●童光輝

在城市化進(jìn)程中協(xié)同推進(jìn)房產(chǎn)稅和個(gè)人所得稅改革

●童光輝

在我國現(xiàn)階段的城市化進(jìn)程中，需要協(xié)同推進(jìn)房產(chǎn)稅和個(gè)人所得稅改革，利用稅收政策來促進(jìn)“住有所居”和鼓勵(lì)更多的居民個(gè)人來申報(bào)納稅。其中，改革的關(guān)鍵點(diǎn)有二：一是在參照出租房屋的房產(chǎn)稅征收辦法的基礎(chǔ)上，對(duì)閑置（或視同閑置）的房屋加成或加倍征收房產(chǎn)稅，以加大房屋的市場供給和提高房屋的使用效率，鼓勵(lì)住房租賃市場的發(fā)展；二是實(shí)行“自行申報(bào)+專項(xiàng)扣除”的辦法，有條件地將自用住房的按揭貸款利息和承租人的房屋租金率先納入個(gè)人所得稅的專項(xiàng)扣除，在促進(jìn)“住有所居”的同時(shí)，提高居民個(gè)人納稅申報(bào)的積極性和納稅遵從度。并以此為契機(jī)，建立居民收入和財(cái)產(chǎn)綜合信息系統(tǒng)，提高稅務(wù)機(jī)關(guān)的信息收集和處理能力，從而為整個(gè)直接稅體系的后續(xù)改革奠定扎實(shí)基礎(chǔ)。

城市化 房產(chǎn)稅 個(gè)人所得稅稅制改革

一、引言

現(xiàn)階段，加快推進(jìn)房產(chǎn)稅和個(gè)人所得稅改革，優(yōu)化直接稅體系，逐步提高直接稅的比重，已經(jīng)成為社會(huì)各界熱議的話題。而且，更為重要的是，這兩個(gè)稅種的改革意義也不僅局限于稅種本身，而是關(guān)系到稅制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和征管模式的變革，關(guān)系到結(jié)構(gòu)性供給側(cè)改革和現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)。鑒于此，本文將這兩個(gè)稅種的改革納入到我國城市化的背景下來加以討論，并著重探討兩個(gè)稅種之間的協(xié)同機(jī)制和改革實(shí)現(xiàn)路徑。

需要稍加說明的是，之所以將這兩個(gè)稅種納入到城市化的背景下來加以討論，是因?yàn)檫@兩個(gè)稅種主要是面向居民個(gè)人來課征①，而在我國現(xiàn)階段的城市化進(jìn)程中，一方面人口持續(xù)向城市集聚，另一方面人口存在大規(guī)模的跨地區(qū)流動(dòng)，因此，房產(chǎn)稅和個(gè)人所得稅改革，從制度設(shè)計(jì)到稅收征管，都必須充分考慮到人口流動(dòng)的因素。

二、改革目標(biāo)：“促進(jìn)住有所居”和 “鼓勵(lì)更多的居民個(gè)人來申報(bào)納稅”

諸如優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、增加稅收收入和調(diào)節(jié)收入分配等政策目標(biāo)，固然是房產(chǎn)稅和個(gè)人所得稅改革的根本立足點(diǎn)，但問題是，當(dāng)稅收制度及相應(yīng)的征管條件都尚未完備和成熟時(shí)，無法很好地兼顧多個(gè)政策目標(biāo)，改革應(yīng)該如何突破？立足現(xiàn)實(shí)國情，在協(xié)同推進(jìn)房產(chǎn)稅和個(gè)人所得稅的過程中，至少可以著眼于以下兩個(gè)基本目標(biāo)：一是利用稅收政策來促進(jìn)住有所居；二是鼓勵(lì)更多的居民個(gè)人來申報(bào)納稅。

（一）利用稅收政策來促進(jìn)住有所居

在人口持續(xù)向城市集聚和存在大規(guī)模跨地區(qū)流動(dòng)的情況下，住房問題始終是關(guān)系國計(jì)民生的一件大事，實(shí)現(xiàn)住有所居更是我國新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的基本內(nèi)容（高培勇，2012）。在實(shí)現(xiàn)住有所居的過程中，房產(chǎn)稅和個(gè)人所得稅都可以起到一定的促進(jìn)作用。

