)文化聯(lián)系不緊密，與企業(yè)員工切身利益脫節(jié)；有的對如何有效提高黨組織服務(wù)企業(yè)發(fā)展工作效能等問題辦法不多。[6]從農(nóng)村看，有的村集體經(jīng)營性收入長期空白，工作經(jīng)費難以保障，黨組織發(fā)展意識薄弱、發(fā)展能力不足，群眾意見較大；有的黨組織有想法沒辦法，不知道用什么途徑領(lǐng)導(dǎo)群眾發(fā)展產(chǎn)業(yè)、增收致富。從城市社區(qū)看，有的未能把群眾的注意力、關(guān)注點和全部力量引導(dǎo)到推動發(fā)展、促進和諧、建成小康上來。從機關(guān)黨組織看，少數(shù)黨員干部服務(wù)發(fā)展意識不強，缺乏主動作為的激情與創(chuàng)新意識。

一些基層黨組織法治功能缺失。63.90%受訪者認為存在這一問題。一是一些基層黨組織對強化法治化功能認識模糊。有的認為在基層要想做到辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法，就應(yīng)將基層治理的相關(guān)事務(wù)交由司法機關(guān)與執(zhí)法部門處理。二是執(zhí)政方式和活動方式與法治化要求不相適應(yīng)。一些基層黨組織長期以來習慣于靠指示、批示、決定、決議、通知、意見、講話開展工作，不習慣或不重視運用法治思維和法治方式解決基層事務(wù)。在基層執(zhí)政的具體方式上，仍熱衷于搞從上到下的權(quán)力運作和行政指揮命令，難以適應(yīng)基層治理法治化的要求。三是法治觀念與依法辦事能力不強。有的基層黨員干部尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部仍然習慣于用情理代替法理，用人治代替法治，有的處理涉及群眾切身利益的問題時簡單粗暴，甚至以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法，導(dǎo)致矛盾糾紛不斷激化升級。有的基層黨組織無原則地滿足一些群眾不合理要求，花錢維穩(wěn)，誘發(fā)了一些群眾的無理信訪、纏訪和非法鬧訪，信訪信鬧不信法的現(xiàn)象時有發(fā)生。[7]

一些基層黨組織發(fā)揮整體功能效應(yīng)不佳。48.01%受訪者認為存在這一問題。一些基層黨組織在如何強化整體功能上缺乏足夠經(jīng)驗，實踐操作中容易顧此失彼。或是離開政治功能片面強調(diào)服務(wù)功能，有的黨員干部跟在群眾后面人云亦云、亦步亦趨，有的只為當官、不想做事，有的對群眾的困難和訴求不懂得積極應(yīng)對、妥善解決，有的對違反黨內(nèi)紀律法規(guī)的不良現(xiàn)象不敢斗爭、知情不報?；蚴请x開基層黨組織的服務(wù)功能單純強調(diào)政治功能，不會處理政黨與群團組織的關(guān)系，不會利用社會力量與新媒體技術(shù)積極拓寬服務(wù)領(lǐng)域、優(yōu)化服務(wù)內(nèi)容，使基層黨組織失去活力、喪失吸引力和感召力。[1]

三、當前強化基層黨組織整體功能存在問題的成因

當前安徽省強化基層黨組織整體功能存在問題的原因，既有客觀因素帶來的沖擊，也有黨組織職能定位不明確、黨組織可控和可支配資源減少、制度機制落實不到位、黨務(wù)干部隊伍建設(shè)滯后等因素的影響。

一些基層黨組織職能定位不明確限制了其整體功能的發(fā)揮。54.51%受訪者認為存在這一原因。一是將基層黨組織作為上級黨委政府權(quán)力運行的延伸點。有的把招商引資任務(wù)攤派到村、社區(qū)黨組織，有的把縣區(qū)財政收入未完成的指標分解到村、社區(qū)。二是基層黨組織職能定位不明確。一些國有企業(yè)“老三會”與“新三會”權(quán)力交叉、職能重疊，若黨組織與企業(yè)行政負責人出現(xiàn)不同意見，黨組織履行職能仍難以落實工作。三是把“黨要管黨”簡單理解為“黨只管黨”。有的把組織活動內(nèi)容限定在政治教育和催交黨費上，只管了黨務(wù)；有的缺少與黨外群眾的溝通和聯(lián)系，只管了黨員。四是上級黨組織對基層黨組織未能完全履行監(jiān)管職責。32.31%的受訪者認為，一些上級黨組織對下級黨組織疏于指導(dǎo)，缺少有針對性的溝通、幫助與監(jiān)管。

