●程立萍

財(cái)政預(yù)算評(píng)審若干問題的思考

●程立萍

財(cái)政預(yù)算評(píng)審是財(cái)政職能的重要組成部分，它隨著績(jī)效預(yù)算的要求而產(chǎn)生，其目標(biāo)是規(guī)范財(cái)政公共資金的合理使用，提高財(cái)政公共資金使用效果。除財(cái)政投資以外的財(cái)政預(yù)算評(píng)審起步較晚，2014年財(cái)政部投資評(píng)審中心更名為預(yù)算評(píng)審中心后，我國(guó)部分省（市）相繼開展此項(xiàng)工作。相比審計(jì)、會(huì)計(jì)等工作，財(cái)政預(yù)算評(píng)審具有政策性強(qiáng)，存在一定的非精準(zhǔn)性等特點(diǎn)。由于評(píng)審規(guī)范尚不完善，理論框架尚未形成，評(píng)審工作存在一定的困難。因此，在工作實(shí)踐中，需要完善規(guī)范體系，構(gòu)建理論框架，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提高預(yù)算評(píng)審質(zhì)量。

財(cái)政預(yù)算評(píng)審 預(yù)算評(píng)審規(guī)范 預(yù)算評(píng)審準(zhǔn)則

在我國(guó)，財(cái)政預(yù)算評(píng)審已如火如荼地在財(cái)政管理實(shí)踐中開展，然而，財(cái)政預(yù)算評(píng)審理論研究遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于工作實(shí)踐，理論框架和體系尚屬空白，評(píng)審工作的開展和評(píng)審質(zhì)量的提高深受影響。為對(duì)深入持久的預(yù)算評(píng)審工作開展做好基礎(chǔ)支撐，有必要從理論上做些研究和探討。本文試從預(yù)算評(píng)審的發(fā)展現(xiàn)狀出發(fā)，就財(cái)政預(yù)算評(píng)審的含義、目標(biāo)、特點(diǎn)、存在的問題及建議等方面進(jìn)行探討，以期拋磚引玉，呼吁同仁參與預(yù)算評(píng)審理論問題的討論，為逐步構(gòu)建預(yù)算評(píng)審理論體系創(chuàng)建環(huán)境基礎(chǔ)。

一、財(cái)政預(yù)算評(píng)審的含義及目標(biāo)

財(cái)政預(yù)算評(píng)審是財(cái)政部門對(duì)財(cái)政性資金的支出預(yù)算進(jìn)行評(píng)估與審核的行為，是財(cái)政職能的重要組成部分。廣義的財(cái)政預(yù)算評(píng)審，包括財(cái)政支出全部?jī)?nèi)容（包括財(cái)政投資、部門預(yù)算〈基本支出和項(xiàng)目支出〉、專項(xiàng)資金）的預(yù)算評(píng)估與審核。我國(guó)開展財(cái)政投資評(píng)審工作較早，制度體系、業(yè)務(wù)規(guī)范等較為完善，本文所提財(cái)政預(yù)算評(píng)審，主要是指財(cái)政投資以外的預(yù)算支出評(píng)審。

財(cái)政預(yù)算評(píng)審的目標(biāo)，是基于預(yù)算管理的要求而提出的。黨的十八屆三中全會(huì)確立了全面深化改革的總目標(biāo)，決定銳意推進(jìn)各項(xiàng)改革，對(duì)改進(jìn)預(yù)算管理制度提出了明確要求。實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理是深化財(cái)稅體制改革，建立現(xiàn)代公共財(cái)政制度的迫切需要。預(yù)算績(jī)效管理要求提高財(cái)政公共資金使用效果，改進(jìn)政府部門績(jī)效，因此要求健全預(yù)算編制、預(yù)算監(jiān)督和績(jī)效評(píng)價(jià)各環(huán)節(jié)的相互制約和相互協(xié)調(diào)機(jī)制。預(yù)算評(píng)審屬于預(yù)算編制階段的范疇，是績(jī)效預(yù)算管理的前端工作，總體目標(biāo)是規(guī)范財(cái)政公共資金的合理使用，提高財(cái)政公共資金使用效果。具體目標(biāo)是提高預(yù)算編制質(zhì)量，優(yōu)化預(yù)算資源配置，合理節(jié)約使用財(cái)政資金，健全相關(guān)制度，完善政策體系。

