楊瑞娥

國庫現(xiàn)金管理是對國庫暫時閑置的超額庫存資金實施的適當(dāng)增值運(yùn)作，并逐漸被視為政府財務(wù)管理的一個關(guān)鍵因素。2006年6月，《中央國庫現(xiàn)金管理暫行辦法》頒布實施，中央國庫現(xiàn)金管理操作日漸成熟。2014年12月份，財政部、人總行從全國選擇6個省市進(jìn)行了地方國庫現(xiàn)金管理試點(diǎn)，2016年又增加了15個省市，到2017年2月省級國庫現(xiàn)金管理在全國已正式全面鋪開。精確的國庫現(xiàn)金流預(yù)測是地方國庫現(xiàn)金管理的核心和重要技術(shù)支撐，對地方國庫現(xiàn)金流進(jìn)行動態(tài)分析，及時預(yù)測國庫現(xiàn)金流入、流出及存量，監(jiān)控當(dāng)前和未來的現(xiàn)金流狀況，可為地方國庫現(xiàn)金管理提供可量化的信息。但目前地方國庫現(xiàn)金流量預(yù)測還存在諸多問題，與地方國庫現(xiàn)金管理要求仍有較大距離，需要改進(jìn)和提高。

一、地方國庫現(xiàn)金流預(yù)測開展現(xiàn)狀

（一）預(yù)測機(jī)制不斷完善。我國地方國庫現(xiàn)金流預(yù)測工作始于2006年，經(jīng)過多年的發(fā)展，現(xiàn)已經(jīng)積淀了一定的技術(shù)經(jīng)驗，各地國庫現(xiàn)金流預(yù)測工作得到了一定的發(fā)展，逐步完善了預(yù)測工作機(jī)制。一是將本部門高學(xué)歷、高素質(zhì)的人才充實到預(yù)測隊伍中來，明確專人負(fù)責(zé)，基本能按照設(shè)定模型、搜集數(shù)據(jù)、估計參數(shù)、模型檢驗等程序開展預(yù)測。二是多數(shù)地方國庫建立了內(nèi)外部數(shù)據(jù)共享機(jī)制，實現(xiàn)內(nèi)部與調(diào)查統(tǒng)計、貨幣信貸等部門定期交流數(shù)據(jù)，外部與財政、稅務(wù)、海關(guān)、商業(yè)銀行等建立數(shù)據(jù)信息交流協(xié)作機(jī)制。三是加強(qiáng)了國庫現(xiàn)金流量日常監(jiān)測。建立大額財政收支報備登記制度，每日逐筆登記大額財政收支信息。

（二）選用的預(yù)測對象的多樣化。隨著預(yù)測工作深入推進(jìn)，國庫現(xiàn)金流量預(yù)測的對象選用多樣化，從國庫收支分類，多數(shù)國庫選用國庫收支合計為預(yù)測對象，部分國庫選用公共預(yù)算收支小計、地方財政收支（即公共預(yù)算收支小計+基金預(yù)算收支小計+國有資本收支小計）為預(yù)測對象，還有的國庫對收支（即分別按照公共預(yù)算收入、轉(zhuǎn)移性收入、公共預(yù)算支出、省級補(bǔ)助支出和其他轉(zhuǎn)移性支出等收支類型）進(jìn)行分類預(yù)測。就庫存看，大多數(shù)國庫采用收支的預(yù)測值量差來取得，部分國庫選用月末庫存余額、月均庫存余額、月度庫存最低值為預(yù)測對象。

（三）預(yù)測期間選取不斷細(xì)化。開展現(xiàn)金流預(yù)測以來預(yù)測期間選取不斷細(xì)化，目前基本實現(xiàn)預(yù)測期設(shè)定為6個月或12個月的常規(guī)預(yù)測，少數(shù)地方國庫為3個月；預(yù)測過程由固定長周期預(yù)測，轉(zhuǎn)向常規(guī)滾動預(yù)測，預(yù)測周期多為1個月或3個月。