一些基層黨組織可控和可支配資源的減少約束了其整體功能的發(fā)揮。52.35%受訪者認為存在這一原因。長期以來，受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，城鄉(xiāng)基層黨建自成體系、相互分隔，黨建資源失衡問題突出。改革開放以來，農(nóng)村經(jīng)濟體制改革不斷深入，尤其是稅費改革實行后，一些農(nóng)村失去了集體收入來源，黨組織可控制的經(jīng)濟資源大幅減少，可利用的經(jīng)濟資源嚴重短缺，村黨組織正?；顒咏?jīng)費難以保證、工作難以有所作為，廣大農(nóng)民在經(jīng)濟上對黨組織依賴程度大為減低，極大地削弱了基層黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力，影響了黨組織吸引力、影響力。[8]同時，有些地方不能突破條條、塊塊的限制，單位、區(qū)域內(nèi)基層黨組織“各自為政”，黨建資源難以整合。

一些基層黨組織黨建工作制度機制不完善阻礙了其整體功能的發(fā)揮。50.54%受訪者認為存在這一原因。一是一些黨建工作制度機制不完善。一方面，缺乏有針對性、可操作性強的基層組織制度；另一方面，現(xiàn)有一些制度不夠完善。如黨建量化目標考評機制欠缺，基層黨組織負責人與行政“一把手”之間存在責權(quán)不掛鉤、管人與管事不相稱、考核與使用相脫節(jié)，以及重業(yè)務(wù)考核輕黨建考核問題；黨建工作保障機制不完善，部分基層黨組織特別是新建的“兩新組織”黨組織活動經(jīng)費、陣地建設(shè)等難以保障。二是一些監(jiān)管機制不配套。這導(dǎo)致上級黨組織對那些不履行職責、經(jīng)教育不改又達不到黨紀國法處理的基層黨組織成員束手無策。三是一些黨建工作相關(guān)制度機制落實不到位。有的基層黨組織把制度寫在紙上、貼在墻上，就是沒有落實在行動上。有的存在“選擇性執(zhí)行”問題，簡便有利的就執(zhí)行，費時費力的就不執(zhí)行。有的執(zhí)行制度內(nèi)在動力不足，“說起來重要、做起來次要、忙起來不要”。

一些基層黨務(wù)干部隊伍建設(shè)滯后制約了其整體功能的發(fā)揮。76.90%受訪者認為存在這一原因。一是崗位兼職過多。一些辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委副書記不僅分管黨建、宣傳等意識形態(tài)工作，還負責包片聯(lián)村；一些機關(guān)事業(yè)單位和企事業(yè)黨務(wù)干部“兼職化”問題突出，機關(guān)改革與企業(yè)改制時往往成為機構(gòu)精減與人員分流重點；一些一肩挑的城市社區(qū)黨組織書記行政事務(wù)繁多，黨建工作受限制；一些社會組織管理體制不順和專職黨務(wù)工作人員數(shù)量少，黨建工作存在管理空白。二是素質(zhì)參差不齊。有的黨建責任意識不強，有的“兩新”組織黨組織書記過分追求經(jīng)濟效益最大化，有的企業(yè)、城市社區(qū)黨組織書記抓黨建工作靠上級被動安排。有的干事創(chuàng)業(yè)激情不高，有些農(nóng)村、城市社區(qū)黨務(wù)干部待遇低，失業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等保障難以落實，工作積極性不高。有的素質(zhì)能力欠缺，有的農(nóng)村基層黨務(wù)干部不知如何帶領(lǐng)群眾闖市場、脫貧致富奔小康、發(fā)展集體經(jīng)濟。三是隊伍后繼乏人。一些農(nóng)村有能力、懂技術(shù)、善經(jīng)營、會管理的中青年黨員大量外出，其他領(lǐng)域一些能力突出、表現(xiàn)優(yōu)秀的基層黨務(wù)干部不太安心黨務(wù)工作甚至轉(zhuǎn)行。

一些外部環(huán)境因素的干擾影響了其整體功能的發(fā)揮。76.90%受訪者認為存在這一原因。從國內(nèi)看，當前，人們思想活動的獨立性、選擇性、多變性、差異性明顯增強，市場和利益因素越來越大地影響著人們的價值判斷和價值認同，社會價值取向多元化。這些都從客觀上加劇了基層黨員、干部和群眾理想信念的淡化，拜金主義、享樂主義、利己主義思想滋長蔓延，對基層黨組織發(fā)揮整體功能提出了新的挑戰(zhàn)。從國際看，當前，在全球經(jīng)濟、政治、軍事與意識形態(tài)結(jié)盟更加顯性化，西方思想文化滲透更加公開化，人們價值取向更加多元化，思想理論界雜音更加復(fù)雜化，新興傳播手段對受眾、輿論影響更加全面化的新形勢下，西方敵對勢力利用各種手段，加緊對我國實施“西化”、“分化”戰(zhàn)略和意識形態(tài)滲透，對基層黨組織發(fā)揮整體功能帶來了新的考驗。