二、財(cái)政預(yù)算評(píng)審的產(chǎn)生和發(fā)展

財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，預(yù)算是財(cái)政的核心?，F(xiàn)代國(guó)家治理需要改進(jìn)預(yù)算管理制度，建立現(xiàn)代財(cái)政制度。作為一項(xiàng)實(shí)踐活動(dòng)，財(cái)政預(yù)算評(píng)審是隨著績(jī)效預(yù)算的要求產(chǎn)生的。財(cái)政預(yù)算評(píng)審的前身可以追溯到財(cái)政投資評(píng)審。財(cái)政投資評(píng)審的雛形是建國(guó)初期，財(cái)政部所屬的建設(shè)銀行對(duì)政府投資基本建設(shè)項(xiàng)目的概、預(yù)、決算審核管理。1994年，建設(shè)銀行改制為國(guó)務(wù)院直屬單位，財(cái)政部委托建設(shè)銀行代行基本建設(shè)審查管理。1998年，財(cái)政部收回建設(shè)銀行對(duì)基本建設(shè)項(xiàng)目概、預(yù)、決算的審查及監(jiān)管職能。投資評(píng)審中心的產(chǎn)生與當(dāng)年國(guó)務(wù)院實(shí)施積極的財(cái)政政策密不可分。正是由于1998年國(guó)家加大對(duì)財(cái)政性投資的管理力度，財(cái)政部?jī)?nèi)的一個(gè)新建機(jī)構(gòu)—投資評(píng)審中心才應(yīng)運(yùn)而生。此后，各省市也相繼成立投資評(píng)審機(jī)構(gòu)，陸續(xù)開展對(duì)基本建設(shè)項(xiàng)目概、預(yù)、決算的審查及監(jiān)管工作。到本世紀(jì)初期，我國(guó)部分省市為了加強(qiáng)預(yù)算管理，在開展基本建設(shè)項(xiàng)目投資評(píng)審工作的基礎(chǔ)上，先后開展部門預(yù)算支出項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審工作。2014年9月26日，國(guó)務(wù)院以國(guó)發(fā)〔2014〕45號(hào)印發(fā)了《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》，提出全面推進(jìn)深化預(yù)算管理制度的改革，而積極推進(jìn)預(yù)算公開，改進(jìn)預(yù)算管理和控制，是完善政府預(yù)算體系的重要內(nèi)容。2014年8月31日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議通過《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改 〈中華人民共和國(guó)預(yù)算法〉的決定》，《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》根據(jù)本決定作相應(yīng)修改，重新公布。決定明確了實(shí)行績(jī)效預(yù)算管理的要求，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，各級(jí)預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績(jī)效和收支平衡的原則。隨著形勢(shì)的發(fā)展，2014年財(cái)政部投資評(píng)審中心更名為預(yù)算評(píng)審中心，其職責(zé)包含部門預(yù)算項(xiàng)目評(píng)審、研究項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)等。要求加強(qiáng)預(yù)算編制過程的審核把關(guān)，使預(yù)算評(píng)審成為預(yù)算編制過程中的必經(jīng)程序，提高預(yù)算編制的科學(xué)性。此后，部分?。ㄊ校┰u(píng)審工作開始轉(zhuǎn)型，相繼將評(píng)審機(jī)構(gòu)更名為預(yù)算評(píng)審中心，開展預(yù)算評(píng)審工作。迄今，全國(guó)已有10多個(gè)?。ㄊ校┑脑u(píng)審機(jī)構(gòu)更名為預(yù)算評(píng)審中心。

三、財(cái)政預(yù)算評(píng)審的特點(diǎn)

