包學雄，肖 靜

(廣西民族大學 政治與公共管理學院，廣西 南寧 530000)

論我國殘疾人輔助性就業(yè)

包學雄，肖 靜

(廣西民族大學 政治與公共管理學院，廣西 南寧 530000)

殘疾人就業(yè)保障模式可劃分為庇護性就業(yè)、支持性就業(yè)和輔助性就業(yè)。殘疾人輔助性就業(yè)保障模式在理論層面存在概念界定不清或重疊交叉的問題，在現(xiàn)實層面存在社會支持力量較弱、優(yōu)惠政策落實不到位、已有資源開發(fā)利用不充分等問題。本文借助殘疾人保障理念和實踐經(jīng)驗，明確相關(guān)概念間的區(qū)別與聯(lián)系，并提出相關(guān)參考建議。

殘疾人輔助性就業(yè)；問題；建議

一、問題的提出

殘疾人庇護性就業(yè)和支持性就業(yè)的說法是舶來品，而輔助性就業(yè)的概念誕生在我國，具有本土性，首次出現(xiàn)在2011年5月國務院批轉(zhuǎn)的《中國殘疾人事業(yè)“十二五”發(fā)展綱要》中。國內(nèi)學者對殘疾人就業(yè)保障問題非常關(guān)注，對不同殘疾人就業(yè)保障模式有一定的研究。學者關(guān)于殘疾人就業(yè)保障模式的研究多以庇護性就業(yè)和支持性就業(yè)為主，有關(guān)殘疾人輔助性就業(yè)的研究相對較少，且多為實證研究，理論研究比較缺乏。所以，理論基礎相對不足使輔助性就業(yè)在實踐中缺乏理論指導，不能正常發(fā)展并發(fā)揮應有的作用。本文結(jié)合殘疾人保障理念和實踐經(jīng)驗，分析、界定了相關(guān)概念，并在此基礎上根據(jù)我國殘疾人輔助性就業(yè)實踐中存在的問題，提出參考建議。

二、概念界定與辨析

殘疾人就業(yè)保障模式與殘疾人保障理念的發(fā)展與轉(zhuǎn)變密不可分，據(jù)此可將殘疾人就業(yè)保障模式分為以下三種。

(一)庇護性就業(yè)

庇護工場的概念最早出現(xiàn)在17世紀的歐洲，英國于18與19世紀建立了類似庇護工場的殘疾人就業(yè)場所——工作之家與收容所。早期的庇護工場客觀上促進了殘疾人就業(yè)活動的發(fā)展，但它的保障理念來源于傳統(tǒng)的“醫(yī)學模式”，即主要體現(xiàn)的是社會對弱勢群體的同情與憐憫，而不是將就業(yè)權(quán)作為殘疾人群體的一項基本權(quán)利去保護。隨著殘疾人保障理念的轉(zhuǎn)變，庇護性就業(yè)在實質(zhì)、內(nèi)容和方式等方面發(fā)生了轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)代庇護性就業(yè)的保護對象一般是就業(yè)能力不足、需要長期進行就業(yè)扶持的殘疾人，在觀念上也將就業(yè)權(quán)視為殘疾人的一項基本權(quán)利。具體來說，庇護性就業(yè)是指為了幫助殘疾人身心康復，提高其就業(yè)能力并能夠通過就業(yè)實現(xiàn)自身價值，而設立專門的就業(yè)場所并制定一系列保護性就業(yè)政策的一種集中就業(yè)實現(xiàn)形式。部分殘疾人可在庇護工場長期就業(yè)，另一部分則可通過庇護工場的康復訓練，轉(zhuǎn)到其他部門，甚至進行公開就業(yè)[1]，具有保護性、間歇性、臨時性、過渡性等特征。

(二)支持性就業(yè)

20世紀70年代，美國社會形成了殘疾人支持性就業(yè)模式。該模式源于“社會模式”的保障理念，認為殘疾人可以與普通人一樣進入具有競爭性的勞動力市場，且在具有競爭性的職場中工作，而并非要在庇護性的職場終老[2]。支持性就業(yè)理念深受當時回歸主流和融合教育思潮的影響，主張對殘疾人群體進行人力資源開發(fā)與利用，并且“授之以漁”，而不是單純對之進行憐憫、施舍，對庇護性就業(yè)造成很大沖擊。具體來說，支持性就業(yè)是指幫助具有一定勞動能力且具有高就業(yè)需求的殘疾人融入具有競爭性的勞動力市場，且保證其在整個過程中不受歧視和偏見，核心是就業(yè)輔導，具有保障對象廣泛性、保障水平較高性、保障方式個體性、保障過程長期性等特點。其中，與庇護性就業(yè)明顯不同的一點是，支持性就業(yè)的工作場所是與一般非殘障者共同被雇傭的場合，而不是專門設立的工作場地[3]。

