余麗生

加快建立現(xiàn)代財政制度的思考

余麗生

現(xiàn)代財政制度的提出，對財政有了更加科學的把握，要從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度來認識財政。財政是國家治理的基礎和重要支柱，財政是經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)文明的綜合，這也是全面深化財稅體制改革對財政的要求。而現(xiàn)代財政制度建設來源于財政的改革、來自于財政的實踐、來自于財政的發(fā)展，必須通過財政改革不斷完善、通過財政實踐不斷推進、通過財政發(fā)展深化來推進現(xiàn)代財政制度建設。通過完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負、透明預算、提高效率來加快建立現(xiàn)代財政制度。

財稅體制改革現(xiàn)代財政制度財政發(fā)展實踐探索

財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障。黨的十九大明確提出要加快建立現(xiàn)代財政制度，對現(xiàn)代財政制度建設提出了具體的要求，明確了財政改革的方向，財政改革和發(fā)展進入新時代。

一

加快建立現(xiàn)代財政制度，必須對現(xiàn)代財政制度有清晰的認識、科學的把握，這是財政改革的新要求，財政理論的新命題。盡管目前還沒有統(tǒng)一的標準、統(tǒng)一的規(guī)定，人們的理解也各有偏頗，現(xiàn)代財政制度還在實踐發(fā)展中，但現(xiàn)代財政制度應該是建立在法制基礎上，按照國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，滿足社會公共需要的財政。

一是現(xiàn)代財政制度下的財政是國家治理的基礎和重要支柱的財政。財政是國家治理的基礎和重要支柱，這是由財政的地位決定的，這是現(xiàn)代財政制度對財政職能的科學定位，把財政提高到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的角度定位財政。財政表現(xiàn)的是分配的范疇，屬于經(jīng)濟問題，這是通常對財政的理解，但財政不僅僅是分配的范疇、經(jīng)濟的問題，財政分配體現(xiàn)的是政府的政策，是政治問題，也體現(xiàn)了文化、社會和生態(tài)文明發(fā)展的需要，財政是經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明五位一體的綜合反映和體現(xiàn)。而把財政改革目標定位為建立現(xiàn)代財政制度，就能很好地保障財政職能作用的發(fā)揮，推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

二是現(xiàn)代財政制度下的財政是法治的財政。市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，法的約束不僅面向所有的市場行為主體，而且包括政府。建設法治國家，財政法治化是重要組成部分，是推動和保障市場經(jīng)濟運行的有力支撐?，F(xiàn)代財政制度就是依法理財、依法治稅的財政，財政工作的立足點、出發(fā)點就是法治，離開法治的保駕護航都不能算作現(xiàn)代財政制度。隨著《預算法》的實施，我國財政法治化的水平有了很大的提高，為現(xiàn)代財政制度建設奠定了基礎，但離法治財政的要求還有很大的距離，“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”還沒有普遍實現(xiàn)，這也是建立現(xiàn)代財政制度的目的所在。

三是現(xiàn)代財政制度下的財政是公開透明的財政。財政是政府的財政，在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，政府的財政行為是要受到約束的。也只有受到約束和限制，政府的財政行為才能規(guī)范，而公開透明是監(jiān)督政府財政行為的前提，也是避免政府財政行為“暗箱操作”的利器。現(xiàn)代財政制度就是公開透明的財政制度，政府的財政行為、財政政策、財政制度等是公開透明的，對企業(yè)和社會組織是一視同仁的，自覺接受人大、審計、社會的監(jiān)督，這是現(xiàn)代財政制度的表現(xiàn)形式。盡管隨著法治財政建設的加強，我國財政公開的要求不斷提高，但公開透明的程度、公開透明的范圍離現(xiàn)代財政制度還有不少距離，還不能說是建成現(xiàn)代財政制度。建立現(xiàn)代財政制度就是讓財政走向公開透明，讓財政陽光化。

四是現(xiàn)代財政制度下的財政是績效的財政。財政從事的是分配職能，財政資金“取之于民，用之于民”，但如何把財政資金用好、用在“刀刃”上，產(chǎn)生更好的效果，發(fā)揮更大的作用，這就需要加強財政的績效管理。隨著財政改革的推進，財政的績效問題開始受到重視，但做的還是遠遠不夠的，財政資金的績效使用、績效管理還沒有深入人心，財政資金使用效益不高，資金使用浪費現(xiàn)象時有發(fā)生?，F(xiàn)代財政制度是建立在財政績效管理基礎上的，對財政的績效管理有嚴格的要求，財政資金使用前要有績效的預算，使用后要有績效評價，并作為財政資金使用和加強財政管理監(jiān)督的依據(jù)。財政資金使用效益不高，沒有把財政管理納入績效的軌道，這是財政沒有走向現(xiàn)代財政制度的表現(xiàn)。重視績效管理，把績效管理貫穿于財政運行的全過程是現(xiàn)代財政制度的基本要求。

