■/李連飛 李文杰

財政資金要為教育均衡發(fā)展提供精準供給

■/李連飛 李文杰

促進教育均衡發(fā)展需要物質基礎，但當前難以大幅增加財政投入，這就需要優(yōu)化財政的教育投入結構，提高財政供給的精準性與有效性，以滿足教育均衡發(fā)展的需求。

財政投入 教育均衡發(fā)展 精準供給 效益

在我國現階段，教育均衡發(fā)展主要指義務教育階段，它要求各級政府要根據本地具體情況，合理配置教育資源，使區(qū)域內義務教育學校在經費投入、硬件設施、師資調配、辦學水平和教育質量等方面大體均衡，以最大限度地保障受教育者平等地享受義務教育的機會。

一、財政資金要為教育均衡發(fā)展提供精準供給的原因

（一）從教育均衡發(fā)展對財政資金的需求來看，農村貧困、邊遠等薄弱地區(qū)對財政資金的需求更大，單純增加供給總量，并不能真正滿足教育均衡發(fā)展的需要

改革開放以來，我國一直在加大對教育的投入，但由于經濟與社會發(fā)展不平衡，教育的發(fā)展程度各地不一，東中西地區(qū)的資金投入和辦學水平、教育質量差距拉大，甚至在全面實施義務教育時期，差距都在擴大。如義務教育生均預算經費就存在省級差異，據統(tǒng)計，1992年小學的極差率（最高為最低的倍數）為5.8，初中為4.1，基尼系數小學為0.2，初中為0.16。到2000年，極差率分別提高到10.6和6.6，基尼系數分別提高到0.28和0.24。小學生均預算內經費的差異達到10倍還多；其次是城鄉(xiāng)之間存在差異，農村學校的辦學條件，無論硬件、軟件均無法與城市學校相比。隨著城鎮(zhèn)化的推進，農村學校越來越“空心化”，形成大量“麻雀學?！?，教師老化，知識陳舊，方法簡單，手段落后；再次在校際之間發(fā)展也不平衡。層層設置的重點學校集聚了有限的財政資金，拉大了與普通學校的差距。大批農民進城務工、經商，其子女受戶籍和學籍限制，不能到城鎮(zhèn)學校就讀，又產生了大批條件簡陋的農民工子女學校，也加劇了城市校際之間的教育發(fā)展差距。這種教育發(fā)展差距使中西部、農村、邊遠、貧困地區(qū)的學校對財政資金的需求更大，若不加區(qū)分地一味增加財政對教育的供給總量，而忽視財政對教育供給結構的調整，不僅不能促進教育均衡化發(fā)展，還會帶來財政投入的低效與浪費。

（二）從財政資金的供給來看，目前條件下大幅增加財政對教育均衡發(fā)展的供給很不現實

財政投入是教育均衡發(fā)展的物質基礎，要促進教育均衡發(fā)展，使義務教育由初步均衡向優(yōu)質均衡邁進，需要增加更多的投入，但目前要大幅增加財政對教育均衡發(fā)展的投入不現實。

1.當前我國經濟進入新常態(tài)，增速放緩，財政支出又呈現剛性，收支矛盾加劇，這種趨勢短期內還難以扭轉。雖然中央在加大教育投入，但地方的投入增長乏力，從總體來看，財政性教育投入的增幅已呈下滑態(tài)勢，短期內狀況較難改善。

2.現行的義務教育管理體制、財政體制和干部評介、任用制度不完善，致使教育經費增長乏力。過去"地方負責，分級管理"的義務教育管理體制，由縣鄉(xiāng)財政承擔主要的支出責任。1994年實行分稅制，財政收入重心上移，而義務教育學齡人口主要在農村，縣鄉(xiāng)財政便難以滿足其經費需求。2003年實施稅費改革還取消了農村教育費附加和教育集資，中央和省級政府雖加大了義務教育轉移支付力度，仍不足以彌補缺口。正是這種地方負責、分級管理、以縣為主的義務教育管理體制與政府間的事權與支出責任不對等的財政體制，導致了義務教育，尤其是農村義務教育經費短缺。再加上地方官員任期較短，變動頻繁，而教育投入短期內不能顯現其績效，還具有明顯的外溢性，地方政府即便有財力，也不愿加大投入。

3.教育投入占GDP 4%目標的實現和重點支出與GDP掛鉤規(guī)定的修改，也削弱了地方財政增加教育投入的動力。1993年國家提出財政性教育經費要占GDP的4%。此后這一比例雖一直下滑到1995年的2.41%，但在19年后的2012年還是實現了目標。此后，各級財政加大教育投入的動力就不足。經濟進入新常態(tài)后，中央為減輕地方財政壓力，提出“清理規(guī)范重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式”，對這一硬性規(guī)定的修改，也削弱了地方財政增加教育投入的動力。