（一）具有社會(huì)管理和經(jīng)濟(jì)管理雙重屬性

國(guó)家財(cái)政隨國(guó)家的產(chǎn)生而產(chǎn)生，而財(cái)政預(yù)算是國(guó)家財(cái)政發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。財(cái)政預(yù)算是財(cái)政體系的重要組成部分，是國(guó)家財(cái)政的核心，是政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要工具，是履行政府職責(zé)，反映社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的計(jì)劃，體現(xiàn)政府的財(cái)政活動(dòng)范圍和政策手段，由政府編制，經(jīng)立法機(jī)關(guān)審批，具有鮮明的法定性，財(cái)政預(yù)算的產(chǎn)生必須要經(jīng)過嚴(yán)格的法定程序，嚴(yán)格依照法律法規(guī)確定收支范圍和方向。

財(cái)政預(yù)算評(píng)審是應(yīng)預(yù)算管理的要求而產(chǎn)生的，發(fā)展到今天，已然成為財(cái)政預(yù)算管理的必要環(huán)節(jié)，屬于預(yù)算管理的范疇。財(cái)政預(yù)算管理作為政府的一項(xiàng)重要職能，是現(xiàn)代國(guó)家公共財(cái)政體制建設(shè)的基本內(nèi)容，財(cái)政活動(dòng)的合理安排和科學(xué)規(guī)范不僅是政府政策意向的直接體現(xiàn)，更是關(guān)系到整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展至關(guān)重要。從這個(gè)層面上來看，財(cái)政預(yù)算評(píng)審是一項(xiàng)政策性很強(qiáng)的工作，必須服從于財(cái)政管理的要求。因此，預(yù)算評(píng)審是一項(xiàng)定量與定性相結(jié)合的工作，對(duì)于預(yù)算支出涉及到的一系列不可量化的政策性因素，需要對(duì)預(yù)算支出與政策目標(biāo)的關(guān)聯(lián)度進(jìn)行判斷。而充分領(lǐng)會(huì)政策精神，把握評(píng)審判斷要領(lǐng)，有時(shí)存在一定困難。

（二）評(píng)審結(jié)果存在一定的非精準(zhǔn)性

預(yù)算管理是對(duì)未來的活動(dòng)和財(cái)務(wù)結(jié)果進(jìn)行預(yù)測(cè)和籌劃，并通過對(duì)執(zhí)行過程的監(jiān)控，對(duì)比分析實(shí)際完成情況與預(yù)算目標(biāo)之間的差異，及時(shí)改善和調(diào)整各項(xiàng)管理活動(dòng)，幫助決策者實(shí)現(xiàn)有效管理和戰(zhàn)略目標(biāo)。財(cái)政預(yù)算是以財(cái)政分配活動(dòng)為管理對(duì)象，按照法律程序編制和執(zhí)行的政府財(cái)政收支計(jì)劃，是政府管理財(cái)政活動(dòng)的一種重要工具。但是，預(yù)算編制屬于預(yù)算管理的前端工作，是對(duì)未來的活動(dòng)進(jìn)行預(yù)測(cè)和籌劃，而未來的活動(dòng)可能發(fā)生變化，預(yù)測(cè)因素存在一定的不確定性，從而導(dǎo)致預(yù)算編制和預(yù)算評(píng)審具有相對(duì)模糊性。雖然預(yù)算編制要求準(zhǔn)確化、精細(xì)化，但基于對(duì)象的未來性和預(yù)測(cè)性，與會(huì)計(jì)、審計(jì)等工作相比，難以做到100%精準(zhǔn)。