五是現(xiàn)代財政制度下的財政是發(fā)揮重要調(diào)控作用的財政。在社會主義市場經(jīng)濟中，市場機制在資源配置中發(fā)揮著決定性的作用，但在某些領域，如公共產(chǎn)品、外部性、自然壟斷、信息不對稱、社會分配不公、宏觀經(jīng)濟不穩(wěn)定等，市場機制無法發(fā)揮作用。正是這些“市場失靈”領域的存在，決定了政府干預和財政介入的必要和介入的范圍。市場失靈的存在是財政發(fā)揮重要作用的前提，財政的作用是彌補市場的不足，承擔市場不愿做、不想做和做不到的，發(fā)揮財政的調(diào)控作用和重要支柱作用，確保市場經(jīng)濟的平穩(wěn)健康發(fā)展。當然，在現(xiàn)代市場經(jīng)濟發(fā)展過程中，財政的支柱作用，決不是取代市場機制在資源配置中的決定性作用，而僅僅是對市場失靈領域的矯正和彌補，更好地發(fā)揮市場機制的決定性作用，現(xiàn)代財政制度的職責是把政府和市場的關系處理好，使市場資源配置的決定性作用和政府的重要作用得到有機結(jié)合，推動社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展。

六是現(xiàn)代財政制度下的財政是公平優(yōu)先的財政。公平和效率是經(jīng)濟學永恒的主題，市場追求效率，市場作用的結(jié)果是效率優(yōu)先，而財政追求公平，以彌補市場缺陷，實現(xiàn)公平分配，這也是財政不同于金融的主要方面。財政以“雪中送炭”為主，重點用于提供社會保障、公共醫(yī)療、基礎教育等公共產(chǎn)品。財政職責是不能直接進入市場去追逐盈利，只能以社會利益為活動目的，不介入一般性競爭領域，不與民爭利。當然，在財政資金的使用上，又要效益優(yōu)先，把資金用好，做到花小錢辦大事，這也是為了更好實現(xiàn)公平，是公平優(yōu)先的具體體現(xiàn)?，F(xiàn)代財政制度就是著眼于公平優(yōu)先，把效率放在公平的基礎上，使公平效果最佳，公平優(yōu)先更好得到體現(xiàn)。

七是現(xiàn)代財政制度下的財政是受預算約束的財政。預算是財政工作的核心，預算既是財政的計劃，體現(xiàn)的是政府的政策，是經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)文明的綜合反映，又是對政府財政行為的有效監(jiān)督和控制。一方面現(xiàn)代財政制度是有嚴格的預算制度的，預算是經(jīng)過科學、規(guī)范、合理的編制，并經(jīng)過各級人代會審議的、具有法律效應的。另一方面現(xiàn)代財政制度要求各級政府要嚴格執(zhí)行預算，預算是嚴肅的，用錢必須要有預算，預算對政府的權(quán)力是有嚴格制約的，違反預算是要受到懲處的。同時，在現(xiàn)代財政制度下，政府的預算又要受到嚴格的監(jiān)督，包括內(nèi)部監(jiān)督、審計監(jiān)督、人大監(jiān)督，預算執(zhí)行的情況要進行績效評價，以增強預算的嚴肅性、科學性、合理性。這些都是現(xiàn)代財政制度條件下預算核心地位的具體體現(xiàn)，是現(xiàn)代財政制度對預算的基本要求。

二

從“分灶吃飯”到分稅制，從分稅制到全面深化財稅體制改革，三十多年的財政改革取得了顯著成績，促進了市場經(jīng)濟的發(fā)展，確保了政府職能的實現(xiàn)，但是財政改革進入新時代，面臨許多新情況、新問題和新要求，加快建立現(xiàn)代財政制度是全面深化財政體制改革的新目標和新要求。

