◎ 單 純

中國(guó)社會(huì)治理有一個(gè)傳統(tǒng)，即基層單位治理的成敗決定著 “廣土眾民”的福祉和 “家—國(guó)—天下”的盛衰，也決定著執(zhí)政者和行政者的命運(yùn)。在中國(guó)傳統(tǒng)的社會(huì)結(jié)構(gòu)中，作為執(zhí)政的 “天子”和行政的 “朝廷”，其管理空間是 “天下”； “天下”本為 “行省”之和，“行省”為 “道府”之和，“道府”為 “州縣”之和。故 “天下者，州縣之積也”，“自古及今，天下治亂，未有不起于州縣者。州縣無(wú)不治，而天下治矣”［1］?！爸菘h” 即 “郡縣”， “無(wú)不治” 即 “治”，故 “郡縣治” 則 “天下安”。而對(duì)于如何實(shí)現(xiàn) “郡縣治，天下安”的思考和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，作為中國(guó)社會(huì)基層治理群體的 “官吏”“牧令”撰寫(xiě)或輯錄了大量的文獻(xiàn)，形成了蔚為大觀的 “官箴書(shū)”或 “牧令書(shū)”體系，它們蘊(yùn)含豐富的、具有 “中國(guó)特色”的 “地方行政學(xué)”或 “牧民學(xué)”思想。

一 牧民學(xué)的文獻(xiàn)：“官箴書(shū)”與 “牧令書(shū)”

自秦一統(tǒng)天下、廢棄諸侯國(guó)而設(shè)立郡縣，及至明清，中國(guó)社會(huì)的治理基本以“郡縣”為基礎(chǔ)，延續(xù)兩千多年未改。對(duì)于其社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)，各代官員，特別是有切身基層治理經(jīng)驗(yàn)的 “牧令”多有思考和總結(jié)，其情形如王夫之所總結(jié)者：“郡縣之制，垂二千年而弗能改矣，合古今上下皆安之，勢(shì)之所趨，豈非理而能然哉……世其位者習(xí)其道，法所便也；習(xí)其道者任其事，理所宜也。法備于三王，道著于孔子，人得而習(xí)之?！保?］“郡縣之制”的延續(xù)性生命力一定有其制度自身的理論，這就是以儒家總結(jié) “三代之治”而形成的政治倫理和社會(huì)管理思想。這些倫理和管理思想的文獻(xiàn)整理形式，也就是秦漢之后逐漸積累起來(lái)的 “官箴書(shū)”和 “牧令書(shū)”。

在中國(guó)傳統(tǒng)的社會(huì)治理中，中央政府層面的關(guān)系通常被稱為 “君臣關(guān)系”，社會(huì)基層的關(guān)系則通常被稱為 “官民關(guān)系”。盡管某些文獻(xiàn)中也說(shuō) “君民關(guān)系”，如荀子著名的 “君者舟也，庶人者水也。水則載舟，水則覆舟”［3］，但那畢竟是就社會(huì)政治原則講的。而就社會(huì)治理意義講，“官民關(guān)系”中的 “官”基本是指郡縣或州縣一級(jí)的 “官吏”，如 “州官”“郡守” “州牧” “縣令”之屬［4］，因此，“官箴書(shū)”和 “牧令書(shū)”都屬于對(duì)基層社會(huì)治理的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和政治倫理的探討。加之中國(guó)的文官制度傳統(tǒng)，中央治理層面的將相重臣亦有不少是從基層擢升而致，所謂 “臨天下者以人為本，欲令百姓安樂(lè)，惟在刺史、縣令……自古郡守、縣令皆妙選賢德。欲有遷擢為將相，必先試以臨人，或從二千石入為丞相及司徒、太尉者”［5］。 “臨天下”是君主的政治，但必然得從 “臨人”的守令治理開(kāi)始，所以 “臨人”的守令即為 “親民之官”。對(duì)這些 “臨人”官吏的德行政績(jī)考查，即成為他們?cè)谖墓僦贫戎羞囊罁?jù)，也象征著對(duì)整個(gè)社會(huì)治理的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。然而，在總結(jié)社會(huì)基層的治理經(jīng)驗(yàn)時(shí)，“官箴書(shū)”于德政倫理方面多有側(cè)重，而 “牧令書(shū)”則偏重于實(shí)際治理的經(jīng)驗(yàn)以及體現(xiàn)在 “親民之官”身上的人倫情感。

