●陳淵鑫

“財(cái)政監(jiān)督常用法律法規(guī)的理解與適用”之十五 《中華人民共和國行政訴訟法》部分法律條文的理解與適用（一）

●陳淵鑫

行政訴訟，是指?jìng)€(gè)人、法人或其他組織認(rèn)為行政主體以及法律法規(guī)授權(quán)的組織作出的行政行為侵犯其合法權(quán)益而向法院提起的訴訟。為規(guī)范行政訴訟行為，1989年4月4日，第七屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過了《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》），自1990年10月1日起施行?！缎姓V訟法》是規(guī)范行政訴訟活動(dòng)和行政訴訟法律關(guān)系的基本法律，是法院審理行政案件和行政訴訟參加人進(jìn)行訴訟活動(dòng)必須遵循的準(zhǔn)則。其所確立的“民告官”制度在解決行政爭(zhēng)議、推進(jìn)依法行政，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益等方面發(fā)揮了重要作用。然而，隨著社會(huì)主義民主法制建設(shè)的不斷深入推進(jìn)，行政訴訟中的“立案難、審理難、執(zhí)行難”等問題突出，嚴(yán)重侵害了公民的合法權(quán)利。為此，全國人大法工委從2009年開始著手《行政訴訟法》的修訂工作，歷經(jīng)數(shù)次審議，2014年11月1日，第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》，自2015年5月1日起施行。新《行政訴訟法》共10章101條，擴(kuò)大了受案范圍、強(qiáng)化了行政主體的應(yīng)訴責(zé)任、豐富了執(zhí)行手段、強(qiáng)化了復(fù)議機(jī)關(guān)的法律責(zé)任，有利于推進(jìn)依法行政、司法公正、全面落實(shí)依法治國基本方略。為保障司法的統(tǒng)一適用，2015年4月22日，最高人民法院制定發(fā)布《關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《行政訴訟法司法解釋》），與新《行政訴訟法》同時(shí)生效適用。財(cái)政部門作為重要的行政執(zhí)法主體，其履行行政職責(zé)的行為必然需要接受司法的最終審查。近年來，隨著公民權(quán)利意識(shí)的不斷增加，針對(duì)財(cái)政部門的行政訴訟的案件數(shù)量也在逐年遞增。因此，為保障財(cái)政部門依法行政、依法理財(cái)，本文以《行政訴訟法》、《行政訴訟法司法解釋》為依據(jù)，結(jié)合財(cái)政監(jiān)督檢查實(shí)踐，對(duì)《行政訴訟法》中與財(cái)政行政執(zhí)法直接相關(guān)的部分法律條文進(jìn)行解讀。

一、行政訴訟法適用范圍

法律條文：

第二條公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。

前款所稱行政行為，包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為。

重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于行政訴訟法適用范圍的規(guī)定。

行政訴訟是“民告官”的制度，它解決的是行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中侵犯公民合法權(quán)益的問題，是為公民合法權(quán)益提供的一種司法救濟(jì)的制度。凡是認(rèn)為自己合法權(quán)益被行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政行為，以及法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為所侵犯的公民、法人和其他組織，都享有提起行政訴訟的權(quán)利。值得注意的是，行政相對(duì)人不履行行政合同，行政機(jī)關(guān)可以采取單方行政行為，以實(shí)現(xiàn)行政目的，沒有必要向法院起訴。因此，《行政訴訟法》不涉及“官告民”問題。與1989年《行政訴訟法》相比，新《行政訴訟法》作了兩處修改：一是將“具體行政行為”修改為“行政行為”；二是肯定了被授權(quán)社會(huì)組織的行政訴訟主體地位。具體而言，本條需要注意以下問題。

（一）行政行為的內(nèi)涵

行政行為，是指行政主體在實(shí)施行政管理活動(dòng)、行使行政職權(quán)過程中所作出的具有法律意義的行為。通常，按照行政行為的對(duì)象是否特定為標(biāo)準(zhǔn)，行政行為可以劃分為抽象行政行為和具體行政行為。所謂的抽象行政行為，是指行政主體在行使職權(quán)的過程中，制定和發(fā)布普遍行為準(zhǔn)則的行為。其核心特征是：行政行為的不確定性、普遍性。即抽象行政行為是對(duì)某一類人或事具有約束力，且具有后及力，其不僅適用當(dāng)時(shí)的行為或事件，而且適用于以后要發(fā)生的同類行為和事件。抽象行政行為主要包括制定法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件，發(fā)布命令、決定等。所謂的具體行政行為，是指行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)的過程中，對(duì)特定的人或事件做出影響相對(duì)方權(quán)益的具體決定與措施的行為。其特征是行為對(duì)象的特定性與具體化。具體行政行為通常只涉及某一個(gè)人或組織的權(quán)益。具體行政行為主要包括：行政許可與確認(rèn)行為、行政獎(jiǎng)勵(lì)與給付行為、行政征收行為、行政處罰行為、行政強(qiáng)制行為、行政監(jiān)督行為、行政裁決行為等。由于“具體行政行為”是一個(gè)相對(duì)概念，為此，新《行政訴訟法》將“具體行政行為”修改為“行政行為”。對(duì)于行政行為理解可以從以下四個(gè)方面入手：一是行政行為不包括行政機(jī)關(guān)制定的“規(guī)范性文件”。雖然，新《行政訴訟法》明確將行政訴訟案件的受理范圍“具體行政行為”修改為“行政行為”，但是根據(jù)其第53條之規(guī)定，制定“規(guī)范性文件”的抽象行政行為并不能直接提起行政訴訟。二是行政行為既包括作為，也包括不作為。所謂作為行政行為，是指以積極作為的方式表現(xiàn)出來的行政行為，如行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政強(qiáng)制等。不作為行政行為，是指以消極不作為的方式表現(xiàn)出來的行政行為。如涉及會(huì)計(jì)師事務(wù)所的審批，省級(jí)財(cái)政部門收到當(dāng)事人的申請(qǐng)后，未在法定期限內(nèi)作出行政決定，就屬于不作為行為。行政行為侵犯公民合法權(quán)益，既可以由行政機(jī)關(guān)作為引起，也可以由行政機(jī)關(guān)消極不作為引起。三是行政行為還包括學(xué)理的“事實(shí)”。學(xué)理上認(rèn)為，事實(shí)行為是行政主體實(shí)施的不產(chǎn)生法律約束力但影響或者改變事實(shí)狀態(tài)的行為，如行政調(diào)查、執(zhí)法人員在執(zhí)法中非法使用暴力手段等。只要事實(shí)行為造成公民合法權(quán)益侵害，就具有可訴性。四是行政行為包括行政主體簽訂、履行行政合同的行為。行政主體為了實(shí)現(xiàn)行政管理或者服務(wù)目的，可以以平等主體資格與行政相對(duì)人簽訂協(xié)議。如果行政主體一方不依法履行或者未按照約定履行協(xié)議，行政相對(duì)人可以向法院提起行政訴訟。特別是PPP（政府和社會(huì)資本合作）項(xiàng)目實(shí)施中，會(huì)涉及大量的行政合同。