（三）評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)存在一定的變動(dòng)性

在目前尚未建立評(píng)審原則及評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)的情況下，對(duì)于已建立項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，預(yù)算評(píng)審可以依據(jù)項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。為深化部門預(yù)算改革，規(guī)范項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)管理，提高預(yù)算科學(xué)化精細(xì)化管理水平，財(cái)政部全面啟動(dòng)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，先后印發(fā)了《中央本級(jí)項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)管理暫行辦法》的通知（財(cái)預(yù)〔2009〕403號(hào)）、《中央本級(jí)項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)實(shí)施方案》的通知（財(cái)預(yù)〔2009〕404號(hào)）、《關(guān)于加快推進(jìn)中央本級(jí)項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的通知》（財(cái)預(yù) 〔2015〕132號(hào)），并加緊制定一系列項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)，各?。ㄊ校┮哺鶕?jù)各自的特點(diǎn)，制定相應(yīng)支出標(biāo)準(zhǔn)。然而，同一內(nèi)容的支出，在不同地區(qū)、不同項(xiàng)目、不同時(shí)期，可能不完全一致，因而同一支出標(biāo)準(zhǔn)并非適合所有的項(xiàng)目，需要針對(duì)不同地區(qū)、不同項(xiàng)目、不同時(shí)期，并考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化等因素對(duì)支出標(biāo)準(zhǔn)做出調(diào)整。誠(chéng)然，項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)管理的原則之一是動(dòng)態(tài)優(yōu)化，即在保持標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)穩(wěn)定的前提下，結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和技術(shù)水平變化，對(duì)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施動(dòng)態(tài)優(yōu)化，但因調(diào)整的及時(shí)性受到一定程度的限制，從而導(dǎo)致在預(yù)算評(píng)審過程中，有必要根據(jù)評(píng)審時(shí)的具體情況對(duì)某些項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行適當(dāng)修正。特別是，項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系還不完善，預(yù)算評(píng)審原則尚未制定，預(yù)算評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)體系亦未形成，大多項(xiàng)目基本沒有統(tǒng)一的預(yù)算評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)，因此，預(yù)算評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)存在一定的變動(dòng)性。

四、財(cái)政預(yù)算評(píng)審的現(xiàn)狀及面臨的困難

（一）法規(guī)制度尚不完善，理論框架尚未形成

如前所述，在我國(guó)，財(cái)政預(yù)算評(píng)審是應(yīng)國(guó)家治理的要求而產(chǎn)生的，是社會(huì)發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物。因起步較晚，且沒有國(guó)外經(jīng)驗(yàn)借鑒，實(shí)際操作中邊摸索、邊實(shí)踐。財(cái)政部先后制定了評(píng)審流程、評(píng)審范圍、評(píng)審內(nèi)容、評(píng)審方式、評(píng)審隊(duì)伍管理等相關(guān)制度，規(guī)范評(píng)審工作，各?。ㄊ校└鶕?jù)自身要求，也制定了關(guān)于評(píng)審范圍、內(nèi)容、流程等方面的相關(guān)制度，對(duì)評(píng)審工作的開展起到了積極作用。然而，預(yù)算評(píng)審工作的法規(guī)制度還不完善，《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》中，雖然要求建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，但并沒有明確要求開展財(cái)政預(yù)算評(píng)審?！吨腥A人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》（修訂草案送審稿）（財(cái)發(fā)〔2015〕7號(hào)）中，明確提出“各級(jí)政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)建立和完善以績(jī)效為導(dǎo)向的項(xiàng)目支出預(yù)算評(píng)審制度。各部門、各單位應(yīng)當(dāng)按照本級(jí)政府財(cái)政部門的規(guī)定開展預(yù)算評(píng)審”，但目前尚未發(fā)布施行。目前財(cái)政部公開發(fā)布的文件有《關(guān)于加強(qiáng)中央部門預(yù)算評(píng)審工作的通知》（財(cái)預(yù)〔2015〕90號(hào)）、《關(guān)于充分發(fā)揮預(yù)算評(píng)審中心職能作用切實(shí)加強(qiáng)預(yù)算管理的通知》（財(cái)辦預(yù)〔2015〕21號(hào)）。近期，財(cái)政部預(yù)算評(píng)審中心著力研究制定信息化建設(shè)、陳列展覽、公益性演出等類型的項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)，并準(zhǔn)備出臺(tái)相關(guān)辦法、指導(dǎo)意見和規(guī)程等。但是，面向全國(guó)范圍的業(yè)務(wù)指導(dǎo)方面的文件、制度仍較缺乏，制度體系還很不完善。從全國(guó)來看，尚未建立一套完善的財(cái)政預(yù)算評(píng)審規(guī)范體系，也沒形成完整的理論框架，更沒發(fā)展成為一門學(xué)科。相比會(huì)計(jì)、審計(jì)等相關(guān)領(lǐng)域，財(cái)政預(yù)算評(píng)審還很年輕，實(shí)際操作相對(duì)理論研究更為成熟，理論研究遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于工作實(shí)踐。在實(shí)際工作中，由于沒有統(tǒng)一的評(píng)審準(zhǔn)則，很多情況下缺乏具體評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)，理論支撐單薄，造成專家意見分歧，項(xiàng)目單位不同意評(píng)審意見，難以定論。