（三）從財政對教育供給的現狀看，雖總量增加，但結構不合理，質量不高、效益不佳

1.財政資金對教育的投入偏重硬件建設，忽視軟件建設。過去我國財政對教育的投入，除補歷史欠賬外，偏重名優(yōu)學校，而普通學校校舍陳舊，設施落后。因為一所學校硬件落后是顯性的，軟件落后是隱性的，一些地方官員為追求看得見的“政績”，更愿將資金投入硬件建設。實際上軟件建設對提高學校的辦學水平和教育質量效果更好。只重硬件建設，雖使薄弱學校的設施改善，外貌改觀，但教師素質和待遇提升緩慢，辦學水平和教育質量仍難以快速提升，財政投入的效益仍然不佳。

2.財政資金投入高等教育的占比偏高，投入中初等教育的占比偏低。根據人力資本理論，欠發(fā)達國家的初等、中等教育能產生最高的利潤。但我國過去財政投資偏重高等教育，中央與省級財政的教育資金主要投向高等教育。而當前我國的高校辦學無特色，學科設置重復，教學設施閑置，人才培養(yǎng)與社會需求脫節(jié)，產學研割裂，有限的財政投入偏重高等教育，不僅效益不高，也影響了教育均衡發(fā)展。

3.財政資金偏重于名優(yōu)、重點學校，忽視一般、薄弱學校。過去財政資金有限，歷史欠帳又太多，便偏重于名優(yōu)、重點學校，而名優(yōu)、重點學校大都在城市，這更拉大了城鄉(xiāng)教育發(fā)展差距，影響了教育均衡發(fā)展。

4.財政資金偏重于正規(guī)學歷教育，忽視特殊教育的投入。促進教育均衡發(fā)展還要求縮小不同群體間的教育發(fā)展差距。過去我國財政偏重于正規(guī)學歷教育，忽視特殊教育，使聾啞殘疾兒童受教育的權利無以保證，不同群體間的教育發(fā)展差距越拉越大。

（四）城鎮(zhèn)化及人口政策變化使人口結構在時空上發(fā)生變化，要求財政對教育的供給既要增加總量，更要注意合理分配與動態(tài)調整

改革開放以來，尤其是推行城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，使我國流動人口迅速增長。2012年，常住人口城鎮(zhèn)化率為52.6%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率為35.3%，按“十三五”規(guī)劃，到2020年，上述兩個指標分別達到60%和45%，有約2500萬流動兒童到城市學校就讀，不少農村學校則日益“空心化”。其次，國家“單獨二孩”和“全面二孩”政策使義務教育適齡人口迅速增長，但也有專家認為，義務教育適齡人口的快速增長可能只會持續(xù)一兩年，然后又一路走低。其影響有多大，未來人口變化在時空上呈現什么狀況，既需要財政部門加強研究，又需要在科學預測的基礎上對財政的教育投入結構進行動態(tài)調整，否則也會導致低效與浪費。

二、財政資金要為教育均衡化發(fā)展提供精準供給的建議與要求

（一）既著眼宏觀，也關注微觀，既立足當前，又考慮長遠，既用好增量，也盤活存量

由于義務教育均衡發(fā)展表現在不同區(qū)域、學校和群體之間，財政投入就要統(tǒng)籌兼顧，既著眼宏觀，加大中央、省級財政對中西部、對農村教育轉移支付的力度，也關注微觀，使各縣財政能根據本地實際，合理布局。如東部或城市，人口流入使學校生源爆棚，也需要新建、擴建學校。一些農村、西部學校，生源流失導致資源也在閑置，這就需要合理分配，只有中央財政統(tǒng)籌兼顧，各級政府形成合力，密切配合，才能提高財政投入的精準性與有效性。

其次，教育均衡發(fā)展是動態(tài)過程，財政投入要根據不同階段的人口變化合理調整，既立足眼前，也考慮長遠。因為校舍、操場等設施一旦建成便難搬遷，財政投入必須有預見性。如貴州遵義縣茍江鎮(zhèn)白巖村援建的龔李伍希望小學耗資數十萬元，建成兩年便因生源不足而停辦。這種人走校在的現象要求對人口政策調整所帶來的影響充分評估，科學分析未來人口變化趨勢及其分布狀況，再科學測算投入的資金與增速，以提高財政投入的預見性與精準性。