建立現(xiàn)代財政制度是財政職能所決定的。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，財政不是萬能的，但沒有財政卻萬萬不能，這是由財政職能作用和地位決定的。財政是國家掌握和調(diào)控公共資源的手段，在經(jīng)濟社會發(fā)展和日常生活的方方面面，無時不能離開財政，無時不能沒有財政的影子。在經(jīng)濟社會發(fā)展方面，保障民生需要財政，維護政權(quán)運轉(zhuǎn)需要財政，改善發(fā)展環(huán)境需要財政，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展需要財政，推進公共服務均等化需要財政，等等；在日常生活方面，維護物價穩(wěn)定需要財政，改善居民住房需要財政，給困難家庭補助需要財政，解決困難家庭子女上學需要財政，給農(nóng)村勞動力培訓需要財政，等等，這些都使財政始終處于社會矛盾的焦點上，但財政也有自己的作用邊界，有自己的作用范圍。否則，財政就會越位、缺位，甚至錯位，偏離公共財政的運行軌道，財政作用的發(fā)揮就會偏離方向。一方面，財政的作用要以不與民爭利為原則，要處理好政府與市場的關系，凡是有利的，市場能夠作用得到或作用得比較好的地方，就要發(fā)揮市場機制的作用，讓市場主動去調(diào)節(jié)，從而實現(xiàn)市場在資源配置中的決定性作用。只有那些市場作用不到或市場不愿作用的地方，如提供公共產(chǎn)品，調(diào)節(jié)區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，維護弱勢群體的利益，等等，這些存在市場缺陷的地方，財政要積極主動全力介入，使政府和市場有合理的分工，以保持市場健康平穩(wěn)運行。另一方面，財政的作用要以不扭曲市場競爭為原則。公平競爭是市場經(jīng)濟的基本原則，而財政的作用實質(zhì)是財政對市場經(jīng)濟的干預，把市場“無形的手”和政府“有形的手”結(jié)合起來，但這種結(jié)合不能違背市場規(guī)律、破壞公平競爭。財政制度的制定和政策的出臺，必須一視同仁，體現(xiàn)公平的原則，否則會扭曲市場競爭，不符合市場經(jīng)濟的規(guī)律。建立現(xiàn)代財政制度就是為了更好地發(fā)展市場在資源配置中的決定性作用和政府的重要作用，處理好政府和市場的關系，發(fā)揮好財政的職能作用，促進經(jīng)濟社會發(fā)展。

建立現(xiàn)代財政制度是全面深化財稅體制改革所決定的。改革是一場革命。經(jīng)過三十多年的改革，財政改革取得了不俗的成績，財政制度不斷健全并有效地推動了經(jīng)濟社會發(fā)展，但是改革已進入深水區(qū)，一些簡單的、容易的改革基本完成，如今面臨的是一些體制性機制性的難題，主要涉及政府和政府之間、政府部門之間、政府和居民個人之間的利益調(diào)整，改革的難度可想而知。如預算改革，改革的是政府自身的利益，革政府的命，而預算改革的深化又直接關系到財政管理監(jiān)督的規(guī)范、關系到財政資金使用的績效。又如稅制改革，基本的稅收制度已經(jīng)建立，而接下來要改革的是提高直接稅的比重，進行房產(chǎn)稅等稅制改革，這些稅制改革和個人利益關系密切，是改革推進的難點，處理不好，直接影響到改革的成效。再如財政體制改革，分稅制的財政體制已經(jīng)建立，但事權(quán)和支出責任一直難以劃分清晰，直接影響政府事權(quán)的行使，中央財政集中多，地方財政尤其是基層財政就有可能出現(xiàn)困難；留給地方的財力多了，直接影響中央財政的調(diào)控能力。要突破這些難題，任何單兵突進已無助于問題的解決，改革必須克難攻堅，全面推進。建立現(xiàn)代財政制度，按照國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化對財政的要求，全面深化財稅體制改革，使財政管理走向規(guī)范化、制度化、科學化、現(xiàn)代化?，F(xiàn)代財政制度既是財政改革的目標，又是全面深化財稅體制改革的需要。