（二）被授權(quán)社會(huì)組織的行政訴訟主體地位

新《行政訴訟法》雖然將規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為納入行政訴訟調(diào)整的范圍，但其授權(quán)需要受到其他法律的限制。如《行政處罰法》第17條規(guī)定，法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織可以在法定授權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政處罰；《行政許可法》第23條規(guī)定，法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，在法定授權(quán)范圍內(nèi)，以自己的名義實(shí)施行政許可。被授權(quán)的組織適用本法有關(guān)行政機(jī)關(guān)的規(guī)定。《行政強(qiáng)制法》第70條規(guī)定，法律、行政法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織在法定授權(quán)范圍內(nèi)，以自己的名義實(shí)施行政強(qiáng)制，適用本法有關(guān)行政機(jī)關(guān)的規(guī)定。由此可以看出，規(guī)章不能授權(quán)社會(huì)組織處罰權(quán)、行政許可權(quán)和行政強(qiáng)制權(quán)。此外，值得注意的是，行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或者辦事機(jī)構(gòu)非經(jīng)法律、法規(guī)特別授權(quán)，不能以自己的名義作出行政行為。其所作行政行為，屬于無效行政行為，引起訴訟的，以其所在行政機(jī)關(guān)作為被告。對(duì)于財(cái)政部門而言，《財(cái)政部門實(shí)施會(huì)計(jì)監(jiān)督辦法》雖然授予財(cái)政部駐各地財(cái)政監(jiān)察專員辦事處會(huì)計(jì)監(jiān)督的職權(quán)。但根據(jù)《行政處罰法》第17條的規(guī)定，行政處罰必須獲得法律、法規(guī)的授權(quán)，而《財(cái)政部門實(shí)施會(huì)計(jì)監(jiān)督辦法》僅僅是部門規(guī)章。為此，有關(guān)當(dāng)事人對(duì)財(cái)政監(jiān)察專員辦事處所實(shí)施的會(huì)計(jì)違法行為的行政處罰不服的，只能以財(cái)政部為被告。

（三）合法權(quán)益的范圍

1989年《行政訴訟法》將合法權(quán)益主要限定在人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)。隨著公民權(quán)益保護(hù)范圍的不斷擴(kuò)大，社會(huì)保障權(quán)、公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)、信息知情權(quán)都已經(jīng)納入了《行政訴訟法》的保護(hù)范圍。近年來，以《信息公開條例》為依據(jù)，針對(duì)財(cái)政部門的行政訴訟案件越來越多。因此，合法權(quán)益應(yīng)當(dāng)包括但不限于人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)。

二、行政訴訟權(quán)保護(hù)和行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴

法律條文：

第三條人民法院應(yīng)當(dāng)保障公民、法人和其他組織的起訴權(quán)利，對(duì)應(yīng)當(dāng)受理的行政案件依法受理。

行政機(jī)關(guān)及其工作人員不得干預(yù)、阻礙人民法院受理行政案件。

被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。

重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于保障公民、法人和其他組織起訴權(quán)利和行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴的規(guī)定。

保護(hù)公民、法人和其他組織的起訴權(quán)是行政訴訟法需要解決的核心內(nèi)容，即符合行政訴訟法起訴條件的行政案件，人民法院都應(yīng)當(dāng)受理。同時(shí)，為解決“告官不見官”的問題，本條從法律制度上明確被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。具體而言，本條可以從以下方面理解：

（一）公民、法人和其他組織的起訴權(quán)

起訴權(quán)利是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。所謂的起訴權(quán)利，是指公民、法人和其他組織對(duì)侵害其合法權(quán)益的行為，通過訴訟的渠道尋求司法保護(hù)和救濟(jì)的權(quán)利。公民、法人和其他組織享有起訴的權(quán)利是其合法權(quán)益能夠得到司法救濟(jì)的前提和保障。其從性質(zhì)上看是一種請(qǐng)求權(quán)。新《行政訴訟法》通過多項(xiàng)配套制度來保護(hù)公民、法人和其他組織的起訴權(quán)。如新《行政訴訟法司法解釋》規(guī)定，“對(duì)當(dāng)事人依法提起的訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政訴訟法第五十一條的規(guī)定，一律接收起訴狀。能夠判斷符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)登記立案；當(dāng)場(chǎng)不能判斷是否符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)在接收起訴狀后七日內(nèi)決定是否立案；七日內(nèi)仍不能作出判斷的，應(yīng)當(dāng)先予立案。起訴狀內(nèi)容或者材料欠缺的，人民法院應(yīng)當(dāng)一次性全面告知當(dāng)事人需要補(bǔ)正的內(nèi)容、補(bǔ)充的材料及期限。在指定期限內(nèi)補(bǔ)正并符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟?。?dāng)事人拒絕補(bǔ)正或者經(jīng)補(bǔ)正仍不符合起訴條件的，裁定不予立案，并載明不予立案的理由。當(dāng)事人對(duì)不予立案裁定不服的，可以提起上訴?！蓖瑫r(shí)，為方便當(dāng)事人行使起訴權(quán)利，明確可以口頭起訴。新《行政訴訟法》增加規(guī)定書寫起訴狀確有困難的，可以口頭起訴，由人民法院書記人筆錄，出具注明日期的書面憑證，并告知對(duì)方當(dāng)事人。

