劉磊

新時代稅收理論創(chuàng)新中的三個問題

劉磊

學(xué)習(xí)十九大報告，結(jié)合深化稅制改革，我想談?wù)劧惙ń忉寵?quán)、稅制改革和稅收管理三個方面的創(chuàng)新。

一、稅法解釋權(quán)的形式應(yīng)該創(chuàng)新

我根據(jù)過去從事稅收實務(wù)工作的體會，覺得咱們稅收立法和實施上有些不順的地方。根據(jù)立法法，誰立法誰解釋。現(xiàn)在的稅法，比如所得稅法，是全國人大通過的，那只有全國人民代表大會解釋，但是它的閉會期間就沒有人解釋。一般全國人大開會也不解釋稅法，這個稅法解釋究竟誰來執(zhí)行？財政部、國家稅務(wù)總局都不敢做稅法的解釋，但是大家知道經(jīng)濟活動是千變?nèi)f化非常復(fù)雜的，僅僅靠著幾頁紙的稅法在執(zhí)行中有諸多的問題需要解釋，可是按照立法法連國務(wù)院法制辦都不能解釋。這造成了很多法律執(zhí)行沒有人解釋，沒有地方能夠問清楚。我們確實是有12366稅法咨詢的服務(wù)臺，但是那些提供咨詢的答案都是事先準(zhǔn)備好的，而企業(yè)提出來的、實踐中的一些問題是原來那些答案里找不到的。這種情況就導(dǎo)致了稅法執(zhí)行的千差萬別，每個人都基于個人的理解去執(zhí)行稅法，全國稅收政策執(zhí)行不統(tǒng)一。

我在大企業(yè)司工作的時候曾經(jīng)想在中國推出學(xué)習(xí)西方的事先裁定的辦法，即企業(yè)有了不清楚的問題可以給稅務(wù)局來函，稅務(wù)局根據(jù)來函答復(fù)企業(yè)做一個事先的裁定，告訴企業(yè)應(yīng)該如何執(zhí)行稅法。但是這個辦法也遭到了有關(guān)部門的質(zhì)疑，說這是不是屬于個案批復(fù)的性質(zhì)？所以推不出來國際通行的事先裁定的做法。我在起草小組全程參與了《中華人民共和國所得稅法》及其實施條例的起草工作，該法實施后，在實際中有很多問題需要明確，但是財政部和國家稅務(wù)總局無權(quán)解釋稅法。

所以，現(xiàn)實中執(zhí)行稅法必須給國家稅務(wù)總局發(fā)表意見、答復(fù)企業(yè)如何執(zhí)行稅法的權(quán)力，這可以不視為稅法解釋權(quán)。相關(guān)監(jiān)督部門可以監(jiān)督稅務(wù)部門發(fā)表的意見和政策執(zhí)行口徑是否符合稅法（及其解釋）的原則和精神。稅法執(zhí)行過程中，需要有一個研究解釋稅收政策執(zhí)行口徑的委員會或班子，并且要有充足的人力和專家隊伍，要集體研究，不能像現(xiàn)在這樣某一個稅種的（解釋）靠某分管個人或某個處的具體工作人員個人來確定了就答復(fù)出去，這種方法既不科學(xué)也不民主。如果有了解釋權(quán)，如果能答復(fù)納稅人提出的問題，就可以解決現(xiàn)在沒有人敢解釋稅法、沒有人能解釋稅法、納稅人和基層稅務(wù)人員都無所適從的問題。