(三)輔助性就業(yè)

2015年6月29日，我國殘聯(lián)、國家發(fā)展改革委、民政部、財政部、人力資源社會保障部等8部門共同印發(fā)了《關(guān)于發(fā)展殘疾人輔助性就業(yè)的意見》，指出：“輔助性就業(yè)指組織就業(yè)年齡段內(nèi)有就業(yè)意愿但難以進入競爭性勞動力市場的智力、精神和重度肢體殘疾人從事生產(chǎn)勞動的一種集中就業(yè)形式，在勞動時間、勞動強度、勞動報酬和勞動協(xié)議簽訂等方面相對普通勞動者較為靈活?！盵4]本文中的輔助性就業(yè)概念以文件釋義為準。輔助性就業(yè)并不等同于庇護性就業(yè)，但可以作為庇護性就業(yè)的一部分，即它保障的是殘疾程度較高的、最困難的群體，且主要以康復和融入社區(qū)為主，以勞動和職業(yè)介紹為輔。

三、輔助性就業(yè)與福利企業(yè)的不同

我國福利企業(yè)是支持性就業(yè)的重要載體。相比而言，輔助性就業(yè)機構(gòu)在我國發(fā)展起步較晚，且與福利企業(yè)的區(qū)別越來越明顯，二者的不同主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

(一)保障對象不同

輔助性就業(yè)機構(gòu)主要安置智力、精神和肢體具有重度殘疾的殘疾人，勞動能力有限；而福利企業(yè)安排就業(yè)的殘疾人一般都具有一定的勞動能力，甚至與正常人的勞動效率相當，只是由于某種殘疾而受到歧視，難以在競爭性勞動力市場中謀取職位。

(二)保障目的不同

保障對象的不同，使得二者的保障目的不同。輔助性就業(yè)機構(gòu)安置殘疾人主要以在勞動中康復、在勞動中融入社會為主要目的，而福利企業(yè)一般具有獲得一定經(jīng)濟收入、保障自身生活的要求。

(三)機構(gòu)性質(zhì)不同

輔助性就業(yè)機構(gòu)突出庇護性、非營利性、福利性的特點，機構(gòu)營利除維持正常開支外，只能用于招錄更多的殘疾人。而福利企業(yè)雖具有一定的福利性，但仍要將盈利作為一個重要目標，它的實質(zhì)還是企業(yè)。

(四)機構(gòu)地位不同

輔助性就業(yè)機構(gòu)可以是獨立法人，也可以是獨立法人的附設機構(gòu)。而且，輔助性就業(yè)機構(gòu)建設堅持就近和便利原則。福利企業(yè)一般具有獨立法人地位。

(五)優(yōu)惠條件不同

輔助性就業(yè)機構(gòu)庇護性、非營利性、福利性的特點，使它對政府的依賴更高，政府在其中處于責任主體的地位。它可以享受比福利企業(yè)更多的扶持政策，包括用地、資金扶持等方面，當然也可以接受社會的捐贈。

此外，在輔助性就業(yè)機構(gòu)中，殘疾人與用人單位之間可以簽訂勞動合同，也可以簽訂相關(guān)的服務協(xié)議；勞動報酬可以低于最低工資；勞動時間可以低于最低工作時間[5]。所以，與福利企業(yè)相比，輔助性就業(yè)機構(gòu)就業(yè)形式、就業(yè)條件更加靈活。

四、我國殘疾人輔助性就業(yè)存在的問題

殘疾人輔助性就業(yè)是集托管、勞動和養(yǎng)老為一體的理想的殘疾人保障模式。我國的殘疾人輔助性就業(yè)取得了一定成就，但同時也面臨很多問題。

(一)政府為主要支持力量，社會力量弱

輔助性就業(yè)具有庇護性、非營利性、福利性的特點，屬于基本公共服務的一部分，這就決定了它的發(fā)展需要政府的大力支持。社會上的非盈利組織也可以參與進來，但我國NGO組織發(fā)展疲軟且力量有限，故暫不能承擔過多的責任。其他如專門的慈善機構(gòu)、企業(yè)慈善組織和基金會等社會力量也相對有限。在輔助性就業(yè)實施過程中，就業(yè)項目的選擇與產(chǎn)品銷售也是比較困難的問題。