四、進一步強化基層黨組織整體功能的對策建議

當前，按照黨的十八屆五中全會部署，要“強化基層黨組織整體功能”，必須針對存在的問題，著力在深謀、篤行、創(chuàng)新、落細上下功夫，真正將基層黨組織打造成堅強戰(zhàn)斗堡壘，夯實地方經(jīng)濟社會跨越發(fā)展的基石。

突出系統(tǒng)謀劃，為強化基層黨組織整體功能做好頂層設(shè)計，牢固樹立大抓基層的鮮明導(dǎo)向。首先，從頂層設(shè)計上明確其“政治性”。要強化主體意識，從鞏固黨執(zhí)政基礎(chǔ)的高度充分認識基層黨組織所肩負的職責和使命，切實增強責無旁貸的使命意識和舍我其誰的責任擔當意識。要強化主業(yè)意識，黨建工作是黨章所規(guī)定的基層黨組織的主業(yè)，必須堅持黨建業(yè)務(wù)兩手抓。要強化主動意識，主動適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，以改革創(chuàng)新精神強化其整體功能。其次，深化對基層黨建工作規(guī)律的認識。處理好基層黨建內(nèi)外、各要素與各領(lǐng)域之間的互動關(guān)系，推進深度融合和整體升級；用“五大發(fā)展理念”引領(lǐng)基層黨建實踐，實現(xiàn)抓黨建與促發(fā)展相融互動、同頻共振；盯緊基層黨建基本要素不放松，做到統(tǒng)籌推進、同向發(fā)力、相互促進。[9]再次，積極探索構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基層黨建新格局，將其納入城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化大局中謀劃、部署、推進。

找準功能定位，為強化基層黨組織整體功能明確方向。一是凸顯政治功能，牢牢把握政治引領(lǐng)這個核心。明確基層黨組織是政治組織、具有鮮明的政治屬性這個基本定位，履行好教育管理黨員、組織宣傳群眾的政治責任，使其成為落實黨的路線方針政策和各項工作任務(wù)的堅強戰(zhàn)斗堡壘。二是拓展服務(wù)功能，全力擔當服務(wù)群眾這個使命。深入推進服務(wù)型基層黨組織建設(shè)，加強基層綜合服務(wù)平臺建設(shè)，建立健全為民服務(wù)全程代理制度，多形式、多渠道、多角度地暢通連接群眾的“最后一公里”；強化對基層黨員干部教育培訓，提升服務(wù)基層產(chǎn)業(yè)發(fā)展、維護基層穩(wěn)定的能力。三是強化發(fā)展功能，緊緊圍繞推動發(fā)展這個要務(wù)。以“五大發(fā)展理念”謀劃基層黨建工作，按照“黨建+”的模式，加大在產(chǎn)業(yè)園區(qū)、專業(yè)合作社、產(chǎn)業(yè)協(xié)會等產(chǎn)業(yè)鏈上建立黨組織的力度，深化黨群共同致富活動，以黨組織為主導(dǎo)、黨員致富能手為骨干，不斷發(fā)展壯大基層集體經(jīng)濟。四是突出法治功能，切實強化法紀建設(shè)這個保障。基層黨組織要把黨的紀律和政治規(guī)矩挺在前面，嚴厲查處侵害群眾利益等違紀行為，嚴肅糾正不擔當、不作為、亂作為問題；學會用法治方式引導(dǎo)群眾合理表達訴求，解決好信訪不信法、信權(quán)不信法等問題。

