實(shí)施綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度讓政府債務(wù)監(jiān)督落到實(shí)處

長期以來，我國政府財(cái)政報(bào)告制度實(shí)行以收付實(shí)現(xiàn)制政府會(huì)計(jì)核算為基礎(chǔ)的決算報(bào)告制度，但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，僅實(shí)行決算報(bào)告制度，無法科學(xué)、全面、準(zhǔn)確反映政府資產(chǎn)負(fù)債和成本費(fèi)用，難以滿足建立現(xiàn)代財(cái)政制度、促進(jìn)財(cái)政長期可持續(xù)發(fā)展和推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的要求。2015年1月1日新修訂的預(yù)算法正式實(shí)施，為這一局面的改善帶來了轉(zhuǎn)機(jī)。新預(yù)算法要求各級(jí)政府編制權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，即以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)編制的，反映政府在一定時(shí)點(diǎn)資產(chǎn)、負(fù)債情況的綜合報(bào)告。當(dāng)前，各地政府已經(jīng)在試編政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，但由于種種原因，尚未全面鋪開。若能加快實(shí)施，可以對(duì)解決當(dāng)前地方政府債務(wù)監(jiān)督問題發(fā)揮重要作用。

一是對(duì)上級(jí)政府來說，可以通過綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，設(shè)置適當(dāng)?shù)呢?cái)務(wù)指標(biāo)，完善地方債券管理體系。在當(dāng)前地方新增債務(wù)中，惟一合法的是公開發(fā)行的地方政府債券，其省級(jí)限額是由中央確定，省級(jí)以下地方政府的債券限額則是由省級(jí)政府負(fù)責(zé)分解。具體實(shí)施上，采取的是以地方財(cái)力及實(shí)際需求相結(jié)合的分配體系，但若省級(jí)政府并未充分掌握地市及直管縣的資產(chǎn)負(fù)債信息，也就無法避免債務(wù)分配時(shí)的潛在風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)際上是由省級(jí)政府為債務(wù)背書，引發(fā)了地市及以下政府的權(quán)責(zé)錯(cuò)配。有了綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，通過設(shè)置各項(xiàng)財(cái)務(wù)指標(biāo)，可以把地方政府的總資產(chǎn)負(fù)債比率、可償債資產(chǎn)負(fù)債比（類似企業(yè)的速動(dòng)比）等指標(biāo)納入債務(wù)分配評(píng)價(jià)體系，上級(jí)政府清晰掌握了各地的償債能力（資產(chǎn)狀況）以及風(fēng)險(xiǎn)節(jié)點(diǎn)，也就可以合理配置地方債券，從增量上防范地方政府的債務(wù)失控。

二是對(duì)本級(jí)政府來說，可以通過綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，理清資產(chǎn)現(xiàn)狀，提高決策水平，避免“被動(dòng)負(fù)債”。各級(jí)政府要使決策更加科學(xué)和規(guī)范，切實(shí)提高公共管理水平，就必須像企業(yè)一樣做好自己的“成本效益分析”。過去，由于收付實(shí)現(xiàn)制的特點(diǎn)導(dǎo)致了政府在決策時(shí)存在天然的信息缺陷。如一些地方政府為了提高本地基礎(chǔ)設(shè)施水平，大規(guī)模搞建設(shè)，上馬了很多超出本地實(shí)際需求和財(cái)政承受能力的項(xiàng)目，如標(biāo)準(zhǔn)過寬的馬路，過大的體育場館，但在工程竣工階段，卻由于財(cái)政收入下降等原因?qū)е沦Y金不足，無力支付工程款，引發(fā)“被動(dòng)負(fù)債”現(xiàn)象。而政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度的實(shí)施，將會(huì)按照權(quán)責(zé)發(fā)生制的原則，把政府債務(wù)、土地儲(chǔ)備等政府資產(chǎn)及相關(guān)信息在綜合財(cái)務(wù)報(bào)告中列示，政府將對(duì)自身的家底了解得更清楚。在進(jìn)行社會(huì)發(fā)展及建設(shè)等各項(xiàng)決策時(shí)，除了考慮本年的收入及支出，還會(huì)根據(jù)綜合財(cái)務(wù)報(bào)告中反映的信息綜合預(yù)測政府中長期的收入支出及資產(chǎn)負(fù)債情況，有計(jì)劃地對(duì)政府中長期收支行為進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，避免“被動(dòng)負(fù)債”現(xiàn)象的發(fā)生。

三是對(duì)于外部監(jiān)督者來說，通過政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，可以提高對(duì)政府負(fù)債行為的監(jiān)督成效。隨著我國法制化進(jìn)程的不斷深入，各級(jí)人大及社會(huì)公眾對(duì)政府的監(jiān)督力度不斷加強(qiáng)，但是由于缺乏完整的財(cái)務(wù)信息，監(jiān)督效果在一定程度上打了折扣。綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度實(shí)施后，各級(jí)人大和社會(huì)公眾除了可以通過預(yù)決算報(bào)告了解當(dāng)前的“流量”信息，還可以通過權(quán)責(zé)發(fā)生制的綜合財(cái)務(wù)報(bào)告了解政府的“存量”信息，消除了過去僅僅掌握當(dāng)期收支信息，對(duì)政府中長期運(yùn)轉(zhuǎn)情況及財(cái)務(wù)健康狀況不了解的問題，在一定程度上對(duì)政府的舉債行為起到了約束作用。

（本刊編輯部）