關(guān)于 “牧令書(shū)”的撰述和編輯，中國(guó)已有久遠(yuǎn)的傳統(tǒng)。最早的資料見(jiàn)于 《管子》書(shū)中的首篇 “牧民”。盡管這個(gè)篇首 “章節(jié)”只有1200字左右，但其重點(diǎn)內(nèi)容并不是中國(guó)歷史上見(jiàn)到的 “牧令書(shū)”或 “牧民學(xué)”，相反，它論述的主要是諸侯國(guó)中央層面的政治議題，如我們后來(lái)熟悉的 “禮義廉恥，國(guó)之四維；四維不張，國(guó)乃滅亡”“政之興廢，在民心之順逆” “天下不患無(wú)臣，患無(wú)君以使之；天下不患無(wú)財(cái)，患無(wú)人以分之”等。這些議題都是關(guān)乎治國(guó)理政的原則性問(wèn)題，于 “牧民學(xué)”關(guān)切的基層社會(huì)治理仍然具有明顯的界限。而真正成為后世 “官箴書(shū)”和 “牧令書(shū)”濫觴的文獻(xiàn)，應(yīng)為司馬遷 《史記》中的 《循吏列傳》，之后一直延續(xù)至民國(guó)的《清史稿》，皆將 “循吏”列入正史之中。司馬遷自己在 《太史公自序》中稱：“奉法循理之吏，不伐功矜能，百姓無(wú)稱，亦無(wú)過(guò)行。”表明這些人就是 “承上啟下”的基層治理人員：君臣在上制定政策、法令，他們因循貫徹執(zhí)行，既不居功自傲，也不貪贓枉法，算是兢兢業(yè)業(yè)的政策執(zhí)行者。但是，《循吏列傳》與后世的 “官箴書(shū)”和 “牧令書(shū)”仍有明顯不同。《循吏列傳》為史官之作，作者沒(méi)有切身的管理經(jīng)驗(yàn)，只是對(duì)基層治理者的 “嘉言懿行”加以客觀記述和主觀評(píng)贊，而后世 “官箴書(shū)”和 “牧令書(shū)”的編者或作者大多有基層治理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)其編撰的對(duì)象和內(nèi)容既有經(jīng)驗(yàn)之談，又有創(chuàng)新總括，更有鮮活的 “親民”情感。

與 “牧民”和 《循吏列傳》相似的 “官箴書(shū)”，其濫觴同樣久遠(yuǎn)。 《左傳·襄公四年》中言西周時(shí)的 “虞人之箴”和戰(zhàn)國(guó)晚期 《睡虎地秦墓竹簡(jiǎn)》中的 “為吏之道”，亦可視為其早期的淵源。