（二）行政機(jī)關(guān)及其工作人員不得干預(yù)、阻礙人民法院受理行政訴訟案件

人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)是憲法和有關(guān)法律規(guī)定的一項(xiàng)訴訟中的重要原則。在行政訴訟中，行政機(jī)關(guān)是被告。實(shí)踐中，有的地方政府以影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展大局為由，干擾人民法院受理行政案件，有的政府部門怕敗訴，不愿意當(dāng)被告，干預(yù)、阻礙人民法院受理行政案件。2010年10月，國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》明確規(guī)定：“做好行政應(yīng)訴工作，完善行政應(yīng)訴制度，積極配合人民法院的行政審判活動(dòng)，支持人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)。對(duì)人民法院受理的行政案件，行政機(jī)關(guān)依法積極應(yīng)訴。”

（三）行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴

行政訴訟是“民告官”的制度，但在審判實(shí)踐中常常是“告官不見官”，行政機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴的往往是其工作人員，甚至只委托的律師出庭，不利于有效化解行政爭(zhēng)議。為此，在總結(jié)有關(guān)地方行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，新《行政訴訟法》確立了“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴為原則，委托相應(yīng)工作人員出庭為例外”的原則。對(duì)于此，需要注意兩個(gè)方面的問題：一是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的內(nèi)涵。《行政訴訟法司法解釋》第5條明確，“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”包括行政機(jī)關(guān)的正職和副職負(fù)責(zé)人。即“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”不僅包括行政機(jī)關(guān)的法定代表人，還包括其他負(fù)責(zé)人。從有利于推進(jìn)行政爭(zhēng)議解決的角度，出庭應(yīng)訴的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人最好是行政機(jī)關(guān)的正職領(lǐng)導(dǎo)或作出被訴行政行為的內(nèi)部機(jī)構(gòu)的分管領(lǐng)導(dǎo)。二是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭可以委托代理人。根據(jù)《行政訴訟法司法解釋》第5條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的，可以另行委托一至二名訴訟代理人。訴訟代理人出庭應(yīng)訴應(yīng)當(dāng)執(zhí)行《民事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，即委托他人代為訴訟，必須向人民法院提交由委托人簽名或者蓋章的授權(quán)委托書，并且授權(quán)委托書必須記明委托事項(xiàng)和權(quán)限。

三、人民法院獨(dú)立行使審批權(quán)原則

法律條文：

第四條人民法院依法對(duì)行政案件獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。

人民法院設(shè)行政審判庭，審理行政案件。

重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于人民法院依法獨(dú)立行使行政審判權(quán)原則的規(guī)定。

行政案件審判權(quán)由人民法院依法獨(dú)立行使，任何行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人不得干涉人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)。人民法院設(shè)置專門的行政審判庭來審理行政案件。

（一）人民法院依法對(duì)行政案件獨(dú)立行使審判權(quán)

我國《憲法》第123條明確規(guī)定:“中華人民共和國人民法院是國家的審判機(jī)關(guān)。”《憲法》第126條規(guī)定：“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉?！蔽覈睹袷略V訟法》、《刑事訴訟法》也都規(guī)定了人民法院依法獨(dú)立審判的原則。為此，人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)不僅是一項(xiàng)重要的憲法原則，還是一項(xiàng)重要的訴訟原則。對(duì)于行政訴訟而言，行政審判權(quán)是人民法院根據(jù)當(dāng)事人請(qǐng)求，依照訴訟程序居中審理，裁判行政爭(zhēng)議的權(quán)力。由于行政訴訟是“民告官”的案件，被告是行政機(jī)關(guān)。與作為原告一方的行政相對(duì)人相比，其顯然處于強(qiáng)勢(shì)地位。為此，只有在行政訴訟堅(jiān)持人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)，才能不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人的干涉，從而真正取信于民。

人民法院的行政審判權(quán)是憲法和法律賦予的，人民法院對(duì)審判權(quán)的行使必須嚴(yán)格依據(jù)憲法和法律的規(guī)定范圍內(nèi)進(jìn)行。人民法院依法獨(dú)立地行使行政案件審判權(quán)主要包括以下三個(gè)方面的內(nèi)容：（1）人民法院依法獨(dú)立地行使行政案件審判權(quán)是指人民法院作為一個(gè)整體獨(dú)立行使行政審判權(quán)，而不是指審判人員個(gè)人的獨(dú)立，也不是指合議庭的獨(dú)立。在人民法院內(nèi)部，要遵循一定的工作關(guān)系，如審判員、合議庭遇有重大問題，要向庭長、院長請(qǐng)示；對(duì)于審判中的一些重大問題，還要由院長提交審判委員會(huì)討論決定，審判委員會(huì)的決定必須執(zhí)行。（2）人民法院依法獨(dú)立地行使行政案件審判權(quán)是指不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。人民法院并不是處于真空之中，它與社會(huì)有廣泛的聯(lián)系，特別是行政審判中當(dāng)事人中有一方是握有行政權(quán)力的國家行政機(jī)關(guān)，它比較容易利用手中的權(quán)力對(duì)人民法院施加影響，或明或暗地干涉人民法院對(duì)案件的審理。因此，獨(dú)立行使行政案件審判權(quán)特別要注意防止來自行政機(jī)關(guān)的干涉。（3）人民法院依法獨(dú)立地行使行政案件審判權(quán)還包括人民法院在審理具體行政案件時(shí)不受上級(jí)或同級(jí)人民法院的非法干預(yù)。按照憲法和人民法院組織法的規(guī)定，我國上下級(jí)人民法院之間的關(guān)系是監(jiān)督關(guān)系而不是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。各級(jí)人民法院對(duì)最高人民法院的司法解釋、決定、命令以及上級(jí)人民法院的決定、命令都應(yīng)當(dāng)執(zhí)行。但是，就具體案件的審判來說，各人民法院的審判權(quán)則是獨(dú)立的，不容非法干預(yù)的。它們各自對(duì)自己所作的裁判負(fù)責(zé)。