（二）評(píng)審隊(duì)伍勝任能力參差不齊，評(píng)審經(jīng)驗(yàn)和理論知識(shí)較缺乏

從預(yù)算評(píng)審實(shí)施的環(huán)節(jié)看，各?。ㄊ校┎僮骰疽恢拢▽徍祟A(yù)算文本、組織現(xiàn)場(chǎng)查看、召開專家評(píng)審會(huì)等程序；從組織方式看，各?。ㄊ校┎僮鞑槐M相同，少數(shù)?。ㄊ校┲饕揽繂挝粌?nèi)部的專業(yè)評(píng)審隊(duì)伍自行評(píng)審，多數(shù)?。ㄊ校┲饕俏猩鐣?huì)中介機(jī)構(gòu)委托評(píng)審，但均要借助專家力量發(fā)表專業(yè)評(píng)審意見。無論如何組織評(píng)審，最終的評(píng)審結(jié)論均來自單位內(nèi)部的專業(yè)評(píng)審人員、專家和中介機(jī)構(gòu)三個(gè)方面的意見。

從內(nèi)部專業(yè)評(píng)審人員看，評(píng)審業(yè)務(wù)水平不一。全國(guó)已經(jīng)開展預(yù)算評(píng)審的省（市）中，只有少數(shù)開展預(yù)算評(píng)審工作較早的?。ㄊ校瑑?nèi)部評(píng)審人員具備較高的專業(yè)評(píng)審水平，多數(shù)省（市）的部分內(nèi)部評(píng)審人員，如前所述，是由于評(píng)審工作的轉(zhuǎn)型而由其他工作轉(zhuǎn)為開展預(yù)算評(píng)審工作，因此專業(yè)不對(duì)口（特別是工程類項(xiàng)目、裝飾裝修類項(xiàng)目、陳列展覽類項(xiàng)目等），加之因參與預(yù)算評(píng)審工作時(shí)間較短導(dǎo)致的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)缺乏，對(duì)項(xiàng)目特點(diǎn)及要求把握不到位，在預(yù)算評(píng)審時(shí)難以做出結(jié)論性判斷。

從評(píng)審專家看，制度環(huán)境尚不健全，專業(yè)支撐不夠。目前專家隊(duì)伍的來源渠道是相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)人員，多數(shù)?。ㄊ校┙⒘藢＜?guī)欤▊€(gè)別?。ㄊ校┥形唇ⅲ?，專家?guī)煲?guī)模大小不一，有的省（市）專家人數(shù)已達(dá)6千人以上，有的不到百人。由于目前全國(guó)并沒有對(duì)評(píng)審專家的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和條件要求，入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)和入庫(kù)方式不統(tǒng)一，部分省（市）對(duì)專家門檻限制較低，全國(guó)各省（市）均不需要資格考試或其他途徑，僅憑單位推薦或自薦后審核材料入庫(kù)，導(dǎo)致專家素質(zhì)良莠不齊。同時(shí)，對(duì)于專家的職責(zé)、評(píng)審工作要求、法律責(zé)任、職業(yè)道德等均沒有形成約束力較強(qiáng)的制度，加之多數(shù)專家評(píng)審經(jīng)驗(yàn)不足，評(píng)審理論知識(shí)缺乏，嚴(yán)重影響評(píng)審質(zhì)量。