1、房產(chǎn)稅。根據(jù)現(xiàn)行的房產(chǎn)稅制度，居民個(gè)人擁有的房產(chǎn)，只在出租時(shí)才會(huì)產(chǎn)生納稅義務(wù)；否則，無論是家庭自用，還是閑置，都是免稅的。所以，從加大房屋的市場供給量和提高房屋使用效率的角度出發(fā)，可以對(duì)閑置（或視同閑置）的房屋加征房產(chǎn)稅。其中，在計(jì)稅依據(jù)上，參照同一小區(qū)或附近區(qū)域的平均租金來確定；在稅率設(shè)計(jì)上，在參照出租房屋的房產(chǎn)稅稅率的基礎(chǔ)上采取加成或加倍的辦法。這樣做的好處在于簡便易行，在省去資產(chǎn)評(píng)估等繁瑣程序的同時(shí)，還可以利用稅收杠桿來鼓勵(lì)住房租賃市場的發(fā)展。

然而，如何來認(rèn)定房屋是自用的，還是閑置的？對(duì)此，可以采取“自行申報(bào)+總量控制”的辦法來認(rèn)定，即同一家庭成員名下所擁有的房屋，在同一城市不超過兩套、全國范圍內(nèi)不超過三套且沒有用于出租的，視同家庭自用，免征房產(chǎn)稅②；反之，對(duì)于超出限定數(shù)量且沒有用于出租的，則視同閑置，加成征收房產(chǎn)稅。

2、個(gè)人所得稅。建立綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制，利用分類所得稅制的征管便利與綜合所得稅制的優(yōu)勢已成為我國個(gè)稅改革的基本取向。與之相適應(yīng)的是，需要建立標(biāo)準(zhǔn)扣除（即免征額）與專項(xiàng)扣除相結(jié)合的費(fèi)用扣除辦法。其中，考慮到不同地區(qū)、不同社會(huì)群體的居住成本有著較大的差異，可以有條件地將自用住房的按揭貸款利息和承租人的房屋租金納入個(gè)人所得稅的專項(xiàng)扣除，在降低居民個(gè)稅負(fù)擔(dān)的同時(shí)，促進(jìn)住有所居。

（二）鼓勵(lì)更多的居民個(gè)人申報(bào)納稅

眾所周知，“我國現(xiàn)行的稅制結(jié)構(gòu)以及由此決定的稅收收入結(jié)構(gòu)和稅收來源結(jié)構(gòu)，具有兩個(gè)突出特征，一是以間接課稅為主體。不僅直接稅比重偏低，來自居民個(gè)人的直接稅比重更低，而且，迄今為止，在現(xiàn)行稅制體系中，尚無對(duì)居民個(gè)人課征的財(cái)產(chǎn)稅稅種；二是以企業(yè)來源為主體。除了個(gè)人所得稅，作為居民個(gè)人，除了極少的場合和在間接稅的轉(zhuǎn)嫁過程中充當(dāng)負(fù)稅人之外，基本上是不直接負(fù)有納稅義務(wù)的”（高培勇，2014）。這意味著，國家在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期直接通過單位或集體來控制居民個(gè)人行為的作用機(jī)制已漸趨消失的同時(shí)，現(xiàn)代社會(huì)中通過居民個(gè)人報(bào)稅而建立起來的聯(lián)系機(jī)制還遠(yuǎn)未成形 （童光輝、付敏杰，2015）。所以，居民個(gè)人納稅申報(bào)制度的建立和完善，不僅事關(guān)直接稅體系的建設(shè)，更是國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作③。

若是將上述設(shè)想付諸于實(shí)踐，將會(huì)在一定程度上鼓勵(lì)更多的居民個(gè)人來申報(bào)納稅。當(dāng)然，也對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)的征管工作提出了更大的挑戰(zhàn)。