（二）人民法院設(shè)行政審判庭審理行政案件

行政案件發(fā)生在國家管理活動(dòng)中，而行政訴訟的目的在于確認(rèn)行政機(jī)關(guān)具體行政行為的合法性，保護(hù)相對(duì)一方的合法權(quán)益。特別是隨著國家管理職能日益加強(qiáng)，行政案件涉及面廣、專業(yè)性強(qiáng)，且案件數(shù)量逐年增加，需要人民法院組織足夠的力量，確定相應(yīng)的審判機(jī)構(gòu)來審理行政案件。因此，如果由法院內(nèi)部其他審判機(jī)構(gòu)兼管，不符合行政訴訟發(fā)展的要求。目前，我國各級(jí)人民法院均已設(shè)立了行政審判庭對(duì)行政訴訟案件進(jìn)行專門審理。

四、以事實(shí)為根據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩原則

法律條文：

第五條人民法院審理行政案件，以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩。

重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于審理行政案件以事實(shí)為根據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩原則的規(guī)定。

人民法院審理案件，以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩的原則，是我國刑事訴訟法、民事訴訟法和行政訴訟法共同明確規(guī)定的一個(gè)訴訟原則。其要求人民法院在審理案件時(shí)必須查明案件的事實(shí)真相，以法律為尺度，作出公正的裁判。

（一）人民法院審理行政案件，必須以事實(shí)為根據(jù)

以事實(shí)為根據(jù)，是指人民法院在審判活動(dòng)中，一切從具體的案件情況出發(fā)，使認(rèn)定的事實(shí)完全符合案件的客觀真相。事實(shí)，是指原告和被告雙方當(dāng)事人爭(zhēng)議的法律關(guān)系的全部客觀情況。行政案件中的事實(shí)應(yīng)包括行政相對(duì)人在行政法律關(guān)系中實(shí)施的行為事實(shí)，行政機(jī)關(guān)作出的行政行為的事實(shí)以及在訴訟中雙方爭(zhēng)議的事實(shí)，行政行為與原告的權(quán)益損害之間是否存在因果關(guān)系等事實(shí)。為此，人民法院應(yīng)當(dāng)依照法定程序調(diào)查，認(rèn)定行政機(jī)關(guān)據(jù)以作出行政行為的事實(shí)是否符合客觀情況，從而對(duì)被訴行政機(jī)關(guān)的行政行為的合法性作出正確的判定。

（二）人民法院審理行政案件，必須以法律為準(zhǔn)繩

在行政案件中，人民法院必須依法辦案，正確適用法律，必須把法律作為認(rèn)定被訴行政機(jī)關(guān)的行政行為是否合法的標(biāo)準(zhǔn)和尺度。這里所說的法律是指廣義的法律，包括全國人大及其常委會(huì)制定的法律，國務(wù)院的行政法規(guī)、地方性法規(guī)和民族自治地方的自治條例、單行條例，行政規(guī)章僅具有參照適用效力。

以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩的原則要貫徹在行政訴訟全過程中，兩者之間具有內(nèi)在聯(lián)系，不可分割。以事實(shí)為根據(jù)是以法律為準(zhǔn)繩的基礎(chǔ)，沒有全面客觀的事實(shí)，確鑿充分的證據(jù)，就談不上正確適用法律；以法律為準(zhǔn)繩，是以事實(shí)為根據(jù)的目的，如果不是為了適用法律的目的，就沒有必要去查清事實(shí)，收集證據(jù)。人民法院在審理行政訴訟案件全過程中，必須把以事實(shí)為根據(jù)和以法律為準(zhǔn)繩有機(jī)結(jié)合起來，才能正確、及時(shí)地解決行政爭(zhēng)議，提高辦案質(zhì)量。

五、合法性審查原則

法律條文：

第六條人民法院審理行政案件，對(duì)行政行為是否合法進(jìn)行審查。

重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于行政訴訟合法性審查原則的規(guī)定。

合法性審查原則可簡稱司法審查原則。司法審查是現(xiàn)代司法制度發(fā)展的一個(gè)普遍趨勢(shì)。由于司法制度和法律傳統(tǒng)的不同，各國的司法審查原則及其制度，存在許多差別。就我國而言，合法性審查原則，是指人民法院通過依法審理行政案件，對(duì)被訴行政行為是否合法進(jìn)行審理并作出裁判的行為。合法性審查是對(duì)人民法院行使司法審查權(quán)的限制，人民法院通常只能對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行審查，原則上不能審查其合理性。具體而言，合法性審查原則應(yīng)當(dāng)注意以下方面的問題。