建立現(xiàn)代財政制度是財政發(fā)展所決定的。改革開放三十多年的發(fā)展，我國經(jīng)濟保持了高速增長，創(chuàng)造了世界經(jīng)濟發(fā)展的奇跡，全球金融危機爆發(fā)以來，隨著發(fā)展環(huán)境的變化和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要，我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，即由高速增長階段進入中高速增長階段。新常態(tài)的重要舉措就是推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，通過供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革推進經(jīng)濟新發(fā)展，財政發(fā)展進入新時期。這要求通過財政的改革和發(fā)展，通過財政職能作用的發(fā)揮，推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，適應經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，而現(xiàn)代財政制度的建設，通過稅制改革，全面實施營改增，給企業(yè)減稅，降低企業(yè)的成本，增強企業(yè)的活力和適應市場發(fā)展的能力，以處理好政府和市場的關系，更好地發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。通過預算改革，規(guī)范政府的行為，強化對政府的監(jiān)督，提高政府的辦事效率和服務效率，以處理好政府部門之間的關系，發(fā)揮好政府的重要作用，實現(xiàn)“小政府，大市場”。通過事權(quán)和支出責任相適應的制度建設，把責權(quán)利結(jié)合起來，使政府的事權(quán)和財權(quán)、財力相適應，以處理好政府之間的財政分配關系，使政府的財政職能得以實現(xiàn)。因此，現(xiàn)代財政制度建設是新常態(tài)下供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革對財政的新要求，現(xiàn)代財政制度建設有利于推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級，夯實財政發(fā)展的基礎，財政發(fā)展要求建立現(xiàn)代財政制度。

三

建設現(xiàn)代財政制度是適應國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要，建立現(xiàn)代財政制度是財政發(fā)展的要求，也是政府職能實現(xiàn)的需要?，F(xiàn)代財政制度既不是高不可攀、遙不可及，也不是隨手可得，更不是無從著手?，F(xiàn)代財政制度是在現(xiàn)有財政制度的基礎上，按照國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，借鑒現(xiàn)代市場經(jīng)濟發(fā)達國家的經(jīng)驗，通過改革、通過實踐、通過發(fā)展，推進現(xiàn)代財政制度建設，為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供支撐和保障。

要在深化財稅體制改革中推進現(xiàn)代財政制度建設?，F(xiàn)代財政制度作為全面深化財稅體制改革的目標，這是國家的頂層設計。好的頂層設計是改革深化的前提，而目標的實現(xiàn)需要改革來推進。從財政“分灶吃飯”以來經(jīng)過三十多年的改革，財政制度、財政管理不斷健全和規(guī)范，適應并推動了社會主義市場經(jīng)濟體制的發(fā)展，但在財政改革和發(fā)展的過程中，還存在不少問題，財政資金使用效益有待提高的問題、地方債務風險加大的問題、重復征稅的問題等等，這些都是財政改革和發(fā)展中亟需解決的難題，財稅體制改革進入克難攻堅的階段。而這些難題的解決直接關系到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的問題，是事關全局的問題。改革的問題必須通過改革解決，頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的做法已無助于問題的解決，要解決這些難題必須全面深化財稅體制改革。通過預算制度改革，建立起現(xiàn)代預算制度，使《預算法》得到貫徹實施，財政的法治化得到加強，財政的風險得到控制，財政的管理得到規(guī)范，實現(xiàn)依法理財。通過稅制改革，建立公平合理的稅收制度，使稅收管理規(guī)范化，稅收負擔合理化，實現(xiàn)稅制的合理，征管的高效。通過建立事權(quán)和支出責任相適應的制度，使中央和地方的事權(quán)得以清晰，財權(quán)得到保障，使中央和地方的財政分配關系更加規(guī)范，以確保中央和地方政府的職能得到有效的實現(xiàn)。面對財政改革和發(fā)展中的困難和問題，以及財政承擔的職責，只有通過全面深化財稅體制改革，改革的目標才能實現(xiàn)，現(xiàn)代財政制度才能夠建立。