從中介機(jī)構(gòu)看，對(duì)不同類型項(xiàng)目的勝任能力不均衡。全國(guó)各?。ㄊ校┗臼峭ㄟ^公開招標(biāo)的方式選取中介機(jī)構(gòu)，多數(shù)?。ㄊ校┙⒘酥薪闄C(jī)構(gòu)庫(kù)。對(duì)于工程類、裝飾裝修類等專業(yè)性較強(qiáng)的項(xiàng)目，因包括費(fèi)用在內(nèi)的各種行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)范體系較完善，中介較易勝任此類項(xiàng)目的評(píng)審工作，但對(duì)于一次性的大型項(xiàng)目、陳列展覽類項(xiàng)目等，由于費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)不完善，中介較難勝任，多數(shù)需要依靠專家發(fā)表專業(yè)意見。同時(shí)，在管理方面，對(duì)于中介的職責(zé)、評(píng)審專業(yè)要求、發(fā)表意見的獨(dú)立性等執(zhí)業(yè)規(guī)范，全國(guó)尚未統(tǒng)一意見，評(píng)審嚴(yán)肅性受到限制，評(píng)審質(zhì)量和評(píng)審效果受到影響。

（三）項(xiàng)目單位對(duì)評(píng)審認(rèn)識(shí)不到位，項(xiàng)目申報(bào)工作不規(guī)范

目前各?。ㄊ校┽槍?duì)預(yù)算部門的預(yù)算評(píng)審規(guī)章制度健全程度不一，但多數(shù)?。ㄊ校┥胁唤∪?，制度層級(jí)不高，深度不夠，特別是針對(duì)預(yù)算支出項(xiàng)目申報(bào)方面的規(guī)范性文件較少，相關(guān)懲罰措施與考核措施不到位，致使申報(bào)要求不明確，項(xiàng)目單位認(rèn)識(shí)不夠，配合度不高，甚至存在對(duì)預(yù)算評(píng)審工作的對(duì)立情緒。從申報(bào)材料看，相當(dāng)數(shù)量的項(xiàng)目，項(xiàng)目單位申報(bào)內(nèi)容不真實(shí)，存在蒙混過關(guān)心理，目的是爭(zhēng)取到更多的財(cái)政資金，導(dǎo)致預(yù)算評(píng)審工作中的貓鼠現(xiàn)象較為普遍。從項(xiàng)目實(shí)施方案看，多數(shù)項(xiàng)目實(shí)施方案不完善，項(xiàng)目活動(dòng)起始點(diǎn)不清楚，目標(biāo)點(diǎn)不具體，活動(dòng)內(nèi)容不量化、不可考，模棱兩可現(xiàn)象普遍，存在渾水摸魚心理預(yù)期，導(dǎo)致預(yù)算不夠（無法）細(xì)化，不能按照費(fèi)用的經(jīng)濟(jì)內(nèi)容劃分預(yù)算金額，出現(xiàn)一筆預(yù)算金額按照一項(xiàng)活動(dòng)列示，一筆金額多達(dá)幾百萬元的情況。從項(xiàng)目規(guī)劃看，多數(shù)項(xiàng)目缺乏長(zhǎng)期和整體規(guī)劃，中期規(guī)劃項(xiàng)目也不能按照要求申報(bào)，存在某一項(xiàng)目?jī)?nèi)容在不同部門重復(fù)申報(bào)、某個(gè)項(xiàng)目拆分在多個(gè)項(xiàng)目中分散申報(bào)等現(xiàn)象，導(dǎo)致審核重點(diǎn)難以把握，評(píng)審難度增加，難以定論。

（四）評(píng)審手段落后，評(píng)審效率受到限制

現(xiàn)行的評(píng)審手段基本上是傳統(tǒng)的手工模式，或使用評(píng)審軟件的半手工模式。在手工或半手工模式下，項(xiàng)目單位申報(bào)紙質(zhì)或電子文本，評(píng)審人員、專家及中介審核紙質(zhì)或電子文本，利用計(jì)算機(jī)撰寫評(píng)審報(bào)告，將評(píng)審意見的紙質(zhì)或電子文件反饋項(xiàng)目單位。使用了評(píng)審軟件的省（市），軟件功能不夠強(qiáng)大，僅限于部分環(huán)節(jié)的電子處理，多數(shù)省（市）未建立項(xiàng)目庫(kù)，沒有實(shí)現(xiàn)從項(xiàng)目申報(bào)、評(píng)審人員（專家）審核、撰寫評(píng)審報(bào)告、反饋評(píng)審結(jié)果、評(píng)審結(jié)果利用、評(píng)審數(shù)據(jù)分析等全部工作程序的計(jì)算機(jī)處理，無法通過計(jì)算機(jī)對(duì)項(xiàng)目情況進(jìn)行縱向和橫向?qū)Ρ?，更難以通過對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)的分析，對(duì)預(yù)算支出存在的問題進(jìn)行深層次的研究，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有實(shí)現(xiàn)評(píng)審工作信息化，大數(shù)據(jù)概念尚未應(yīng)用到評(píng)審工作領(lǐng)域，致使評(píng)審效率不能有突破性的提高。