（一）合法性審查的范圍

人民法院通常只能審查行政行為的合法性，不涉及合理性。所謂行政行為的合理性，是指行政機(jī)關(guān)在其法定的自由裁量權(quán)范圍內(nèi)所作出的行政行為是否準(zhǔn)確、恰當(dāng)。人民法院之所以主要審查行政行為的合法性，是由司法權(quán)與行政權(quán)的職能分工決定的。在我國，司法權(quán)與行政權(quán)都是從屬于人民代表大會(huì)的國家職權(quán)，有各自活動(dòng)的范圍和不同的原則。因此，人民法院必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使行政審判權(quán)，對(duì)行政機(jī)關(guān)的法定職權(quán)予以尊重。在行政訴訟中，法院面對(duì)的在具體行政案件中反映出來的行政權(quán)力并不是一般意義上的行政權(quán)力，而是被告行政機(jī)關(guān)的行政職權(quán)，即行政權(quán)力在某一領(lǐng)域內(nèi)的具體化。我國行政法采用法定職權(quán)原則來規(guī)范行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，即行政機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格按照法律分工擁有職權(quán)并履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不得行使法律沒有賦予的權(quán)力，否則構(gòu)成行政機(jī)關(guān)越權(quán)；行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力如果不符合法律授予該項(xiàng)權(quán)力的要求，即構(gòu)成行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)；如果行政機(jī)關(guān)的行為違反法定的程序，即構(gòu)成程序違法；等等。無論是越權(quán)，濫用職權(quán)或違反法定程序，都導(dǎo)致行政行為違法。在行政訴訟中，人民法院有權(quán)予以撤銷。反之，行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)依照法定程序進(jìn)行的正?；顒?dòng)，則應(yīng)該為包括人民法院在內(nèi)的所有機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人所尊重。但是面對(duì)行政權(quán)的日益擴(kuò)張，為保護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)利，行政訴訟制度逐步向加強(qiáng)對(duì)行政自由裁量權(quán)的監(jiān)督和制約的方向發(fā)展，在堅(jiān)持合法性審查原則的前提下，對(duì)合法性原則的內(nèi)涵作了擴(kuò)大解釋，包括行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)而導(dǎo)致的明顯不當(dāng)?shù)男姓袨?。為此，新《行政訴訟法》對(duì)明顯不當(dāng)?shù)男姓袨?，?guī)定人民法院可以判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為。

（二）合法性審查的標(biāo)準(zhǔn)

行政行為合法性的標(biāo)準(zhǔn)，包括兩個(gè)方面：（1）實(shí)體合法，即行政機(jī)關(guān)所作出的行政行為，是否有法律依據(jù)，是否在其法定職權(quán)范圍內(nèi)作出，適用的法律、法規(guī)是否正確等。（2）程序合法。程序合法是實(shí)體合法的保障，是依法行政的重要組成部分。如果一個(gè)行政行為在程序方面出現(xiàn)違法，即使其實(shí)體方面沒有問題，該行政行為依然是違法的。如財(cái)政部門在對(duì)企業(yè)作出較大金額罰款，卻未告知其舉行聽證的權(quán)利，則屬于程序違法，應(yīng)予依法撤銷。

六、人民法院受理行政案件的范圍

法律條文：

第十二條人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：

（一）對(duì)行政拘留、暫扣或者吊銷許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒收違法所得、沒收非法財(cái)物、罰款、警告等行政處罰不服的；

（二）對(duì)限制人身自由或者對(duì)財(cái)產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行不服的；

（三）申請(qǐng)行政許可，行政機(jī)關(guān)拒絕或者在法定期限內(nèi)不予答復(fù)，或者對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的有關(guān)行政許可的其他決定不服的；

（四）對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的關(guān)于確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的；

（五）對(duì)征收、征用決定及其補(bǔ)償決定不服的；

（六）申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的；

（七）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其經(jīng)營自主權(quán)或者農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的；

（八）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力排除或者限制競(jìng)爭(zhēng)的；

（九）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)違法集資、攤派費(fèi)用或者違法要求履行其他義務(wù)的；

（十）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒有依法支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會(huì)保險(xiǎn)待遇的；

（十一）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的；

（十二）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的。

除前款規(guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件。

重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于行政訴訟受案范圍的規(guī)定。

行政訴訟的受案范圍是公民權(quán)利受到行政權(quán)侵害時(shí)受司法保護(hù)的范圍。按照法治原則，行政行為侵犯了公民的合法權(quán)益，都應(yīng)當(dāng)受到監(jiān)督，公民都應(yīng)當(dāng)?shù)玫剿痉ň葷?jì)，因此，行政訴訟的受案范圍應(yīng)當(dāng)是非常寬的，不應(yīng)當(dāng)限定哪些受理，哪些不受理。但實(shí)際上，基于行政爭(zhēng)議的特點(diǎn)、法治發(fā)展的階段性等諸多因素的影響，本條采取列舉的方式，將行政訴訟受案范圍限定為12項(xiàng)，但同時(shí)為防止列舉方式可能產(chǎn)生的遺漏，設(shè)置了“人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件”的兜底條款，為以后的立法擴(kuò)大受案范圍留下了空間。

（一）對(duì)行政處罰不服的案件

行政處罰是指行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)組織，基于行政管轄職權(quán)，對(duì)違反行政法律規(guī)范的公民、法人或其他組織所實(shí)施的行政懲戒。由此可見，行政處罰具有以下特征：一是行政處罰權(quán)的名義主體是行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)組織。二是行政處罰以存在行政違法行為為前提條件。三是行政處罰的對(duì)象是行政違法的公民、法人或其他組織。四是行政處罰是一種制裁性行為。五是行政處罰除是一種具體行政行為外，還是違法者承擔(dān)的制裁性法律責(zé)任形式。本條第1款第1項(xiàng)列舉了行政處罰法規(guī)定的6類處罰種類，但行政處罰不限于這6類，其他法律、行政法規(guī)還可以規(guī)定新的處罰種類。行政機(jī)關(guān)違反行政處罰的實(shí)體和程序規(guī)定，都可以向法院起訴?！缎姓幜P法》第23條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為?！标P(guān)于“責(zé)令改正”的可訴性，無論是《行政處罰法》還是《行政訴訟法》都沒有作出明確規(guī)定。要判斷“責(zé)令改正”的可訴性，需要準(zhǔn)確界定“責(zé)令改正”行為的性質(zhì)?！柏?zé)令改正”在性質(zhì)上屬于行政命令。所謂行政命令，是指“行政主體依法要求行政相對(duì)人為或不為一定行為（作為或者不作為）的意思表示”。作為行政命令的“責(zé)令改正”與行政處罰存在本質(zhì)區(qū)別。行政處罰屬于行政制裁，“責(zé)令改正”則不是行政制裁，它僅是要求行政相對(duì)人停止違法行為，履行法定義務(wù)。盡管如此，由于“責(zé)令改正”為行政相對(duì)人設(shè)定了作為或不作為義務(wù)，因而行政相對(duì)人的合法權(quán)益就會(huì)受到一定的影響。若行政主體違法或不當(dāng)?shù)貙?shí)施“責(zé)令改正”行為，行政相對(duì)人的合法權(quán)益將會(huì)受到侵害。為此，為充分保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益、抑制“責(zé)令改正”的負(fù)面作用，無論責(zé)令改正是與其他處罰同時(shí)適用，還是單獨(dú)適用，當(dāng)事人對(duì)責(zé)令改正不服的，從學(xué)理上應(yīng)當(dāng)可以提起行政訴訟。