要在財政實踐中推進現(xiàn)代財政制度建設。改革是前無古人的偉業(yè)，目標明確，使命光榮，但任務艱巨，甚至還會出現(xiàn)風險，必須有充分的準備，鼓勵和允許各種改革的實踐探索，并及時進行總結(jié)上升到理論的高度再進一步推廣，這是改革的有效形式，全面深化財稅體制改革，建立現(xiàn)代財政制度亦然。全面深化財稅體制改革，一方面要積極鼓勵地方的探索，許多改革本身來自地方的實踐，如預算績效管理改革，廣東的南海、河南的焦作、上海的閔行等地方都進行了多年的改革探索，并取得了一定的成績，財政績效管理的做法為政府和部門所接受，受到社會各界和百姓的好評。對這些地方的改革要進行總結(jié)和提煉，總結(jié)成功的做法，剖析存在的問題，為深化財政預算改革奠定基礎。另一方面要推廣改革“先試點，再推廣”的做法，對一些改革難度大，涉及利益調(diào)整處理困難的改革，要先試點，取得成效后再推開，營改增就是2012年先在上海試點后再全面推開的。房產(chǎn)稅等稅制改革也一樣，房產(chǎn)稅改革上海已經(jīng)開始了試點，但改革的難度大、阻力也大，對改革中出現(xiàn)的問題要及時進行總結(jié)，以設計出更加合理、公平的稅收制度，減少改革的阻力和改革的成本，為今后改革政策的出臺積累經(jīng)驗、創(chuàng)造條件。同時，對有些改革，應該從上到下推進，改革的效果就更加明顯，如預算公開就是從中央部門開始的，中央部門通過細化預算并公開預算，接受社會監(jiān)督，為各級政府的預算公開帶了好頭，有力地推進了預算公開改革。這些都是改革的有效做法。只有通過實踐、不斷地實踐，才能推進財稅體制改革的深化，推進現(xiàn)代財政制度建設。

要在財政發(fā)展中推進現(xiàn)代財政制度建設。財政作為政府履行職能的政策工具，政策性、時代性是財政鮮明的特色，為經(jīng)濟社會發(fā)展服務是財政職能實現(xiàn)的需要，而同時經(jīng)濟社會發(fā)展又推動著財政的改革和發(fā)展，使財政制度、財政管理不斷規(guī)范，不斷健全。財政改革和發(fā)展本身就是從簡單到復雜、從容易到困難、從單一到全面不斷推進的。地方債務的不斷擴大，要求財政建立債務預警機制以防范財政風險；營業(yè)稅和增值稅的重復交叉，要求營改增以避免重復征稅，確保稅收的公平負擔、基層財政困難、要求增加上級財政尤其是中央財政的事權(quán)和支出責任，以建立事權(quán)和支出責任相適應的制度，確保政府事權(quán)更好地實現(xiàn)，等等，這些都是財政發(fā)展到一定階段需要財政深化改革的。同時，經(jīng)濟社會發(fā)展也推動著財政改革，建設法治國家，需要政府依法理財，推動著法治財政的建設；加強源頭控制，從制度上預防腐敗，建立反腐倡廉的懲防體系建設推動著財政制度的建設，財政制度本身就是從源頭治理腐敗的重要政策工具，國家通過財政制度的規(guī)范化、標準化，使政府的權(quán)力得到約束和制約，就能有效防止腐敗行為的發(fā)生，等等。這些財政改革的推進、財政制度的完善，不僅推動了經(jīng)濟社會事業(yè)發(fā)展，而且推進了財政管理的科學化、制度化、規(guī)范化，推進了現(xiàn)代財政制度建設。

總之，全面建成小康社會，實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢，現(xiàn)代財政制度是保障。現(xiàn)代財政制度是適應國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的，是建立在財政改革和發(fā)展上的，是財政實現(xiàn)職能、財政改革和發(fā)展的必然選擇。

［1］ 習近平.決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利［N］.人民日報，2017年10月28日.

［2］ 中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定［N］.人民日報，2013年11月16日.

［3］ 高培勇.抓住中國特色財政學發(fā)展的有利契機［N］.人民日報，2017年2月27日.

［4］ 余麗生.共擔、共享、共推：營改增后分稅制財政體制改革的深化［J］.財政科學，2016（4）.

Accelerating the Building of Modern Finance System

Yu Lisheng

The modern fiscal system provides a reasonable understanding of government finance,and we need to study it from the higher state governance system and governance capacity modernization.Government finance is the base,major pillar of state governance,and composite of economy,politics,culture,society,and ecological civilization,which is also the requirement for comprehensively deepening reform of fiscal system.Moreover,the construction of modern fiscal system comes from reform,practice,and development of government finance.Therefore,we have to gradually improve reform of fiscal system,push on fiscal practice,further develop to promote the construction of modern fiscal system,and we need to improve legislation,clarify the power and rights of governments,reform and stabilize tax burden,transparent budget and boost efficiency to build up modern fiscal system.

Finance and Tax Systems Reform;Modern Finance System;Finance Development;Practical Exploration

余麗生，浙江省財政干部教育中心主任、研究員

董麗娟）

F812.2

A

2096-1391（2017）11-0148-06