孫學(xué)工

關(guān)于新時(shí)代財(cái)稅體制改革的四點(diǎn)認(rèn)識(shí)

孫學(xué)工

總體看，十九大報(bào)告關(guān)于我國(guó)財(cái)稅體制改革的總體部署，在認(rèn)識(shí)上有了深化，在措施上也有許多創(chuàng)新之處，反映了過(guò)去五年來(lái)我國(guó)財(cái)稅體制改革取得了新進(jìn)展，體現(xiàn)了黨中央對(duì)我國(guó)財(cái)稅體制改革的新思考、新戰(zhàn)略、新舉措。我從宏觀的層面談一點(diǎn)體會(huì)和感想。

建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系，不僅將完善中央和地方財(cái)政關(guān)系提升到加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度的首要任務(wù)，而且在改革目標(biāo)方面有了更為清晰、更為具體的要求；不僅是央地財(cái)政關(guān)系在財(cái)稅體制改革中居于“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的核心地位的反映，也體現(xiàn)了黨中央對(duì)中央和地方財(cái)政關(guān)系問(wèn)題的高度重視和敢于啃硬骨頭的堅(jiān)定信心。

十九大提出建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理，比十八屆三中全會(huì)改革《決定》增加了“標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力”的新表述，突出強(qiáng)調(diào)了預(yù)算績(jī)效管理，是對(duì)前一階段預(yù)算制度改革的總結(jié)、完善、具體化和細(xì)化，增加了預(yù)算技術(shù)、預(yù)算監(jiān)督、預(yù)算效率的新內(nèi)容，標(biāo)志著我國(guó)預(yù)算制度改革進(jìn)入更高階段、更深層次、更廣領(lǐng)域。

深化稅收制度改革，健全地方稅體系。深化稅收制度改革的目標(biāo)是形成稅法統(tǒng)一、稅負(fù)公平、調(diào)節(jié)有度的稅收制度體系，促進(jìn)科學(xué)發(fā)展、社會(huì)公平和市場(chǎng)統(tǒng)一。與十八大報(bào)告關(guān)于“構(gòu)建地方稅體系，形成有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會(huì)公平的稅收制度”的表述相比作出了某些調(diào)整，突出強(qiáng)調(diào)了稅收法治在稅制改革中的重要作用，完善稅收法律制度框架。

從貫徹落實(shí)十九大精神和戰(zhàn)略部署的角度，有以下四個(gè)方面的體會(huì)和建議：

一、構(gòu)建以中長(zhǎng)期資本投融資規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)的政府資本預(yù)算管控新體制

解讀報(bào)告指出，要深入實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃管理，提高中期財(cái)政規(guī)劃的科學(xué)性，增強(qiáng)對(duì)年度預(yù)算編制的指導(dǎo)作用。這在戰(zhàn)略層面上為強(qiáng)化國(guó)家宏觀規(guī)劃引導(dǎo)國(guó)家預(yù)算指明了方向。

中期財(cái)政規(guī)劃對(duì)提高我國(guó)財(cái)政統(tǒng)籌能力、切實(shí)防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，特別是防范地方政府舉債融資風(fēng)險(xiǎn)、保持財(cái)政可持續(xù)性發(fā)展無(wú)疑具有重要意義。

《預(yù)算法》修訂以來(lái)，圍繞地方政府舉債融資問(wèn)題，中央曾多次發(fā)文進(jìn)行規(guī)范，但仍存在一些問(wèn)題。我們認(rèn)為其中原因之一是當(dāng)前我國(guó)對(duì)地方政府舉債融資的管理辦法與其中長(zhǎng)期資本投資的基本屬性和管理體制不相匹配。長(zhǎng)期以來(lái)，一直按照經(jīng)常預(yù)算的管理辦法對(duì)資本性支出進(jìn)行管理。這種把中長(zhǎng)期的資本性支出按照年度的經(jīng)常性支出進(jìn)行管理的方法，不僅不利于地方從長(zhǎng)期規(guī)劃出發(fā)安排資本建設(shè)項(xiàng)目，也不利于這些項(xiàng)目在支出和收入方面形成穩(wěn)定可期的對(duì)應(yīng)關(guān)系，導(dǎo)致地方建設(shè)項(xiàng)目隨意性、碎片化和不穩(wěn)定性，反過(guò)來(lái)又對(duì)預(yù)算帶來(lái)沖擊。