對(duì)于擁有一套或多套自用住房的居民來說，可以采取自行申報(bào)“經(jīng)常性住所”的辦法，同一家庭成員均在“經(jīng)常性住所”所在地進(jìn)行個(gè)人所得稅的年終申報(bào)和匯算清繳 （平時(shí)仍然實(shí)行分類課征和源泉扣繳），同時(shí)允許自用住房的按揭貸款利息可以有條件地進(jìn)行專項(xiàng)扣除。這樣既便于稅務(wù)機(jī)關(guān)及時(shí)掌握整個(gè)家庭的收入狀況，也便于核算家庭的負(fù)擔(dān)狀況。因?yàn)?，與現(xiàn)行的標(biāo)準(zhǔn)扣除（即免征額）以個(gè)人為單位有所不同的是，相當(dāng)一部分專項(xiàng)扣除的費(fèi)用是以家庭為單位發(fā)生的，需要以家庭為單位進(jìn)行年終的匯算清繳，或者是在家庭內(nèi)部以個(gè)人為單位進(jìn)行合理分擔(dān)后予以扣除。

對(duì)于擁有閑置（或視同閑置）住房的居民來說，不同房子的租金價(jià)格不同，房產(chǎn)稅的計(jì)稅依據(jù)也隨之變化。那么，哪些房屋屬于自用，哪些房屋屬于閑置？對(duì)此，在改革之初，當(dāng)稅務(wù)機(jī)關(guān)尚未全面掌握居民個(gè)人的房屋擁有及使用情況時(shí)，也采取自行申報(bào)的辦法，由居民個(gè)人自己認(rèn)定哪些房屋是自用，哪些房屋是閑置，并據(jù)此征稅。當(dāng)然，如果居民個(gè)人沒有及時(shí)進(jìn)行房產(chǎn)使用情況登記的話，稅務(wù)機(jī)關(guān)再綜合根據(jù)水、電、氣的使用量等情況進(jìn)行核定。

對(duì)于房屋承租人來說，將合理的房屋租金與個(gè)人所得稅的專項(xiàng)扣除相掛鉤，在鼓勵(lì)承租人可以憑稅務(wù)機(jī)關(guān)代開的房屋租金發(fā)票抵扣個(gè)人所得稅的同時(shí)，要求出租人及時(shí)申報(bào)繳納房產(chǎn)稅。而且，符合一定條件的房屋承租人及其家庭成員也可以將承租的房屋作為“經(jīng)常性住所”進(jìn)行個(gè)人所得稅的年終申報(bào)。

對(duì)于政府財(cái)政來說，短期內(nèi)的稅收收入有增有減，總收入未必增加，但從長遠(yuǎn)來看，可以通過“自行申報(bào)+專項(xiàng)扣除”的辦法來提高居民個(gè)人納稅申報(bào)的積極性和納稅遵從度。并以此為契機(jī)，建立居民個(gè)人的收入與財(cái)產(chǎn)綜合信息系統(tǒng)，提高稅務(wù)機(jī)關(guān)的信息收集和處理能力，從而，整個(gè)直接稅體系的后續(xù)改革奠定扎實(shí)基礎(chǔ)。

三、房產(chǎn)稅與個(gè)人所得稅協(xié)同改革的現(xiàn)實(shí)路徑：“自行申報(bào)+專項(xiàng)扣除”

概括起來說，上述設(shè)想的關(guān)鍵有二：一是在參照出租房屋的房產(chǎn)稅征收辦法的基礎(chǔ)上，對(duì)閑置（或視同閑置）的房屋加成或加倍征收房產(chǎn)稅；二是實(shí)行“自行申報(bào)+專項(xiàng)扣除”的辦法，有條件地將自用住房的按揭貸款利息和承租人的房屋租金納入個(gè)人所得稅的專項(xiàng)扣除范圍。然而，人口是流動(dòng)的，稅源是分散的，而且不同居民的收入水平和財(cái)產(chǎn)狀況千差萬別。所以，這一看似簡單的操作辦法，需要一套細(xì)致周密的制度安排予以支持。

（一）自行申報(bào)

當(dāng)協(xié)同推進(jìn)房產(chǎn)稅和個(gè)人所得稅時(shí)，首先就要求稅務(wù)機(jī)關(guān)掌握居民個(gè)人的房產(chǎn)擁有情況，然后再要求居民個(gè)人通過報(bào)稅系統(tǒng)來申報(bào)房產(chǎn)的使用情況。在這一過程中，一方面需要房產(chǎn)登記信息實(shí)現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)并接入居民個(gè)人的報(bào)稅系統(tǒng)，這在技術(shù)上是可行的；另一方面則需要解決城市邊界、人口流動(dòng)與屬地管理之間的矛盾，這也是改革的關(guān)鍵和難點(diǎn)所在。