(二)優(yōu)惠政策落實不到位

輔助性就業(yè)機構(gòu)不以盈利為目的，如果相關(guān)優(yōu)惠政策落實不到位，就難以為繼。優(yōu)惠政策能不能落實到位，與當?shù)卣膱?zhí)行力度與執(zhí)行方式有很大關(guān)系。輔助性就業(yè)牽涉的部門較多，需要各部門以大局為重，并做好協(xié)調(diào)工作。殘疾人保障部門在博弈中常常處于弱勢地位，不利于優(yōu)惠政策的落實。如輔助性就業(yè)機構(gòu)用地問題，由于土地資源的有限與潛力，相關(guān)部門很容易因為經(jīng)濟利益而忽視殘疾人的社會效益。

(三)已有資源開發(fā)利用不充分

輔助性就業(yè)發(fā)展可以利用我國已有的殘疾人社會服務機構(gòu)，如近幾年全國各地推行的“陽光家園”計劃就是重要的載體。但許多地方機構(gòu)沒有充分挖掘自身潛力，還只停留在托養(yǎng)照顧階段，既吸引不到更多的殘疾人參加，也沒有開展工療服務，使這些機構(gòu)形同擺設，浪費了殘疾人職業(yè)康復資源[6]，未實現(xiàn)殘疾人輔助性就業(yè)和殘疾人托養(yǎng)服務工作的有機結(jié)合。

五、促進我國殘疾人輔助性就業(yè)的建議

(一)鼓勵、引導、支持社會力量

政府在發(fā)展輔助性就業(yè)過程中的壓力可通過社會力量分散，這要求政府適當放權(quán)，為社會力量進入打開通道，將鼓勵、引導、支持社會力量的優(yōu)惠措施落實到位。政府可以鼓勵、引導、支持社會力量直接興辦輔助性就業(yè)機構(gòu)，也可以鼓勵各類單位開發(fā)、提供輔助性就業(yè)勞動生產(chǎn)項目，通過購買社會服務的方式解決項目選擇匱乏和產(chǎn)品銷售困難的問題，從供給總量上滿足保障對象的就業(yè)需求。

(二)監(jiān)督優(yōu)惠政策落實到位

優(yōu)惠政策的落實與否與當?shù)卣臎Q策與執(zhí)行有很大關(guān)系。輔助性就業(yè)牽涉部門較多，處于弱勢的殘疾人群體很容易在利益博弈中利益受損。所以，中央政府要加強頂層設計，各級殘聯(lián)要協(xié)助有關(guān)部門制定發(fā)展殘疾人輔助性就業(yè)的規(guī)劃和扶持政策，并監(jiān)督落實到位。此外，各相關(guān)部門也應做到政務公開透明、接受社會的監(jiān)督。

(三)利用已有資源，加快隊伍建設

輔助性就業(yè)機構(gòu)可以借助我國已有的殘疾人社會服務機構(gòu)，關(guān)鍵是要做到原有機構(gòu)的職能拓展，實現(xiàn)殘疾人輔助性就業(yè)和殘疾人托養(yǎng)服務工作的有機結(jié)合。在專業(yè)人才隊伍建設方面，既要注重輔助性就業(yè)專業(yè)人才的培養(yǎng)，又要加強對原有工作人員的培訓，提高其服務和管理水平。在機構(gòu)建設方面，到2020年所有縣(市、旗)應至少建有一所殘疾人輔助性就業(yè)機構(gòu)，基本滿足具有一定勞動能力的智力、精神和重度肢體殘疾人的就業(yè)需求。

[1]熊文娟,李倫,雷江華.我國庇護工場的發(fā)展歷程、優(yōu)勢及挑戰(zhàn)[J].綏化學院學報,2014(4):10-14.

[2]周姊毓.殘疾人支持性就業(yè)的國際經(jīng)驗及本土化策略[J].現(xiàn)代特殊教育,2016(5):75-77.

[3]宋頌.國際殘疾人支持性就業(yè)比較研究[J].殘疾人研究,2015(1):66-69.

[4]崔麗.發(fā)展殘疾人輔助性就業(yè)[N].農(nóng)民日報,2015-07-15.

[5]中國殘疾人聯(lián)合會.《關(guān)于發(fā)展殘疾人輔助性就業(yè)的意見》釋義[EB/OL].(2015-09-10)[2016-12-01].http://www.cdpf.org.cn/zcft/zcjd/201509/t20150910_527552.shtml.

[6]符大偉.促進智力和精神殘疾人輔助性就業(yè)的實踐探索——以廣州市康園工療服務機構(gòu)為例[J].殘疾人研究,2015(3):23-27.

2017-03-11

包學雄(1964- )，男，教授，從事殘疾人社會保障理論與政策、社會保障基金管理研究；肖靜(1993- )，女，碩士研究生，從事社會保障理論與政策研究。

D669.69

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2095-7602(2017)07-0040-03