如果說不對稅法進(jìn)行解釋的話，可以學(xué)習(xí)西方歐美法系國家的做法，根據(jù)判例來執(zhí)行。大家知道美國稅法很復(fù)雜，《國內(nèi)收入法典》兩大厚本，美國財政部做稅法解釋的有7大本，美國的稅務(wù)總局（IRS）做的征稅規(guī)則有7大本，我當(dāng)時在讀美國稅法的碩士學(xué)位，帶回一套加起來16本的稅法規(guī)定，非常復(fù)雜。但這樣一套稅法仍然不能窮盡稅法執(zhí)行的所有情況，那就根據(jù)法院判例來實施，一旦一個稅收處理有過法院的判例以后就按照這個判例執(zhí)行。我國財政部和國家稅務(wù)總局也應(yīng)該歸納這方面處理的案例，政策不明確的，法院有判例以后，或者一旦某省某地有具體的處理先例以后，把它做成案例集，由國家稅務(wù)總局印發(fā)到各地稅務(wù)機關(guān)去借鑒。同時，在立法學(xué)上要做我們目前稅法如何執(zhí)行、如何解釋的立法學(xué)研究，修改現(xiàn)行規(guī)定，成立專門機構(gòu)，實時明確稅法執(zhí)行口徑，適應(yīng)目前經(jīng)濟發(fā)展和企業(yè)生產(chǎn)中千差萬別的具體情況。

二、稅制改革要順應(yīng)國際潮流適當(dāng)?shù)刈觥皽p法”

大家知道咱們國家的增值稅實施了若干年，投入了非常大的人力、物力的金稅三期工程目前還在建設(shè)中；為了一張發(fā)票，也有好多犯罪分子鋌而走險，判了很多人。這樣一種稅制結(jié)構(gòu)實施到現(xiàn)在，是不是應(yīng)該反思一下，當(dāng)年如果我們學(xué)習(xí)美國的零售稅的方式，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)都不征稅，只在零售環(huán)節(jié)征稅的話，稅制就會簡單得多，企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)輕，執(zhí)行起來也容易，同時，也比較容易實現(xiàn)由間接稅為主調(diào)整到以直接稅為主的稅收結(jié)構(gòu)。前一段曹德旺說中國的稅負(fù)重、美國的稅負(fù)輕，也主要是針對生產(chǎn)性企業(yè)的稅負(fù)。我們做了一些數(shù)據(jù)比較，主要是因為兩國的稅制結(jié)構(gòu)不同。

但是我們以增值稅為第一大稅種的稅制已經(jīng)實施了這么多年，現(xiàn)在應(yīng)該說無法再回頭去實行生產(chǎn)環(huán)節(jié)不征稅、以零售稅代替增值稅的方式。在這種情況下，消費稅當(dāng)然是可以擴大征稅面，對增值稅來講現(xiàn)在要適當(dāng)?shù)亟档投愗?fù)。但不光是增值稅要降低稅負(fù)，大家也知道特朗普的稅改方案現(xiàn)在正在進(jìn)行中，他原來提議把稅率降到15%，15%可能做不到，現(xiàn)在可能要分幾年降到20%。一旦降到20%的話，中國的企業(yè)所得稅應(yīng)該也跟著降。可能大家擔(dān)心一個收入的問題，但是當(dāng)年我們的企業(yè)所得稅從33%降到25%，實際上收入也并沒有減少多少。現(xiàn)在如果美國所得稅要降到20%的話，中國依然是25%，并且增值稅還很重，生產(chǎn)環(huán)節(jié)的稅負(fù)很重，有可能有些企業(yè)就到國外去辦了。我們必須留住咱們的民族工業(yè)、民族企業(yè)，必須支持這些制造業(yè)企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)新。從稅制的改革上現(xiàn)在應(yīng)該好好反思，做稅制結(jié)構(gòu)的調(diào)整，做一些減稅的處理。

三、稅收管理的理論和體制都應(yīng)該改革創(chuàng)新

第三個問題是關(guān)于稅收管理的創(chuàng)新。在減稅的同時加強征管，應(yīng)該說在征管的過程中還是有稅源可挖的。咱們國內(nèi)的專家學(xué)者大部分的時間精力用于研究宏觀稅負(fù)問題、稅制的問題，比較少的人研究稅收管理。但是我覺得這恰恰是一個薄弱的環(huán)節(jié)。我們本科教育、研究生教育學(xué)的稅收管理學(xué)亟待改革創(chuàng)新?，F(xiàn)在還是一套老的稅收管理學(xué)的教材，從稅務(wù)登記開始，然后納稅申報、稅款征收、稅務(wù)檢查，按照環(huán)節(jié)來講稅收，構(gòu)建了稅收管理學(xué)，按照單個稅種講如何稅收管理。實務(wù)工作中可能我們一些稅收專業(yè)畢業(yè)的本科生、研究生到實務(wù)崗位以后，發(fā)現(xiàn)原來在學(xué)校學(xué)的那些稅收管理學(xué)到了稅務(wù)崗位根本就無法適應(yīng)現(xiàn)實的稅務(wù)管理工作。