（四）預(yù)測方法不斷豐富。近年來，我國地方國庫現(xiàn)金流預(yù)測工作經(jīng)過多年的發(fā)展，已經(jīng)積累了一定的經(jīng)驗，形成了多種方法進(jìn)行預(yù)測，逐步實現(xiàn)由定性預(yù)測向定量預(yù)測轉(zhuǎn)變，由單一方法預(yù)測向多方法比較預(yù)測轉(zhuǎn)變。ARIMA模型是地方國庫現(xiàn)金流預(yù)測中應(yīng)用最廣泛的方法，該方法適合于對時間序列的典型特征難以做出判斷的時間序列的預(yù)測。部分地方國庫采用Holt-Winters乘法模型與指數(shù)平滑相結(jié)合，分別對長期趨勢、趨勢的增量和季節(jié)變動做出估計。此外，線性或非線性回歸模型、BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)模型、灰色系統(tǒng)模型、TRAMA/SEATS模型逐漸被一些國庫采用。

二、地方現(xiàn)金流預(yù)測存在的主要問題

（一）預(yù)測對象范圍和口徑仍需完善。國庫現(xiàn)金流預(yù)測的對象是國庫現(xiàn)金。隨著政府收支活動的進(jìn)行，資金不斷進(jìn)入國庫形成了國庫現(xiàn)金流入；資金由國庫向外撥付則形成國庫現(xiàn)金流出；因預(yù)算收支自身固有的進(jìn)度不平衡，加上預(yù)算執(zhí)行和計劃經(jīng)常出現(xiàn)偏差，會導(dǎo)致國庫現(xiàn)金流入、流出國庫在時間和數(shù)量上不匹配，形成國庫現(xiàn)金余額或缺口。國庫現(xiàn)金流預(yù)測必須要實現(xiàn)精確的國庫現(xiàn)金流入量、國庫現(xiàn)金流出量和國庫現(xiàn)金余額的預(yù)測。但目前不論是收支合計還是其他種類的預(yù)測對象，都不是完全意義上的國庫現(xiàn)金流量，在性質(zhì)和數(shù)量上與國庫現(xiàn)金流量都有著較大的差別，且為提高預(yù)測精度，部分地方國庫預(yù)測對象限于公共預(yù)算收支等部分收支項目，沒有涵蓋基金類、調(diào)撥類等全口徑現(xiàn)金流量，預(yù)測結(jié)果沒有全面反映國庫現(xiàn)金流運(yùn)行的整體情況。

（二）預(yù)測方法存在局限，模型適用尚待探討。目前地方國庫在現(xiàn)金流預(yù)測工作中模型的選用較為單一，難以全面地揭示研究對象的發(fā)展變化規(guī)律。部分國庫雖采用多種模型進(jìn)行預(yù)測，但是未對模型的假設(shè)前提進(jìn)行充分驗證，對模型的適用條件和變量的篩選取舍缺乏充分比較，而且缺乏誤差修正等步驟，從而造成預(yù)測誤差較大。且部分預(yù)測過于重視預(yù)測技術(shù)本身運(yùn)用，僅僅依靠模型進(jìn)行定量預(yù)測，而忽視了調(diào)查研究方法的使用，對預(yù)測對象的了解僅限于表面數(shù)據(jù)，對其他信息掌握過少，沒有將定量分析與定性分析相結(jié)合，導(dǎo)致預(yù)測誤差隨著預(yù)測對象規(guī)模的擴(kuò)大而被動增加。

（三）滾動驗證和持續(xù)誤差修正不足。目前，盡管地方逐步開展了持續(xù)滾動預(yù)測，但由于選用的模型適用性較低，且由于預(yù)測時間間隔較長，缺乏對前期預(yù)測誤差進(jìn)行連續(xù)性分析，造成預(yù)測結(jié)果難以得到有效修正。同時，缺乏對前瞻性預(yù)測的定性分析和持續(xù)誤差修正，當(dāng)實際數(shù)據(jù)出來后，沒有對前期的預(yù)測結(jié)果進(jìn)行分析評價，而是對已發(fā)生的數(shù)據(jù)進(jìn)行重復(fù)預(yù)測，難以實現(xiàn)對預(yù)測方法和結(jié)果的持續(xù)修正。