再次，財政資金既用好增量，又盤活存量。過去偏重名優(yōu)學校，吸引農村生源流向城市。若財政資金加大對農村薄弱學校的投入，既大幅提高農村教師的教學津貼，吸引名優(yōu)教師回流，又通過教師培訓、資源共享等途徑，快速提高農村教師的素質與教學水平，使農村學校也有優(yōu)質師資與設施，學生就會選擇就近入學，這既能盤活農村已有的教育資源，節(jié)約城市新建擴建學校的費用，也能縮小城鄉(xiāng)間的教育發(fā)展差距。

（二）深化財政體制和義務教育管理體制改革，使不同層級政府的財政收入與其承擔事權財政支出相匹配

要深化財政體制改革，明確界定中央與地方的教育支出責任邊界，使不同層級政府的財力與其事權相匹配。其次要深化義務教育管理體制改革，將責任主體由過去“以縣為主”調整為“以省為主”，這種責任主體上移，能在更大范圍內統(tǒng)籌經費，合理配置教育資源，從而改變低層較低的縣級財政承擔義務教育支出主要責任力不從心的狀況，整體提高財政資源的邊際效益。再次，人口流入地城市的政府應承擔流動適齡兒童的義務教育財政支出責任，變過去以戶籍為依據為以實際居住為依據，構建“以常住人口為基數”的義務教育經費投入機制，并堅持“購租同權”，戶籍與非戶籍同等待遇；在生均經費撥款上統(tǒng)一標準，這既使流動的適齡兒童在義務教育上能獲得均等的受教育機會，也能減少財政資金的低效與浪費。

（三）不斷優(yōu)化財政的教育投入結構，使有限的財政資金能用在刀刃上

首先，適當降低教育硬件建設的投入占比，提高教育軟件建設的投入占比。教育發(fā)展最關鍵的因素是人，教師素質沒提高，積極性沒調動，校舍再好，設施再完善，也中看不中用。隨著當前義務教育基礎設施的逐步完善，就要改變過去偏重教育硬件投入的傾向，增加教育軟件投入。其次，適當降低城市學校的投入占比，提高農村學校的投入占比。教育投資是一種人力資本投資，“依據邊際效益遞減規(guī)律，當資本投入某一地區(qū)或行業(yè)達到一定程度時，再增加一單位的投入，其效益會減少”。因而財政資金投入城市是“錦上添花”，邊際效益會遞減；投入農村則是“雪中送炭”，邊際效益會提高。作為財政應加大對農村教育的傾斜力度，提高財政投入的邊際效益。再次，適當降低名優(yōu)、重點學校的投入占比，提高薄弱學校的投入占比。過去財政資金偏重于名優(yōu)學校，既加大了校際的發(fā)展差距，也造成財政資金少數學校用不了，多數學校不夠花的狀況。這就要改變按重點和非重點撥付財政資金的作法，大力推進“標準化學?！苯ㄔO，并加大對普通、薄弱學校的財政支持力度，以縮小校際間財政資源配置的差別。此外，還要設立上限標準，嚴控辦學條件優(yōu)越的學校無限制發(fā)展，避免出現超標的“豪華學?！?，使財政資金真正用在刀刃上。第四，要改變過去財政資金偏愛高等教育，忽視初等教育的狀況，適當提高初等教育，尤其是義務教育的投入占比。第五，要加大財政投入特殊教育的力度，特別要重視發(fā)展義務教育階段的特殊教育。要提高特殊教育生均經費標準和特殊教育教師的待遇，辦好每所特殊教育學校，使每個義務教育的適齡兒童都能公平地獲得受教育的機會，實現群體間的教育均衡發(fā)展。第六，要完善我國義務教育貧困生資助制度，為每個學生建檔立卡，使農村經濟困難學生和城市低保家庭學生都得到補助，使資助做到全覆蓋；要提高資助標準，并對補助對象進行動態(tài)跟蹤，及時根據學生家庭經濟狀況的變化調整補助對象，防止補助資金被詐騙和挪用。