我認(rèn)為現(xiàn)在稅收管理的實務(wù)和管理的體制都應(yīng)該做重大的改革。大家知道咱們稅收管理的體制是國家稅務(wù)總局到省級的稅務(wù)局，到市級的稅務(wù)局，到縣區(qū)局，那么多的層次最后用于征管、實際加入稅收管理的可能是很少的人。比如說中國工商銀行的稅收管理，這么大一個行，它的稅收管理有可能是某個區(qū)稅務(wù)局的一個稅務(wù)所，這個所里可能就十多個人，管理了全國眾多的大型的企業(yè)，有金融的，又有石油石化的，又有移動通訊的，眾多的稅源就這十幾個人管，是不是管理碎片化了？我們對管理力量的使用就像打仗。古代打仗，可能是將對將，兵對兵。而我們現(xiàn)在的管理實際上是最基層的兵在管一個龐然大物航空母艦式的企業(yè)，可能一個稅收管理員在管幾百億的稅收，可能上千億的稅收是幾個人在管。所以，我們應(yīng)該對稅務(wù)機關(guān)征管力量和體制進(jìn)行重組。美國的稅務(wù)機關(guān)三萬人，其中大企業(yè)局有三千人，有十分之一的力量在管著這些大型的企業(yè)。我做實際工作的時候，擔(dān)任過大企業(yè)司副司長，負(fù)責(zé)大企業(yè)的那個司一共30多人，全國好多省在大企業(yè)稅收管理方面甚至沒有專門機構(gòu)，大企業(yè)稅收有的歸征科處管，有的歸納稅服務(wù)處管，兩三個人從事大企業(yè)的管理?，F(xiàn)行的這種管理體制與征管力量的配置都有待于我們在以后的稅收管理工作中做調(diào)整。比如美國的稅務(wù)人員剛參加工作的時候必須先從事自然人稅收管理，積累了一定經(jīng)驗以后到中小企業(yè)管理司從事中小企業(yè)管理，之后再管大企業(yè)。在中國，我們要是實施這樣一種管理體制很難。現(xiàn)在正在嘗試成立大企業(yè)專門管理的機構(gòu)，但是從人力上受到編制的限制，這幾百人的國家稅務(wù)總局無法集中力量管大企業(yè)。美國三萬人里三千人管大企業(yè)就把美國整個大企業(yè)管得很好。美國稅務(wù)局是總部幾千人很大，而我們的人力都分散在基層，管理總部太小。所以，從管理上和征管體制改革上，也歡迎專家們多做一些研究，提一些管理方法創(chuàng)新、體制創(chuàng)新的建議。

我倡導(dǎo)在稅收管理上學(xué)習(xí)西方國家稅務(wù)審計的方法，一般的沒有發(fā)現(xiàn)犯罪線索的就做日常的稅務(wù)審計，有犯罪線索的就動用犯罪調(diào)查。一旦犯罪調(diào)查局對稅收案件介入調(diào)查的話，基本上是要上法庭的。但是我們?nèi)珖磕赀@么多個人的偷稅有幾個送進(jìn)監(jiān)獄的？這么多企業(yè)偷稅有幾個送進(jìn)監(jiān)獄的？所以，稅收法治、稅收管理的力度還是亟待要加強。對大企業(yè)，我們要用稅務(wù)審計的方法來做輪查。美國稅務(wù)局對大企業(yè)基本上是兩年一查，一查查兩年，都是必查的、但是我們這邊幾年能去查它一次？動用不了多少人，一個稅務(wù)所也沒有多少人。如果能集中兵力，集中幾千人、幾百人對一個企業(yè)做風(fēng)險導(dǎo)向的稅務(wù)審計的話，管理質(zhì)量能夠大大的提高。