1、城市邊界與屬地管理。如前所述，本文提出以“同一城市擁有兩套住房，全國范圍內(nèi)擁有三套住房”作為自用住房的數(shù)量限額。數(shù)量多少可以視具體情況來調(diào)整，但是“同一城市”的邊界如何來界定？

眾所周知，我國的行政區(qū)劃可以概括為一種以城市為核心的“嵌套體制”，即上級(jí)政府或城市政區(qū)的政府直接管理中心城市聚落，又具有對(duì)周邊其他聚落或政區(qū)的管轄權(quán) （劉軍德、范今朝，2015）。所以，在城市邊界上，有“市區(qū)”與“市域”的區(qū)別，而且部分城市在“市區(qū)”范圍內(nèi)還存在“主城區(qū)”與“市轄區(qū)”的區(qū)別。有鑒于此，在“同一城市”的界定上，本文建議對(duì)不同層級(jí)的城市采取區(qū)別對(duì)待的辦法：對(duì)于直轄市來說，同一城市的邊界限定在主城區(qū)范圍內(nèi)的城市化區(qū)域，而非主城區(qū)的市轄區(qū)則參照縣的標(biāo)準(zhǔn)來認(rèn)定；對(duì)于設(shè)區(qū)的市來說，同一城市的邊界限定在市轄區(qū)范圍之內(nèi)的城市化區(qū)域，不含所轄縣（市）；對(duì)于不設(shè)區(qū)的市和縣來說，同一城市的邊界限定在本級(jí)行政區(qū)劃范圍的城市化區(qū)域④。

2、自主申報(bào)與屬地管理。誠然，房屋的所在地是固定的，其稅收管轄權(quán)也易于確定，但房屋的所有人和承租人是流動(dòng)的，居民個(gè)人的戶籍、住所和工作地相互分離已經(jīng)成為一種普遍現(xiàn)象，而且同一家庭擁有多處住所的情況也越來越多。在這種背景下，應(yīng)該由哪個(gè)稅務(wù)機(jī)關(guān)來履行房產(chǎn)稅和個(gè)人所得稅的稅收征管職能，是戶籍所在地，還是房屋所在地，抑或是工作單位所在地？

在現(xiàn)行個(gè)人所得稅的征管模式下，無論是工資薪金的代扣代繳，還是年應(yīng)稅所得超過12萬元的年終申報(bào)，大多是向工作單位所在地的基層稅務(wù)機(jī)關(guān)來申報(bào)。其結(jié)果是，同一家庭成員會(huì)因工作單位的不同而分散申報(bào)，致使同一稅務(wù)機(jī)關(guān)無法及時(shí)掌握整個(gè)家庭的收入狀況，這是一方面；另一方面，還會(huì)導(dǎo)致納稅義務(wù)的發(fā)生地與公共服務(wù)的受益地之間相互分離，因?yàn)楝F(xiàn)在有相當(dāng)一部分公共服務(wù)的準(zhǔn)入條件是與戶籍或住所相掛鉤的（例如學(xué)區(qū)）。也正因?yàn)橛羞@些問題的存在，上文提出了一個(gè)基本設(shè)想：當(dāng)同一家庭擁有一套或多套住房時(shí)，可以采取自主申報(bào)“經(jīng)常性住所”的辦法，同一家庭成員均在“經(jīng)常性住所”進(jìn)行個(gè)人所得稅的年終申報(bào)和匯算清繳，同時(shí)有條件地允許自用住房的按揭貸款利息進(jìn)行專項(xiàng)扣除。

然而，問題并沒有就此結(jié)束。如果居民個(gè)人未能及時(shí)主動(dòng)申報(bào)時(shí)，又應(yīng)該由哪個(gè)稅務(wù)機(jī)關(guān)來履行征管職能？對(duì)此，本文的建議是，對(duì)于擁有多套住房的居民個(gè)人，多處房產(chǎn)所在地的基層稅務(wù)機(jī)關(guān)同時(shí)履行告知義務(wù)，并由納稅人自主選擇其中一處稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行房產(chǎn)使用情況的登記并履行相應(yīng)的納稅義務(wù)。而且，在居民個(gè)人沒有完成房產(chǎn)使用情況的登記并履行相應(yīng)的納稅義務(wù)前，限制其名下所有房產(chǎn)的交易、轉(zhuǎn)讓或過戶。