鑒于地方政府舉債融資一般出于為社會(huì)提供準(zhǔn)公共品的支出需要，具有某種正當(dāng)性和必要性，為有效解決地方政府舉債融資與保持財(cái)政可持續(xù)性之間的矛盾，遵循財(cái)政預(yù)算編制基本規(guī)律，建議根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)、國(guó)家宏觀調(diào)控要求和行業(yè)發(fā)展需要等因素，切實(shí)構(gòu)建我國(guó)以中長(zhǎng)期資本投融資規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)的政府資本預(yù)算管控新體制。

學(xué)習(xí)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，建立健全政府投融資制度，制定并實(shí)施政府中長(zhǎng)期資本投融資規(guī)劃，依法將各級(jí)政府舉債融資納入中長(zhǎng)期規(guī)劃管理。加強(qiáng)國(guó)家戰(zhàn)略對(duì)政府中長(zhǎng)期資本投融資規(guī)劃的指導(dǎo)和引導(dǎo)，將國(guó)家戰(zhàn)略總體要求科學(xué)內(nèi)嵌于投融資規(guī)劃，強(qiáng)化中長(zhǎng)期投融資規(guī)劃與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展綜合規(guī)劃、各有關(guān)專(zhuān)業(yè)規(guī)劃、中期財(cái)政規(guī)劃等的銜接與配套，并在年度預(yù)算編制的同時(shí)，要求各級(jí)同步編制年度投融資計(jì)劃，不斷使中長(zhǎng)期資本投融資規(guī)劃逐年落實(shí)，持續(xù)滾動(dòng)發(fā)展。

同時(shí)，改革一般預(yù)算管理，建立與中長(zhǎng)期資本投融資規(guī)劃相匹配的政府資本預(yù)算，以年度資本預(yù)算反映和控制政府舉債融資風(fēng)險(xiǎn)水平；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)財(cái)政預(yù)算內(nèi)投資支出與政府投融資支出，全面發(fā)揮財(cái)政投資與政府舉債融資的綜合效能；改革調(diào)整政府職能，強(qiáng)化部門(mén)監(jiān)督制約，有效防控政府舉債融資風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)各級(jí)政府依法履行公共品供給服務(wù)職能。

二、“堅(jiān)決兜住底線”支持供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

解讀報(bào)告指出，區(qū)域均衡，就是要著力增加財(cái)政困難地區(qū)兜底能力，穩(wěn)步提升區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化水平。按照?qǐng)?jiān)決兜住底線的要求，及時(shí)調(diào)整完善中央對(duì)地方一般性轉(zhuǎn)移支付辦法，提升轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化效果。

近年來(lái)，隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深入推進(jìn)，“三去一降一補(bǔ)”深入發(fā)展，增量改革、存量調(diào)整中的矛盾日益顯現(xiàn)。在推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革過(guò)程中，特別是化解過(guò)剩產(chǎn)能、處置“僵尸企業(yè)”，必然帶來(lái)一些沖擊，而且這些沖擊很可能會(huì)從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域延伸到社會(huì)領(lǐng)域，涉及企業(yè)破產(chǎn)、職工安置、養(yǎng)老保險(xiǎn)等職工切身利益，必須加大財(cái)政支持力度，財(cái)政兜底任務(wù)異常艱巨。針對(duì)這個(gè)問(wèn)題，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革出現(xiàn)的短期陣痛是必須承受的陣痛，不能因?yàn)橛嘘囃淳椭共讲磺啊Ｒ侠硪龑?dǎo)社會(huì)預(yù)期，盡量控制和減少陣痛，妥善處置企業(yè)債務(wù)，做好人員安置工作，做好社會(huì)托底工作，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定”。這些都對(duì)財(cái)政履行兜底職能、加大財(cái)政支出和轉(zhuǎn)移支付力度提出了更高要求。

三、以建立地方政府主體稅種和促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)建立完善的現(xiàn)代房地產(chǎn)稅制度

解讀報(bào)告指出，按照“立法先行、充分授權(quán)、分步推進(jìn)”的原則，推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法和實(shí)施。對(duì)工商業(yè)房地產(chǎn)和個(gè)人住房按照評(píng)估值征收房地產(chǎn)稅，適當(dāng)降低建設(shè)、交易環(huán)節(jié)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，逐步建立完善的現(xiàn)代房地產(chǎn)稅制度。

房地產(chǎn)稅改革，是十八屆三中全會(huì)改革《決定》所確立的到2020年必須完成的6大稅種改革之一，也是建立地方稅制體系的支撐性稅種。在稅制體系建設(shè)上，推動(dòng)現(xiàn)行稅制由流轉(zhuǎn)稅、所得稅“雙主體”稅制結(jié)構(gòu)，加速向流轉(zhuǎn)稅、所得稅、財(cái)產(chǎn)稅“三足鼎立”復(fù)合稅制體系轉(zhuǎn)變，建立健全現(xiàn)代化稅制體系。