（二）對(duì)行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行不服的案件

行政強(qiáng)制措施，是指行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，依法對(duì)公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制，或者對(duì)公民、法人或者其他組織的財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制的行為。行政強(qiáng)制執(zhí)行是指行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院，對(duì)不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強(qiáng)制履行義務(wù)的行為。根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第12條的規(guī)定，行政強(qiáng)制執(zhí)行的種類包括：加處罰款或者滯納金；劃撥存款、匯款；拍賣或者依法處理查封、扣押的場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物；排除妨礙、恢復(fù)原狀；代履行；其他強(qiáng)制執(zhí)行方式。在學(xué)理上，行政強(qiáng)制執(zhí)行可以分為執(zhí)行罰、代履行和直接強(qiáng)制。1989年《行政訴訟法》并未規(guī)定對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行不服的可以提起行政訴訟。目前，由于行政強(qiáng)制執(zhí)行是一種獨(dú)立的行政行為，有著獨(dú)立的實(shí)體和程序要求，在其實(shí)施過程中可能會(huì)侵犯行政相對(duì)人利益，因而它應(yīng)當(dāng)被納入行政訴訟受案范圍。需要注意的是，這里的行政強(qiáng)制執(zhí)行，僅指行政主體實(shí)施的強(qiáng)制執(zhí)行行為，并不包含法院的非訴強(qiáng)制執(zhí)行。公民、法人或者其他組織因人民法院在強(qiáng)制執(zhí)行中有違法行為或者擴(kuò)大強(qiáng)制執(zhí)行范圍受到損害的，有權(quán)根據(jù)《國家賠償法》的規(guī)定要求賠償。

（三）對(duì)行政許可不服的案件

行政許可，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為。行政許可是一種授益性行政行為。行政許可準(zhǔn)予申請(qǐng)人從事特定活動(dòng)，申請(qǐng)人從而獲得了從事特定活動(dòng)的權(quán)利或者資格，行使許可的權(quán)利并獲得相關(guān)利益。但是，行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施行政許可的，則可能侵犯公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。《行政許可法》對(duì)行政許可的實(shí)施程序作了規(guī)定，相關(guān)法律、法規(guī)和省級(jí)人民政府規(guī)章對(duì)行政許可有實(shí)體規(guī)定。公民、法人或者其他組織申請(qǐng)行政許可，行政機(jī)關(guān)拒絕或者法定期限內(nèi)不予答復(fù)，或者對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的有關(guān)行政許可的準(zhǔn)予、變更、延續(xù)、撤銷、撤回、注銷行政許可等決定不服的，可以向法院提起訴訟。對(duì)于財(cái)政部門而言，行政許可主要涉及會(huì)計(jì)從業(yè)資格、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等方面。本條第1款第3項(xiàng)所稱法定期限，是指《行政許可法》第42條、第43條、第44條規(guī)定的期限。

（四）對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的確認(rèn)自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的案件

根據(jù)《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》、《水法》、《森林法》、《草原法》、《海域使用管理法》等法律的規(guī)定，對(duì)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海：自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)進(jìn)行確認(rèn)和核發(fā)證書是縣級(jí)以上各級(jí)人民政府的法定職權(quán)之一。對(duì)這里的“確認(rèn)”應(yīng)作廣義的理解，它既包括對(duì)自然資源所有權(quán)或使用權(quán)的直接確認(rèn)，也包括自然資源所有權(quán)或使用權(quán)發(fā)生爭(zhēng)議后由行政機(jī)關(guān)作出的確權(quán)裁決。需要注意的是，根據(jù)《行政復(fù)議法》第30條第2款之規(guī)定，“根據(jù)國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者征用土地的決定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復(fù)議決定為最終裁決”。對(duì)此種決定，公民、法人或者其他組織無權(quán)提起行政訴訟。

（五）對(duì)征收、征用決定及其補(bǔ)償決定不服的案件

我國《憲法》第13條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”這里的“征收”、“征用”在學(xué)理上分別被稱為行政征收、行政征用。所謂的行政征收，是行政機(jī)關(guān)為了公共利益的需要，依法將公民、法人或者其他組織的財(cái)物收歸國有的行政行為。行政征用，是行政機(jī)關(guān)為了公共利益的需要，依法強(qiáng)制使用公民、法人或者其他組織財(cái)物或者勞務(wù)的行政行為。雖然行政征收和行政征用都是基于滿足公共利益需要而作出，但兩種存在著本質(zhì)區(qū)別。行政征收引發(fā)的是財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的移轉(zhuǎn)，而行政征用僅引發(fā)財(cái)產(chǎn)使用權(quán)的暫時(shí)移轉(zhuǎn)。當(dāng)征用目的實(shí)現(xiàn)后，行政主體須將所征用財(cái)產(chǎn)返還給被征用人。根據(jù)《憲法》及相關(guān)法律的規(guī)定，無論是行政征收，還是行政征用，行政主體均應(yīng)給予行政相對(duì)人適當(dāng)補(bǔ)償。公民、法人和其他組織對(duì)征收、征用決定不服，或者對(duì)補(bǔ)償決定不服，除法律規(guī)定復(fù)議終局的外，都可以提起訴訟。需要注意的是，一般意義的征收，還應(yīng)當(dāng)包括征稅和行政收費(fèi)，但本項(xiàng)所規(guī)定的征收不包括征稅和行政收費(fèi)。對(duì)于征稅和行政收費(fèi)引起的爭(zhēng)議公民、法人和其他組織可以根據(jù)稅法和本條第1款第9項(xiàng)向人民法院提起行政訴訟。