（四）現(xiàn)金流量不穩(wěn)定。近年來，宏觀調(diào)整政策密集出臺，財政部門臨時性資金安排、大額土地收支、現(xiàn)金管理類調(diào)撥等項目增加，財政專戶與國庫單一賬戶間的資金往來、上下級國庫之間的資金往來金額增大，導(dǎo)致樣本期和預(yù)測數(shù)據(jù)自身經(jīng)濟(jì)規(guī)律性較差，加大了預(yù)測難度。此外，中央稅收返還比例調(diào)整、稅收分成比例調(diào)整、地方財源分配體制改革等因素，造成數(shù)據(jù)口徑差異，使國庫收支數(shù)據(jù)的可比性大大降低，給預(yù)測工作帶來較大影響。

三、現(xiàn)金流預(yù)測存在問題的主要原因

（一）預(yù)算編制執(zhí)行機(jī)制不完善。部分項目的支出預(yù)算與實際用款需求沒有能夠很好的銜接，導(dǎo)致預(yù)算不能很好地執(zhí)行。比如收入預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)度快于計劃，而支出的執(zhí)行進(jìn)度則快于或慢于計劃，使得收支在時間上不匹配。同時，預(yù)算編制的不科學(xué)，導(dǎo)致政府預(yù)算執(zhí)行時較為隨意，常常不斷調(diào)整年初預(yù)算，使得實際執(zhí)行數(shù)和預(yù)算數(shù)存在的差異，導(dǎo)致國庫收支數(shù)據(jù)波動劇烈，從而影響現(xiàn)金流預(yù)測準(zhǔn)確性。

（二）地方財政專戶設(shè)置不規(guī)范。現(xiàn)代化的國庫管理制度是各級政府進(jìn)行國庫現(xiàn)金管理的基礎(chǔ)，國庫集中收付制度則是國庫管理制度的核心內(nèi)容。從2015年1月1日正式施行的新的預(yù)算法第六十一條明確規(guī)定：“國家實行國庫集中收繳和集中支付制度，對政府全部收入和支出實行國庫集中收付管理?！钡菄鴰旒惺崭豆芾碇贫仁茉诘胤截斦苿泳徛?，盡管地方財政部門也清理了一部分財政開戶，但是地方政府財政部門的部分非稅收入和支出并未全部納入納入國庫核算，地方財政專戶仍大量重復(fù)開設(shè)，專戶資金沉淀導(dǎo)致預(yù)算外資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出國庫庫存。如果不將這些預(yù)算外資金全部納入國庫集中收付制度內(nèi)進(jìn)行管理，就不可能實現(xiàn)完全意義上的國庫現(xiàn)金管理。

（三）準(zhǔn)確的預(yù)測現(xiàn)金流數(shù)據(jù)難獲取。目前地方國庫尚未建立完善的國庫現(xiàn)金流數(shù)據(jù)庫，各類現(xiàn)金流量之間的規(guī)律不一樣，多數(shù)地方國庫未能用現(xiàn)實數(shù)據(jù)對模型進(jìn)一步跟蹤修正。雖然目前地方國庫建立了內(nèi)外部數(shù)據(jù)共享機(jī)制，但真正聯(lián)合共享預(yù)測機(jī)制尚未真正建立，人民銀行國庫僅從國庫單一賬戶角度進(jìn)行單獨(dú)預(yù)測難以達(dá)到國庫現(xiàn)金管理操作的真正要求。同時，建立的內(nèi)外部數(shù)據(jù)共享多是局限于事后數(shù)據(jù)的采集，對用款計劃、財政預(yù)算進(jìn)度、稅收等方面缺乏足夠準(zhǔn)確的信息，沒有實現(xiàn)事前國庫收支數(shù)據(jù)變動預(yù)報，加之缺乏實施有效的信息系統(tǒng)支持，現(xiàn)金預(yù)測難以準(zhǔn)確把握財政資金的具體動向。