（四）轉換思路，多策并舉，有效發(fā)揮社會資本的作用，騰出財力用在最緊要的地方

在經濟進入新常態(tài)，財政增速放緩，很難大幅增加財政投入的背景下，應轉換思路，充分發(fā)揮民間資本的作用，以騰出財力用在最緊要的地方。一是經濟發(fā)達地區(qū)，財政要“積極作為”，保證教育，特別是義務教育發(fā)展所需要的經費；二是在財力有缺口且未來一段時期還難以改變的地區(qū)，財政應在高中和義務教育階段上“有所作為”，義務教育所需經費要全力保證，高中教育則盡力而為，不足部分引入社會資本來彌補；三是“委托作為”，對當下財力雖不足，但過段時期會有好轉的地區(qū)，可采取委托授權方式，讓社會資本發(fā)展義務教育，嚴控收費標準，對其利益缺口可限定期限，若干年后財力得到發(fā)展時，再參照公辦學校生均經費標準給予補償；四是“不作為”，對復讀、補習之類學校，財政要全部退出，引入競爭機制，政府完善規(guī)則和加強監(jiān)管即可。通過財政有所為有所不為，既引導社會資本投入到教育發(fā)展的薄弱地區(qū)與學校，也騰出更多財力投入最緊要的地方，更好地彌補教育發(fā)展短板。

（五）完善義務教育轉移支付制度，使義務教育轉移支付的資金更合理有效

1.調整義務教育轉移支付制度的主體和對象，促進不同層次財政的縱向均衡。我國現行義務教育轉移支付的主體是中央和省級政府，對象是縣級政府。由于縣級政府統(tǒng)籌財政的層次較低，能力較弱，就需要改革我國教育管理體制和財政體制，將義務教育事權與財政供給責任上移，讓省級政府成為主要的財政責任主體。這既能促進不同層次財政的縱向均衡，提高財政資金的邊際效用，更符合教育作為公共產品，具有明顯外部性的特征，有利于在更大范圍共享義務教育的“溢出效應"。

2.建立橫向轉移支付制度，促進同一層次財政間的橫向均衡。財政不平衡包括縱、橫兩個方面，“縱向不平衡指一級政府出現財政赤字，而其他級次政府卻出現盈余的財政狀況。橫向不平衡是指一部分地方政府出現的財政結余，而另一些地方政府卻面臨著財政拮據的財政狀況?！必熑沃黧w上移解決的是縱向不均衡的問題，解決橫向不均衡的問題則需要建立橫向轉移支付制度。因為貧困地區(qū)稅源有限，而發(fā)達地區(qū)投入教育的財政資金邊際效用遞減，并且“發(fā)達地區(qū)更容易得到其他地區(qū)義務教育等公共產品的溢出效應。”這既促進了教育公平，也符合我國幅員遼闊，地區(qū)發(fā)展差距大的特點。

3.應建立流動人口教育經費轉移支付制度，要改變過去依戶籍人口規(guī)劃教育資源的做法，要以常住人口為基數，以就讀地為依據來補助財政資金。其次要明確各級政府對義務教育的責任分工，細化各級政府的權限與支出比例，構建以中央財政承擔為主、地方政府支持，對流入地實行財政轉移支付的流動人口義務教育轉移支付制度。再次，在加大義務教育轉移支付力度的同時，還要采取有效措施保證資金及時到位，真正做到“錢隨人走”。

4.完善義務教育轉移支付制度和監(jiān)督機制，要加強相關法律法規(guī)的制訂與完善。過去義務教育轉移支付依據的是行政法規(guī)，立法層級低，缺乏權威性，修訂后的《義務教育法》雖增加了義務教育轉移支付條款，但內容不具體，操作性不強。為此，首先要制定專門的轉移支付法，同時修改相關法律法規(guī)，使義務教育轉移支付的各個環(huán)節(jié)都有法可依。其次，財政與教育主管部門要定期向社會公開義務教育轉移支付的項目、規(guī)模、管理辦法和分配結果等，提高透明度。再次，構建包含人大、政協(xié)、審計、財政、教育行政、社會等在內的多層次監(jiān)督體系，形成事前、事中、事后全方位的監(jiān)督機制，將監(jiān)督貫徹到全過程。監(jiān)督結果要定期向人大報告，向社會公開。對違法違紀者嚴格追究其經濟、行政乃至法律責任。

5.要加強對義務教育轉移支付經費的管理與使用，提高其科學性與時效性。

一是要加強部門間的信息溝通，使分配資金的財政部門與使用資金的教育部門相互協(xié)調，改變過去分配時往往依據主觀判斷，與實際需求不符，導致資金浪費的現象。二是財政部門要全面掌握情況、統(tǒng)籌安排。使分配資金真正切合各地、各校需求。三是要提高時效。受中央決策程序的影響，有的項目撥付遲滯，甚至在12月31日還收到當年的轉移支付。因而要簡化程序，嚴格規(guī)范，提高時效。四是要構建多維度的績效評價體系，加強信息反饋，提高使用效益。

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◇作者信息：湖南省耒陽市財政局

◇責任編輯：焦 巖

◇責任校對：焦 巖

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1004-6070（2017）08-0018-05