（六）對(duì)行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)不服的案件

人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)是公民的基本權(quán)利，我國憲法、法律、法規(guī)將保護(hù)公民的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以及其他一些基本權(quán)利明確為行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)。行政機(jī)關(guān)拒絕履行這些法定職責(zé)或不予以答復(fù)的，公民、法人和其他組織即可以起訴該行政機(jī)關(guān)。一般而言，行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的案件需要具備以下條件：（1）公民、法人和其他組織尋求保護(hù)的標(biāo)的為合法權(quán)益。即如果原告尋求保護(hù)的標(biāo)的并非合法權(quán)益，行政機(jī)關(guān)可以拒絕。這里的“合法權(quán)益”，不僅包括人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，還包括法律保護(hù)和認(rèn)可的利益。（2）公民、法人和其他組織向行政機(jī)關(guān)提出了保護(hù)其合法權(quán)益的申請(qǐng)。如果當(dāng)事人并未向行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，則行政機(jī)關(guān)無從知曉當(dāng)事人面臨著某種危險(xiǎn)而采取特別的保護(hù)措施。（3）公民、法人和其他組織要求行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行為，屬于該機(jī)關(guān)的法定職責(zé)。公民、法人和其他組織雖然向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出了申請(qǐng)，但是該行政機(jī)關(guān)不具有法定職責(zé)的，其無權(quán)起訴該行政機(jī)關(guān)。（4）具有法定職責(zé)的行政機(jī)關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)。拒絕是通過明示的方式，如通過口頭或書面形式答復(fù)；不予答復(fù)是一種不作為，即在法定期限內(nèi)不履行相應(yīng)法定職責(zé)。

（七）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其經(jīng)營自主權(quán)或者農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的案件

所謂經(jīng)營自主權(quán)是指各種企業(yè)和經(jīng)濟(jì)組織依法對(duì)自身的機(jī)構(gòu)、人員、財(cái)產(chǎn)、原材料供應(yīng)、生產(chǎn)、銷售等各方面事務(wù)自主管理經(jīng)營的權(quán)利。根據(jù)我國法律、法規(guī)的規(guī)定，企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)由三個(gè)方面的權(quán)能組成：一是人事權(quán)。即經(jīng)營者對(duì)其管理人員和技術(shù)人員及工人的使用、聘任、解聘、晉升、辭退、獎(jiǎng)懲等權(quán)利；二是財(cái)物權(quán)。即對(duì)國家授予其經(jīng)營管理的財(cái)產(chǎn)或者其自己的財(cái)產(chǎn)享有占有、使用、處分和收益的權(quán)利；三是組織生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)。即組織其人力、財(cái)物進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，并獲取由此產(chǎn)生的效益的權(quán)利。經(jīng)營自主權(quán)包括國有企業(yè)、集體所有制企業(yè)、私營企業(yè)、外商投資企業(yè)、農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織、個(gè)體工商戶、承包經(jīng)營者等的經(jīng)營自主權(quán)。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，當(dāng)某一企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)受到行政主體的侵犯時(shí)，其可以通過行政訴訟的方式來維護(hù)自己的權(quán)利。對(duì)于財(cái)政部門而言，其承擔(dān)著對(duì)企業(yè)會(huì)計(jì)信息質(zhì)量、會(huì)計(jì)師事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督的職權(quán)。在其履行職責(zé)過程中，有可能會(huì)侵犯企業(yè)的經(jīng)營權(quán)而成為行政訴訟的被告。

（八）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力排除或者限制競(jìng)爭(zhēng)的案件

本項(xiàng)規(guī)定的主要功能在于保障經(jīng)營者的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)。所謂公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)，是指經(jīng)營者在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)過程中，依法所享有的要求其他經(jīng)營者及相關(guān)主體進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)，以保障和實(shí)現(xiàn)其合法競(jìng)爭(zhēng)，我國《反壟斷法》第五章對(duì)行政主體濫用行政權(quán)力排除或者限制競(jìng)爭(zhēng)作了禁止性規(guī)定。如不得濫用行政權(quán)力，以設(shè)定歧視性資質(zhì)要求、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)或者不依法發(fā)布信息等方式，排斥或者限制外地經(jīng)營者參加本地的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)；不得濫用行政權(quán)力，采取與本地經(jīng)營者不平等待遇等方式，排斥或者限制外地經(jīng)營者在本地投資或者設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，等等。為此，行政機(jī)關(guān)違反《反壟斷法》的有關(guān)規(guī)定，侵害企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)的，行政相對(duì)人可以向人民法院提起行政訴訟。對(duì)于財(cái)政部門而言，侵害經(jīng)營者公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)主要存在于政府采購領(lǐng)域。

（九）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)違法要求履行義務(wù)的案件

行政機(jī)關(guān)向企業(yè)、個(gè)人亂集資、亂攤派、亂收費(fèi)被稱為“三亂”。在實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)違法要求履行義務(wù)主要包括兩種情況：一是行政相對(duì)人依法并不負(fù)有某種義務(wù)，而行政機(jī)關(guān)仍然要求其履行義務(wù)，如違法集資、違法攤派費(fèi)用等；二是行政相對(duì)人雖然負(fù)有某種義務(wù)，但行政機(jī)關(guān)違反法定程序、標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額等規(guī)定要求其履行，如超過法定數(shù)額收取有關(guān)費(fèi)用。根據(jù)依法行政的原則，行政機(jī)關(guān)要求公民、法人或者其他組織履行義務(wù)，必須有法律、法規(guī)的依據(jù)。為此，行政機(jī)關(guān)違法要求行政相對(duì)人履行義務(wù)的，行政相對(duì)人可以拒絕或向人民法院提起行政訴訟。