要按照“立法先行、充分授權(quán)、分步推進(jìn)”的原則，從建設(shè)、交易、保有三大環(huán)節(jié)，對(duì)房地產(chǎn)領(lǐng)域稅收制度進(jìn)行綜合調(diào)整與改革。既要著手建立地方政府主體稅種，又要促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。

一是改革開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié)稅費(fèi)制度，降低住房產(chǎn)品生產(chǎn)成本。要著力取消實(shí)質(zhì)為地租的城鎮(zhèn)土地使用稅，對(duì)于利用劃撥土地和政府低位定價(jià)土地所建設(shè)的廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房等公有住房，應(yīng)相應(yīng)設(shè)置市場(chǎng)交易限制或產(chǎn)權(quán)限制，視情況禁止交易或者補(bǔ)交地價(jià)后再準(zhǔn)予交易；采取多種形式，清理規(guī)范現(xiàn)行開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié)各項(xiàng)收費(fèi)。

二是改革房產(chǎn)交易環(huán)節(jié)稅收制度，降低住房產(chǎn)品交易成本。將現(xiàn)行增值稅中的“銷(xiāo)售不動(dòng)產(chǎn)”稅目整合并入契稅征收范圍，相應(yīng)取消不動(dòng)產(chǎn)增值稅。調(diào)整現(xiàn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)土地增值稅，給予房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商一般企業(yè)的正常待遇，除按照企業(yè)所得稅法規(guī)定征收企業(yè)所得稅外，參照個(gè)人銷(xiāo)售房地產(chǎn)免稅的政策規(guī)定，對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商投資開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商以其建造的商品房投資聯(lián)營(yíng)的給予免稅。

三是完善房產(chǎn)保有環(huán)節(jié)稅收制度，建立現(xiàn)代房地產(chǎn)稅制。保留現(xiàn)行土地批租制和土地年租制，實(shí)行房地產(chǎn)領(lǐng)域租稅分離，建立普遍征收的經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)稅和建立在統(tǒng)一免稅面積基礎(chǔ)之上的住宅房地產(chǎn)稅制。加速完善房產(chǎn)稅納稅范圍、稅率結(jié)構(gòu)、減免優(yōu)惠等諸項(xiàng)規(guī)定，突出對(duì)社會(huì)財(cái)富的調(diào)節(jié)功能。實(shí)行比例稅率并適時(shí)向累進(jìn)稅率過(guò)渡。

四、統(tǒng)籌推進(jìn)增值稅和企業(yè)所得稅改革降低企業(yè)稅負(fù)

解讀報(bào)告指出，按照稅收中性原則，深入推進(jìn)增值稅改革，進(jìn)一步健全抵扣鏈條，優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)，完善出口退稅等政策措施，構(gòu)建更加公平、簡(jiǎn)潔的稅收制度。同時(shí)，要密切關(guān)注國(guó)際稅改動(dòng)態(tài)，審慎評(píng)估和研判國(guó)際稅制發(fā)展趨勢(shì)，進(jìn)一步完善企業(yè)所得稅制度。

特朗普減稅方案的出臺(tái)，引發(fā)了我國(guó)進(jìn)一步減稅的討論。中美稅制存在明顯差異，美國(guó)稅制屬于典型的直接稅制，降低所得稅是特朗普減稅的唯一選擇。我國(guó)稅制以間接稅為主，企業(yè)所得稅并非企業(yè)稅負(fù)的關(guān)鍵痛點(diǎn)，我國(guó)減稅應(yīng)以降低間接稅為主，降低增值稅、提高增值稅稅負(fù)公平是重點(diǎn)。

著力推進(jìn)增值稅建設(shè)。一是研究?jī)?yōu)化稅率結(jié)構(gòu)。建議國(guó)家適時(shí)將三檔基本稅率向二檔基本稅率甚至單一基本稅率簡(jiǎn)并，同時(shí)設(shè)置輔助調(diào)節(jié)稅率，絕大部分商品服務(wù)適用基本稅率，少數(shù)需要調(diào)節(jié)或照顧的商品和服務(wù)適用高稅率或低稅率。基本稅率設(shè)定需考慮和兼顧財(cái)政承受力和社會(huì)承受力。二是規(guī)范稅收制度。全面清理過(guò)渡性減稅、免稅優(yōu)惠政策措施，盡可能減少增值稅減稅、免稅政策安排，以彰顯增值稅中性特征。同時(shí)，要加快增值稅立法，改革中央與地方增值稅分享方式。