五、提高預(yù)算評(píng)審工作質(zhì)量和效率的措施及建議

（一）完善法規(guī)體系，強(qiáng)化制度支撐

完善的法規(guī)制度是做好預(yù)算評(píng)審工作的前提和保障。相關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)評(píng)審基礎(chǔ)支撐體系建設(shè)，對(duì)現(xiàn)行的各類政策法規(guī)、規(guī)章制度進(jìn)行分類匯總梳理，逐步健全和完善法規(guī)體系，為評(píng)審工作提供制度支撐。為提高評(píng)審工作的科學(xué)性和規(guī)范性，需要建立相關(guān)專業(yè)規(guī)范，包括申報(bào)規(guī)范、評(píng)審準(zhǔn)則、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)審規(guī)程等，使評(píng)審工作流程化和專業(yè)化。健全針對(duì)預(yù)算部門的預(yù)算評(píng)審規(guī)章制度，提升制度層級(jí)和深度，進(jìn)一步明確申報(bào)要求，規(guī)范申報(bào)程序和申報(bào)文本內(nèi)容，明確相關(guān)懲罰與考核措施，提高項(xiàng)目單位對(duì)評(píng)審工作的認(rèn)識(shí)，密切配合開展評(píng)審工作，確保申報(bào)文本的質(zhì)量。還應(yīng)建立評(píng)審人員執(zhí)業(yè)規(guī)范，包括專家和中介機(jī)構(gòu)的選擇標(biāo)準(zhǔn)、職責(zé)權(quán)限、執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則等，以明確評(píng)審專家和中介機(jī)構(gòu)的使用要求，確保評(píng)審人員的評(píng)審工作有據(jù)可依。

（二）著力理論研究，構(gòu)建框架體系

系統(tǒng)的理論體系是深入持久開展預(yù)算評(píng)審工作的基礎(chǔ)。在預(yù)算評(píng)審工作理論研究顯著滯后于實(shí)踐的情況下，應(yīng)加快進(jìn)行理論研究，以更好地指導(dǎo)評(píng)審實(shí)踐。首先應(yīng)重視理論研究。評(píng)審工作是理論與實(shí)踐的有機(jī)結(jié)合體，評(píng)審實(shí)踐早于理論研究，但理論對(duì)實(shí)踐有著不可忽視的指導(dǎo)作用，必須充分認(rèn)識(shí)評(píng)審理論研究的重要性。其次制定研究規(guī)劃。有關(guān)部門應(yīng)制定理論研究方面的規(guī)劃，如五年研究規(guī)劃或三年研究規(guī)劃，按照時(shí)間節(jié)點(diǎn)分別制定研究提綱，如可以根據(jù)內(nèi)容的宏觀和微觀性，結(jié)合評(píng)審需求，考慮在不同時(shí)期分別研究預(yù)算評(píng)審的目標(biāo)、評(píng)審對(duì)象、評(píng)審內(nèi)容、評(píng)審方法、評(píng)審程序、評(píng)審工作底稿、評(píng)審報(bào)告要素、評(píng)審工作的維度、評(píng)審產(chǎn)出內(nèi)容等。最后開展理論研究。有關(guān)部門根據(jù)規(guī)劃，安排專人或委托院校潛心研究，或通過開展征文活動(dòng)，發(fā)動(dòng)評(píng)審人員廣泛進(jìn)行理論探討。經(jīng)過一定時(shí)期的理論研究，逐步形成評(píng)審工作的理論框架，最后形成完整的理論體系。條件成熟的情況下，可以考慮在相關(guān)院校開設(shè)財(cái)政預(yù)算評(píng)審課程，為評(píng)審工作的深入、持續(xù)開展做好鋪墊。