（十）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒有依法支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會(huì)保險(xiǎn)待遇的案件

我國《憲法》第45條規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。”本項(xiàng)規(guī)定主要是為了保障公民獲得物質(zhì)幫助的基本權(quán)利。所謂的物質(zhì)幫助權(quán)，是指公民因失去勞動(dòng)能力不能獲得必要的物質(zhì)生活資料，或者獲得的勞動(dòng)報(bào)酬不能完全滿足自己的生活需要時(shí)，有從國家和社會(huì)獲得金錢或?qū)嵨飵椭?、享受集體福利的權(quán)利。”根據(jù)《憲法》、《社會(huì)保障法》的有關(guān)規(guī)定，我國政府主要采取以下措施來切實(shí)保障公民享有物質(zhì)幫助權(quán)：一是支付撫恤金。撫恤金，是公民因公、因病致殘或者死亡后，由民政部門發(fā)放給其本人或者親屬的生活費(fèi)用。我國撫恤金主要分為傷殘撫恤金和死亡撫恤金；傷殘撫恤金發(fā)放對(duì)象為革命傷殘軍人、因公致殘的職工及其他人員，死亡撫恤金發(fā)放對(duì)象是革命烈士、因公犧牲生人的家屬。二是最低生活保障待遇。最低生活保障是國家對(duì)共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)，且符合當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ霞彝ヘ?cái)產(chǎn)狀況規(guī)定的家庭，為滿足其基本生活需要提供的社會(huì)救助。最低生活保障待遇是指縣級(jí)人民政府民政部門按照共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的差額，按月發(fā)給的最低生活保障金。三是給付社會(huì)保險(xiǎn)待遇。社會(huì)保險(xiǎn)是指公民在年老、疾病、工傷、失業(yè)、生育等情況下從國家和社會(huì)獲得的物質(zhì)幫助。根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》第2條的規(guī)定，我國的社會(huì)保險(xiǎn)包括基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)。如果行政相對(duì)人已經(jīng)符合獲得上述物質(zhì)幫助的條件，而行政機(jī)關(guān)沒有給付或沒有足額、及時(shí)給付，行政相對(duì)人便可提起行政訴訟。

（十一）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除行政協(xié)議的案件

政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議均屬于行政協(xié)議。新《行政訴訟法》將行政協(xié)議納入受案范圍的主要原因：一是行政協(xié)議屬于行政行為。行政協(xié)議作為一種行政活動(dòng)方式，其簽訂和變更、解除均涉及行政權(quán)的行使，其目的具有明顯的公共性。即行政協(xié)議具備行政行為的主要特征，因而屬于行政行為。二是民事訴訟往往難以對(duì)行政協(xié)議爭(zhēng)議作出有效處理。在行政協(xié)議案件中，往往會(huì)涉及公共利益，而《合同法》、《民法通則》等民事法律規(guī)范則通常難以對(duì)行政協(xié)議的合法性和效力問題作出準(zhǔn)確的判斷。政府特許經(jīng)營是政府通過招標(biāo)等公平競(jìng)爭(zhēng)方式，許可特定經(jīng)營者經(jīng)營某項(xiàng)公共產(chǎn)品或者提供某項(xiàng)公共服務(wù)。政府特許經(jīng)營廣泛存在于城市供水、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理、城市公共交通等公用事業(yè)領(lǐng)域。對(duì)PPP項(xiàng)目（政府和社會(huì)資本合作）實(shí)施過程中，政府與有關(guān)企業(yè)簽訂特許協(xié)議后，政府一方未履行特許協(xié)議的，企業(yè)可以對(duì)其提起行政訴訟。

（十二）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的案件

本項(xiàng)規(guī)定是《行政訴訟法》第12條第1款的兜底條款。該款的前11項(xiàng)是從行政行為角度列舉受案范圍，其中涉及的權(quán)利主要是人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)。但是，在實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)可能侵害的行政相對(duì)人的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)及其他合法權(quán)益的種類繁多，因此難以通過列舉規(guī)定的方式進(jìn)行全面列舉。在這種情況下，為了充分保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益，就有必要設(shè)定兜底條款?；谠擁?xiàng)規(guī)定，公民、法人和其他組織能夠通過行政訴訟尋求救濟(jì)的權(quán)益除了第12條第1款第1～11項(xiàng)涉及的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)外，還包括未被列舉的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，如股權(quán)、債權(quán)、姓名權(quán)、隱私權(quán)等。

（十三）法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件

本項(xiàng)是為了解決行政主體侵犯行政相對(duì)人人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)以外權(quán)利的可訴性問題。理解這一規(guī)定，需要注意以下幾點(diǎn)：（1）這里的“法律、法規(guī)”是指除本法之外的其他各種法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例；既包括本法制定施行以前頒布并仍然有效的法律、法規(guī)，也包括本法制定施行以后所頒布的法律、法規(guī)，還包括將來將頒布的法律、法規(guī)。（2）這些法律、法規(guī)所規(guī)定的其他可以起訴的行政案件，是本法未予列舉的行政案件，即屬于本條第1款列舉的12種行政案件之外的案件。（3）這些行政案件不限于只涉及公民、法人或者其他組織的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，而可以是各種各樣的合法權(quán)益，但一般不包括公民的政治權(quán)利等。

（作者系曲阜師范大學(xué)法學(xué)院教師、武漢大學(xué)法學(xué)院法學(xué)博士，曾在山東省日照市財(cái)政局監(jiān)督科、財(cái)政部監(jiān)督檢查局、中央治理“小金庫”工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室工作或借調(diào)）