李飛

把“三權分置”盡快轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范

李飛

“黨的政策具有重要的發(fā)源地位，要盡快用法律科學界定三權的內(nèi)涵、權利及相互關系，特別是明確土地經(jīng)營權的法律地位。”全國人大代表、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會副主任委員劉振偉將農(nóng)村集體土地“三權分置”轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范提出上述建議。

沒有必要用西方標準評判我國農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權性質(zhì)

截至2016年年底，我國農(nóng)村已有30.8%的承包農(nóng)戶將承包地流轉(zhuǎn)出去，35.1%的承包地流向其他經(jīng)營主體，面積達4.7億畝。土地承包權與經(jīng)營權分離成為重要的土地經(jīng)營方式。

當前，有觀點認為，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權不清，土地股份合作治理結構不倫不類。在劉振偉看來，農(nóng)村土地集體所有是經(jīng)歷了新中國成立初期土地改革、初級社、高級社、人民公社等發(fā)展階段形成的，沒有必要用西方標準評判我國農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權性質(zhì)及集體經(jīng)濟組織治理結構，“他們沒有的，我們可以有；他們有的，我們可以沒有；他們的合理部分，符合我國實際，可以兼容。只要‘合腳’就行，沒有必要削足適履?！?/p>

在寧夏石嘴山市平羅縣農(nóng)村產(chǎn)權交易中心，村民在辦理農(nóng)村土地承包經(jīng)營權他項權證。資料圖攝影/新華社記者李然

劉振偉介紹說，農(nóng)村改革初期，土地承包經(jīng)營權是按照債權思路設計的，村集體與農(nóng)戶簽訂承包合同，通過契約明確集體與農(nóng)戶的權利義務。當時的政策趨向是防止處于強勢地位的集體所有權侵犯處于弱勢地位的承包經(jīng)營權。2007年制定的《物權法》將土地承包經(jīng)營權界定為用益物權，集體所有權侵犯承包經(jīng)營權的問題從法律上得以解決，要防止的是集體所有權虛置。對此，他認為需要進一步清晰界定兩種權利的內(nèi)容，防止相互擠壓。

承包地流轉(zhuǎn)與否是“兩權分離”和“三權分置”的根本區(qū)別

土地集體所有權、承包經(jīng)營權、承包權、經(jīng)營權，四者究竟是何關系，不少農(nóng)民和新型經(jīng)營主體對此頗為困惑。

“關鍵看是否流轉(zhuǎn)。”劉振偉認為，土地集體所有權與承包經(jīng)營權是承包地處于未流轉(zhuǎn)狀態(tài)的一組權利，是兩權分離；土地集體所有權與承包權、經(jīng)營權是承包地處于流轉(zhuǎn)狀態(tài)的一組權利，是三權分置。不宜把四種權利簡單放在一起究其相互關系。

在承包地流轉(zhuǎn)中，土地承包經(jīng)營權分為土地承包權和經(jīng)營權。土地承包經(jīng)營權是既承包又經(jīng)營（目前約占全國承包農(nóng)戶的70%，承包土地的65%），土地承包權是只承包不經(jīng)營，經(jīng)營權流轉(zhuǎn)給了第三方（目前約占全國承包農(nóng)戶的30%，承包土地的35%）。土地流轉(zhuǎn)合同到期后，承包方仍享有承包經(jīng)營權。

劉振偉認為，從實踐來看，土地承包權的取得有兩個必備條件：一是土地承包經(jīng)營權人具有集體經(jīng)濟組織成員資格，二是與發(fā)包方簽訂了承包合同。需要對土地承包權的權能、取得、喪失、轉(zhuǎn)讓、保護等作出規(guī)范。

取得土地經(jīng)營權、征得承包人同意后可以將經(jīng)營的土地再次租賃

土地經(jīng)營權的權利和義務包括什么？這是目前農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體普遍關心的問題。

對此，劉振偉認為，權利應包括：因改善生產(chǎn)條件、提高生產(chǎn)能力獲得相應補償，以及因經(jīng)營農(nóng)業(yè)獲得相關補貼的權利；經(jīng)承包方同意，設定融資擔保、入股發(fā)展農(nóng)業(yè)合作或農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的權利等。相應承擔的義務有：支付土地流轉(zhuǎn)對價，補償承包方為提高生產(chǎn)能力而對土地進行投入，不改變流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)業(yè)用途，不破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境等。他建議修法確立土地經(jīng)營權法律地位，對其取得、退出、保護等作出規(guī)范。

第三方取得的土地經(jīng)營權后，還可以再次流轉(zhuǎn)嗎？劉振偉基于現(xiàn)實考慮，認為如果土地經(jīng)營權人要將經(jīng)營的土地再租賃，應當征得承包人或其委托代理人的書面同意。

那么，取得土地經(jīng)營權后要不要登記呢？在劉振偉看來，登記不是一定要有的?！巴恋亟?jīng)營權的取得，自租賃合同成立時生效。合同是當事人之間的一種合意，登記不是生效要件?！彼f，目前，我國已建立土地承包經(jīng)營權確權登記制度，如果取得經(jīng)營權后再作登記，農(nóng)民容易混淆。

新型經(jīng)營主體適度規(guī)模經(jīng)營對資金要求較高，如果不登記，經(jīng)營權可以作為融資擔保權證嗎？劉振偉在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，目前有些地方是對土地流轉(zhuǎn)合同進行鑒證，由政府支持或委托的產(chǎn)權交易機構出具土地流轉(zhuǎn)鑒證書，解決了金融機構的后顧之憂。