（三）加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提高勝任能力

建立一支業(yè)務(wù)范圍廣、專業(yè)能力強(qiáng)、數(shù)量規(guī)模大的評(píng)審隊(duì)伍，是提高預(yù)算評(píng)審工作質(zhì)量的關(guān)鍵。在評(píng)審過程中，需要積極儲(chǔ)備和積累不同領(lǐng)域、不同行業(yè)的專業(yè)技術(shù)人才，為評(píng)審工作提供人力資源保障。對(duì)于內(nèi)部評(píng)審人員，通過實(shí)踐鍛煉，積累經(jīng)驗(yàn)，提升水平；通過加強(qiáng)培訓(xùn),開展業(yè)務(wù)交流,參與理論探討和研究，進(jìn)一步領(lǐng)會(huì)評(píng)審工作的內(nèi)涵和相關(guān)要求，把握評(píng)審規(guī)律，提升能力。對(duì)于專家隊(duì)伍，通過拓寬專業(yè)范圍，明確條件要求，提高專家入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)，增加專家數(shù)量，擴(kuò)大專家規(guī)模，滿足不同項(xiàng)目的評(píng)審需要；通過制定專家使用辦法，探索跨?。ㄊ校┑膶＜沂褂媚Ｊ?，完善專家淘汰機(jī)制，提升專家總體水平。對(duì)于中介機(jī)構(gòu)，通過有針對(duì)性的培訓(xùn)加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，通過實(shí)踐鍛煉培育中介市場(chǎng)。

（四）加快信息化建設(shè)，提高評(píng)審質(zhì)量和效率

先進(jìn)的計(jì)算機(jī)技術(shù)是有效開展預(yù)算評(píng)審工作的必要條件。預(yù)算評(píng)審工作雖然起步較晚，但是采用的技術(shù)、方法、手段及工作模式完全可以跟上時(shí)代步伐。在計(jì)算機(jī)技術(shù)發(fā)展迅猛，數(shù)據(jù)處理技術(shù)高度發(fā)達(dá)，計(jì)算機(jī)技術(shù)應(yīng)用遍及多種領(lǐng)域的今天，預(yù)算評(píng)審應(yīng)著眼高起點(diǎn)，借助先進(jìn)的計(jì)算機(jī)技術(shù)開展工作。有關(guān)部門應(yīng)積極研究制定評(píng)審軟件的開發(fā)方案，軟件功能要求等相關(guān)規(guī)定，設(shè)計(jì)開發(fā)簡(jiǎn)便實(shí)用、功能強(qiáng)大、前瞻性突出的評(píng)審軟件，充分利用計(jì)算機(jī)數(shù)據(jù)處理的強(qiáng)大功能，運(yùn)用大數(shù)據(jù)理論，對(duì)預(yù)算支出項(xiàng)目的中長(zhǎng)期規(guī)劃做出最合理和恰當(dāng)?shù)呐袛?，極大地提高評(píng)審質(zhì)量和工作效率，切實(shí)發(fā)揮評(píng)審工作在預(yù)算管理工作中的作用。

總之，預(yù)算評(píng)審作為預(yù)算管理的必要環(huán)節(jié)，已彰顯其不可忽視的作用，隨著預(yù)算公開的深入，將愈加重要。針對(duì)存在的問題，加快完善規(guī)范體系，重視并進(jìn)行理論研究，著力加強(qiáng)人才培養(yǎng)，充分利用計(jì)算機(jī)技術(shù)，對(duì)于預(yù)算評(píng)審工作的持續(xù)深入開展，將十分必要?！?/p>

（作者單位：上海市財(cái)政專項(xiàng)資金評(píng)審中心）

[1]財(cái)政部條法司.中華人民共和國(guó)預(yù)算法修改前后對(duì)照表[M].北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2014.

[2]李方旺.積極謀劃新常態(tài)下的預(yù)算評(píng)審工作[J].中國(guó)財(cái)政，2015，（22）.

（本欄目責(zé)任編輯：范紅玉）