（四）實踐分析能力和預(yù)測經(jīng)驗不足。國庫現(xiàn)金流由于受到多種因素影響其變動往往缺乏統(tǒng)一規(guī)律，預(yù)測工作的開展必須要結(jié)合當(dāng)?shù)氐木唧w情況，沒有普遍適用的模式可以照搬，因而對人員經(jīng)驗和計量分析能力有較高要求。而受個人自身知識、經(jīng)驗水平等因素限制，單純依靠個人或人工進(jìn)行預(yù)測，容易出現(xiàn)預(yù)測方法、預(yù)測模型選用不當(dāng)?shù)葐栴}，從而影響預(yù)測的準(zhǔn)確性。

四 、相關(guān)意見和建議

（一）盡快實現(xiàn)“國庫收支一本賬”。一是盡快出臺預(yù)算法實施條例，建立健全國庫單一賬戶制度，真正實現(xiàn)“國庫收支一本賬”。二是全面清理整頓財政專戶，優(yōu)化國庫資金收繳支撥流程。取消非稅收入收繳業(yè)務(wù)流程中的財政匯繳專戶、財政專戶等過渡賬戶，實現(xiàn)非稅收入的直繳入庫，最終實現(xiàn)所有的財政收支都通過國庫單一賬戶統(tǒng)一辦理，以利于全面掌握財政性資金的總體變化，不僅提高資金使用效率，也能提高國庫現(xiàn)金流預(yù)測的完整性、準(zhǔn)確性。

（二）加強(qiáng)預(yù)算編制和執(zhí)行管理。一是細(xì)化收入預(yù)算編制。依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀情況，結(jié)合推理統(tǒng)計等方法進(jìn)行合理預(yù)算。合理測算支出標(biāo)準(zhǔn)與定額，對于一些沒有明確政策規(guī)定的，或政策規(guī)定比較粗略的臨時性支出，進(jìn)行分類分檔，出臺相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和定額。二是建立預(yù)算支出執(zhí)行責(zé)任制，加強(qiáng)用款計劃管理，提高預(yù)算支出執(zhí)行的均衡性。建立國庫集中支付用款計劃考核機(jī)制，推動預(yù)算單位準(zhǔn)確編制用款計劃，及時實施預(yù)算執(zhí)行，科學(xué)控制財政資金現(xiàn)金流量。

（三）建立部門間的聯(lián)合預(yù)測機(jī)制。加強(qiáng)財政部門、人民銀行等相關(guān)部門的溝通和協(xié)調(diào)，逐步建立大額收支預(yù)告制度及短期收支詳細(xì)計劃報告制度，提前告知此類國庫現(xiàn)金流量動向，為實現(xiàn)每日準(zhǔn)確預(yù)測提供條件。鼓勵各征收機(jī)關(guān)、各支出部門制定更加詳細(xì)的收支計劃，建立跨部門國庫現(xiàn)金流量數(shù)據(jù)庫，依托人民銀行國庫現(xiàn)有“3T”系統(tǒng)，嘗試建立國庫信息預(yù)測系統(tǒng)，實現(xiàn)跨部門聯(lián)合預(yù)測。

（四）強(qiáng)化人員培養(yǎng)和激勵，提升轄區(qū)分析研究能力。加強(qiáng)預(yù)測人員經(jīng)濟(jì)計量知識的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，借鑒總庫和其他分庫的成熟經(jīng)驗，加大對預(yù)測工作的支持和激勵，充分調(diào)動預(yù)測人員的積極性。完善學(xué)習(xí)機(jī)制，鼓勵預(yù)測人員參加各種業(yè)務(wù)培訓(xùn)。加強(qiáng)與高校研究機(jī)構(gòu)相聯(lián)合，及時獲取國內(nèi)外優(yōu)秀的預(yù)測方法資料，提高團(tuán)隊專業(yè)化預(yù)測能力。

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