（二）專項(xiàng)扣除

在建立綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制的過程中，一個(gè)合理的專項(xiàng)扣除范圍、標(biāo)準(zhǔn)和操作辦法是改革的關(guān)鍵所在。在這里，本文僅就自用住房的按揭貸款利息和房屋租金的專項(xiàng)扣除討論一二。

1、以家庭為單位還是以個(gè)人為單位進(jìn)行抵扣。與現(xiàn)行免征額是以個(gè)人為單位的標(biāo)準(zhǔn)扣除有所不同的是，有部分專項(xiàng)扣除費(fèi)用是以家庭為單位發(fā)生的。那么，對(duì)于這部分專項(xiàng)扣除是以家庭為單位進(jìn)行年終的匯算清繳，還是在家庭內(nèi)部以個(gè)人為單位進(jìn)行扣除？

從邏輯上來說，家庭作為基本生活單位，個(gè)人所得稅以家庭為單位進(jìn)行年終的匯算清繳，可以更好地適應(yīng)每個(gè)家庭的具體情況。然而，以家庭為單位進(jìn)行年終的匯算清繳，不僅需要收集每個(gè)家庭的具體情況，而且還需要需要稅務(wù)機(jī)關(guān)具備處理這些復(fù)雜信息的能力。從現(xiàn)實(shí)情況來看，我國暫時(shí)并不具備這樣的條件。所以，有學(xué)者建言，可以采取以特定個(gè)人為中心進(jìn)行抵扣，即符合條件的專項(xiàng)扣除，先通過特定的個(gè)人抵扣一次；當(dāng)一人的收入不足以抵扣，再可以考慮其他家庭成員的收入抵扣 （楊志勇，2016）。抑或是，同一專項(xiàng)扣除在家庭內(nèi)部以個(gè)人為單位進(jìn)行合理分擔(dān)后進(jìn)行扣除。

2、合理的計(jì)稅依據(jù)和專項(xiàng)扣除標(biāo)準(zhǔn)。按照上述設(shè)想，房產(chǎn)稅是以房屋租賃價(jià)格作為計(jì)稅依據(jù)的。在現(xiàn)實(shí)中，影響租賃價(jià)格的因素很多，既有市場供需關(guān)系的變化，也有其他非市場因素的影響。因此，為了限制關(guān)聯(lián)交易和防止稅款流失，當(dāng)居民個(gè)人申報(bào)的租賃價(jià)格明顯低于市場合理水平時(shí)，基層稅務(wù)機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)計(jì)稅價(jià)格重新進(jìn)行核定。但與此同時(shí)，為了在程序上確保重新核定過程的嚴(yán)肅性和合理性，基層稅務(wù)機(jī)關(guān)需要定期統(tǒng)計(jì)、論證和發(fā)布本轄區(qū)內(nèi)不同地段的房屋租金均價(jià) （作為對(duì)閑置住房征稅的計(jì)稅依據(jù)）和最低計(jì)稅價(jià)格（作為對(duì)出租房屋征稅的計(jì)稅依據(jù)）。

同理，對(duì)于自用住房的按揭貸款利息和承租人支付的房屋租金在抵扣時(shí)也需要設(shè)定一個(gè)合理的標(biāo)準(zhǔn)。參考銀行在審核和發(fā)放按揭貸款時(shí)的限制性條款：即每套住房的每月還本付息額不得超過家庭月收入的50%、多套住房的每月還本付息總額不得超過家庭月收入的55%。同理，個(gè)人所得稅在抵扣按揭貸款利息和房屋租金時(shí)也可以設(shè)置類似限制：第一，僅限于自用住房，也就是在限定的套數(shù)內(nèi)；第二，全年按揭貸款利息和房屋租金的可抵扣額不得超過家庭年收入的50%；第三，考慮到住房補(bǔ)貼和住房公積金等住房專項(xiàng)資金在代扣代繳環(huán)節(jié)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)稅前扣除，所以，年終實(shí)際可抵扣額還需要減去已經(jīng)稅前扣除的部分，即“年終實(shí)際可抵扣額=全年可抵扣額-已經(jīng)稅前扣除的部分”。