完善制度機制，為強化基層黨組織整體功能提供制度保障。一是完善組織領(lǐng)導(dǎo)機制。健全省委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各級組織部門牽頭抓總、相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合的工作格局。地方黨委和部門黨組（黨委） 要把基層黨建工作納入重要議事日程，成立以書記為組長的基層黨建工作領(lǐng)導(dǎo)小組并加強檢查指導(dǎo)。建立定期專題研究基層黨建制度。二是健全工作運行機制。探索建立目標管理制度，分類確定各級黨組織基層黨建工作目標和完成時限。探索層層建立基層黨建工作聯(lián)系點制度，建立健全城鄉(xiāng)一體黨員動態(tài)管理服務(wù)機制，完善城鄉(xiāng)基層黨組織互幫互助機制。三是建立財政保障機制。各級黨委、政府要加大“輸血”力度，加強各類基層黨組織活動場所、服務(wù)場所標準化建設(shè)及配套設(shè)施建設(shè)。四是完善責任追究機制。明確各級黨委抓基層黨建的責任清單，形成層層負責縱向到底的責任體系。[10]探索建立更加科學有效的指標體系和考核辦法，制定與干部年度考核、選拔任用、管理監(jiān)督等掛鉤的具體措施。[11]探索逐級述職評議考核制度，將抓黨建的責任落實、問題整改、難題化解、保障投入等作為各級書記述職的重要內(nèi)容。建立問責追責機制，運用巡視督察、專題檢查等方式加大檢查督辦與問責力度。

加強隊伍建設(shè)，為強化基層黨組織整體功能提供力量支撐。一是加強帶頭人隊伍建設(shè)。堅持和完善選派優(yōu)秀年輕干部和高校畢業(yè)生到村任職工作，完善大學生村官隊伍建設(shè)；實施 “五強書記”建設(shè)工程，選優(yōu)配強基層“領(lǐng)頭雁”。[11]通過開展學歷教育、赴村掛職和分批輪訓等方式，提高村居黨組織書記的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力。二是加強基層黨務(wù)干部隊伍建設(shè)。做好農(nóng)村、非公企業(yè)、社會組織、流動人口聚集社區(qū)黨組織的骨干隊伍建設(shè)，增強黨組織在非公有制經(jīng)濟組織和流動人口中的輻射力和影響力。按照有關(guān)規(guī)定全面落實基層黨組織書記、專職黨務(wù)工作者報酬待遇和基本養(yǎng)老、醫(yī)療保險等，對正常離任的村居干部，根據(jù)任職年限和貢獻由縣財政給予一定的一次性離任補助。三是加強基層黨員隊伍建設(shè)。加強黨員發(fā)展工作，消除各領(lǐng)域、各行業(yè)黨員“空白點”。通過談心談話、嚴格政審等手段，嚴把黨員“入口關(guān)”；妥善開展處置不合格黨員工作，暢通“出口關(guān)”。按照年齡、興趣、特長等對黨員進行分類管理；依托社區(qū)黨建服務(wù)中心，改進對流動黨員和“失聯(lián)”黨員的管理服務(wù)；以遠程教育平臺、基層黨建網(wǎng)站、手機短信、QQ群、微博、微信等為載體，形成黨員學習教育和聯(lián)系服務(wù)模式。

統(tǒng)籌黨建資源，為強化基層黨組織整體功能奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。一是著力延伸城鄉(xiāng)黨組織網(wǎng)絡(luò)。按照“便于資源共享、便于活動開展、便于管理服務(wù)”和“行業(yè)相近、地域相鄰”原則，打破城鄉(xiāng)界限，積極探索“村企聯(lián)建”、“村與村聯(lián)建”、“村與機關(guān)單位聯(lián)建”黨組織。同時，以非公企業(yè)、外商投資企業(yè)、綜合市場、商務(wù)樓宇、商業(yè)街區(qū)等為重點，擴大黨的組織覆蓋。此外，還要扎實推進互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、新媒體等領(lǐng)域黨的建設(shè)。二是優(yōu)化資源配置。利用城鎮(zhèn)黨組織的活動陣地、黨建信息、制度管理等資源優(yōu)勢，建立定點聯(lián)系幫扶農(nóng)村薄弱黨組織制度。通過開展考察學習、組織教育培訓、互派黨員掛職等辦法，解決農(nóng)村基層組織建設(shè)和黨員隊伍建設(shè)整體較薄弱的問題。利用社會組織的社會服務(wù)進一步拓展基層黨組織資源，使其突破黨內(nèi)循環(huán)。三是健全城鄉(xiāng)基層黨建聯(lián)動機制。探索建立城鄉(xiāng)基層黨建聯(lián)席會制度，定期協(xié)商工作；構(gòu)建多方協(xié)作化解社會矛盾機制，充分發(fā)揮村、居、企等基層調(diào)解組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道） 司法所、綜治工作中心及各類區(qū)域性、行業(yè)性調(diào)解組織的作用；建立健全基層黨組織晉位升級常態(tài)化機制，按照“鞏固先進、推動一般、整頓后進”的思路抓好分類推進。（下轉(zhuǎn)第144頁）

（上接第98頁）

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（責任編輯 吳 勇）