四、配套措施：建立居民收入與財(cái)產(chǎn)綜合信息系統(tǒng)

如前所述，當(dāng)協(xié)同推進(jìn)房產(chǎn)稅和個(gè)人所得稅改革時(shí)，對(duì)于稅務(wù)機(jī)關(guān)的信息采集能力、信息處理能力和征管效率都提出了更高的要求。在這一過程中，亟須建立一個(gè)個(gè)人收入與財(cái)產(chǎn)綜合信息系統(tǒng)，而征納雙方在這個(gè)系統(tǒng)內(nèi)完成信息采集、納稅申報(bào)和匯算清繳等事宜。

（一）房屋產(chǎn)權(quán)信息及使用情況的全國聯(lián)網(wǎng)

上述關(guān)于房產(chǎn)稅的改革設(shè)想是建立在稅務(wù)機(jī)關(guān)充分掌握居民個(gè)人的房產(chǎn)擁有情況和使用情況的基礎(chǔ)之上。對(duì)于居民個(gè)人的房產(chǎn)擁有情況，有賴于房屋產(chǎn)權(quán)登記信息的全國聯(lián)網(wǎng)，并與稅務(wù)機(jī)關(guān)的納稅申報(bào)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)共享；而房屋使用情況的登記，則是在房屋產(chǎn)權(quán)登記信息實(shí)現(xiàn)共享的基礎(chǔ)上由居民個(gè)人進(jìn)行自行申報(bào)，或是自用，或是出租，或是閑置。稅務(wù)機(jī)關(guān)在居民個(gè)人自行申報(bào)的基礎(chǔ)上進(jìn)行復(fù)核，并根據(jù)房屋的實(shí)際使用情況課征房產(chǎn)稅。

在這一過程中，不妨借鑒美國等成熟市場經(jīng)濟(jì)國家實(shí)行的“責(zé)任倒置原則”，由居民個(gè)人自行申報(bào)和自我舉證，并承諾申報(bào)材料的真實(shí)可信，而稅務(wù)機(jī)關(guān)則按照申報(bào)材料來核定稅收。如果一旦發(fā)現(xiàn)納稅人有虛假報(bào)稅的問題，稅務(wù)機(jī)關(guān)可以在有確切證據(jù)的情況下對(duì)納稅人進(jìn)行懲罰性征稅。

（二）個(gè)人所得稅的年終申報(bào)和匯算清繳

在建立綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制的過程中，一方面繼續(xù)利用分類所得的征管便利，實(shí)行源泉扣繳；另一方面則需要引入綜合稅制，同一家庭成員均在“經(jīng)常性住所”進(jìn)行個(gè)人所得稅的年終申報(bào)和匯算清繳。也就是說，居民個(gè)人的年終納稅申報(bào)要從以工作單位所在地為主轉(zhuǎn)向以“經(jīng)常性住所”所在地為主，實(shí)現(xiàn)從“單位人”向“社區(qū)人”的轉(zhuǎn)變。

當(dāng)然，在匯算清繳時(shí)，很可能會(huì)產(chǎn)生退稅的問題。對(duì)于這部分因匯算清繳所帶來的退稅，建議在改革前期由中央財(cái)政承擔(dān)，并以此來解決代扣代繳所在地與匯算清繳所在地之間不一致所帶來的稅收利益之爭。

五、結(jié)論

毋庸諱言，由于基礎(chǔ)資料和微觀數(shù)據(jù)的缺失，本文只能留在目標(biāo)定位和改革設(shè)想層面的討論，而無法深入開展政策模擬和實(shí)證研究。但總的來說，上述設(shè)想仍有一定的新意，即在稅收制度及相應(yīng)的征管條件都尚不完備和成熟的情況下，可以通過：（1）對(duì)閑置（或視同閑置）的房屋加成或加倍征收房產(chǎn)稅；（2）實(shí)行“自行申報(bào)+專項(xiàng)扣除”的辦法，有條件地將自用住房的按揭貸款利息和承租人的房屋租金納入個(gè)人所得稅的專項(xiàng)扣除范圍，協(xié)同推進(jìn)房產(chǎn)稅和個(gè)人所得稅改革。并以此為契機(jī)，建立居民收入和財(cái)產(chǎn)綜合信息系統(tǒng)，提高稅務(wù)機(jī)關(guān)的信息收集和處理能力，從而整個(gè)直接稅體系的后續(xù)改革奠定基礎(chǔ)。

當(dāng)然，我們也要清醒地意識(shí)到，在同等稅負(fù)水平的條件下，直接稅給社會(huì)公眾帶來的“稅收痛苦”程度會(huì)明顯高于間接稅。因而，伴隨著直接稅比重的不斷提高，社會(huì)公眾的納稅人意識(shí)會(huì)有顯著的提升；相應(yīng)地，他們對(duì)于政府汲取財(cái)政收入的合法性 （Legitimacy）和正當(dāng)性（Justification）也會(huì)提出更為嚴(yán)格的要求。所以，在協(xié)同推進(jìn)房產(chǎn)稅和個(gè)人所得稅改革的進(jìn)程中，需要從根本上解決稅收收入的合法性和正當(dāng)性問題，提高居民個(gè)人納稅申報(bào)的積極性和納稅遵從度，確保政府汲取財(cái)政收入的高效率和可持續(xù)?！?/p>

（作者單位：浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院）

注釋：

①本文暫不考慮以企業(yè)或其他法人單位為課征對(duì)象的房產(chǎn)稅。

②之所以設(shè)置“同一城市不超過兩套，全國范圍內(nèi)不超過三套”的標(biāo)準(zhǔn)，主要是考慮到同一家庭可能因工作地點(diǎn)相對(duì)分散、改善住房等各方面原因而需要多處置業(yè)。當(dāng)然，這一限額是否合理，還可以進(jìn)一步討論。

③英國學(xué)者邁克爾·曼（Michael Mann）將“基礎(chǔ)性權(quán)力”（infrastructural power） 定義為，政府權(quán)力有能力滲入市民社會(huì)，但必須而且越來越依靠與市民社會(huì)之間制度化的協(xié)商和談判來執(zhí)行政治決定?，F(xiàn)代國家興起的基本趨勢之一是基礎(chǔ)性權(quán)力的加強(qiáng)，只有這樣才能更加有效地動(dòng)員公共資源。參見邁克爾·曼：《社會(huì)權(quán)力的來源》（第二卷·上），上海：上海人民出版社2007年版，第50-105頁。

④當(dāng)然，采用這一標(biāo)準(zhǔn)來界定城市邊界，會(huì)存在一個(gè)突出問題，即不同城市的大小相差懸殊。還有一種備選方案就是以“市域”作為界定城市的邊界，將市轄區(qū)、市轄縣和代管的縣級(jí)市統(tǒng)統(tǒng)囊括在內(nèi)，但也存在城市范圍過大的問題。所以，以哪個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來界定同一城市，還可以繼續(xù)討論。

[1]高培勇.新型城鎮(zhèn)化背景下的住房保障[M].北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,2012.

[2]高培勇.由適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制到匹配國家治理體系：關(guān)于新一輪財(cái)稅體制改革基本取向的討論[J].財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2014，（03）.

[3]劉軍德，范今朝.中國市制的歷史演變和當(dāng)代改革[M].南京：東南大學(xué)出版社，2015.

[4]邁克爾·曼.社會(huì)權(quán)力的來源（第二卷·上）[M].上海：上海人民出版社,2007.

[5]童光輝，付敏杰.在歷史進(jìn)程中把握“現(xiàn)代財(cái)政”的核心要義：基于不同財(cái)政運(yùn)行模式的比較[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2015，（56）.

[6]楊志勇.個(gè)稅改革的重點(diǎn)不是以家庭為單位進(jìn)行征收[N].21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，2016-8-11（04）.

（本文系中國博士后基金項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的地方財(cái)稅體制改革研究”〈2015M580 501〉和浙江省博士后科研項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的地方財(cái)稅體制改革研究——以浙江為例”〈BSH1502153〉的階段性成果）