另外，傳說(shuō)中南朝時(shí)官吏即有私自整理 “牧民”經(jīng)驗(yàn)的家傳著述， 《理縣譜》即當(dāng)時(shí)著名的例證。傳說(shuō)中的傅氏家族出了四代南朝的縣令——曾祖父傅僧佑、祖父傅琰、父親傅翙以及翙子傅岐。在當(dāng)時(shí)的傳聞中，傅氏四代居官且政績(jī)卓著，因有家傳 《理縣譜》。此事間接被記述在后人編撰的文獻(xiàn)之中，《南史·循吏列傳第六十》傅琰云：“琰父子并著奇績(jī)，時(shí)云諸傅有 《理縣譜》，子孫相傳，不以示人?！备电谀铣瘯r(shí)當(dāng)過(guò)武康和山陰的縣令，為官清廉，政績(jī)突出，深得民心，被譽(yù)為一縣之 “神明”。傅琰的兒子傅翙 “為官亦有能名”，在吳縣做縣令，其官聲遠(yuǎn)播。時(shí)建康縣令孫廉曾好奇地問(wèn)他，你們家族是否有當(dāng)好官的秘籍，否則何以致 “神明”之譽(yù)？傅翙回答：“無(wú)他也，唯勤而清。清則憲綱自行，勤則事無(wú)不理。憲綱自行則吏不能欺，事自理則物無(wú)疑滯，欲不理得乎？”此所謂秘籍者，無(wú)非 “勤政加清廉”，秉此二者于心，其他事情自會(huì)順理成章，要想混亂都不可能。對(duì)此，后來(lái)山陰的縣令劉玄明評(píng)價(jià)說(shuō)，“我有奇術(shù)，卿家譜所不載”，自以為有高過(guò)傅家的治縣秘籍。傅翙的兒子是傅岐，后來(lái)任新縣縣令，亦勤政愛(ài)民，仁義斷獄，能名冠絕一時(shí)。傅氏一家四代能官廉吏，為中國(guó)牧民學(xué)之美談，然而其家傳秘籍 《理縣譜》恐怕只是附會(huì)之說(shuō)，當(dāng)然這也可能是鼓勵(lì) “循吏”“善政”的 “虛言”。

至南宋 “牧民之官”胡太初作 “縣令居官之道”——《晝簾緒論》時(shí)，《理縣譜》再度被提及： “《世說(shuō)新語(yǔ)》載傅氏有 《理縣譜》，其書(shū)不傳，牧民者能得是編，則此一卷書(shū)，亦足以補(bǔ)其闕矣。”這就是說(shuō)，傅家的 “為官秘籍”根本就沒(méi)有流布于世，現(xiàn)代中國(guó)版本的 《世說(shuō)新語(yǔ)》中亦不見(jiàn) 《理縣譜》，胡太初本人作 《州縣提綱》也只是揣摩其精神而已：“以潔己清心，愛(ài)民勤政為急務(wù)。”［6］清人金庸齋編撰 《居官必覽》，亦相信傳說(shuō)中傅僧佑一門四代為令，端賴家傳 《理縣譜》。此事使得韓國(guó)大儒丁若鏞亦確信 《理縣譜》為中國(guó)的 “牧民之書(shū)”。然而，從中國(guó)目前公布的文獻(xiàn)來(lái)看，仍沒(méi)有發(fā)現(xiàn)此著的版本實(shí)證材料，言之、引之者皆為其他史籍中所做的提示而已。

明確有大量的 “官箴書(shū)”和 “牧民書(shū)”撰述的時(shí)代應(yīng)當(dāng)是宋代，之后代有撰述，至有清一代蔚為大觀。據(jù)版本目錄學(xué)專家介紹，宋代陳襄的 《州縣提綱》、李元弼的 《作邑自箴》、呂本中的 《官箴》、胡太初的 《晝簾緒論》，元代張養(yǎng)浩的《牧民忠告》、徐元端的 《吏學(xué)指南》，明代 （佚名）的 《牧民政要》，清代李容輯錄的 《司牧寶鑒》、王景賢撰寫(xiě)的 《牧民贅語(yǔ)》等，此類 “官箴書(shū)”和 “牧民書(shū)”，據(jù)初步調(diào)查統(tǒng)計(jì)，大約有400種［7］。這些書(shū)傳到日本和朝鮮之后引起廣泛重視。日本在寬政十一年 （1799年）刊印了明朝朱逢吉撰的 《牧民心鑒》，寬政十二年（1800年）刊印了明朝胡纘宗編的 《薛文清公從政名言》。在中國(guó) “官箴書(shū)”和“牧民書(shū)”的影響下，1818年，韓國(guó)大儒丁若鏞寫(xiě)出了三卷本的 《牧民心書(shū)》，將儒家行政倫理與韓國(guó)的行政實(shí)踐結(jié)合起來(lái)，成為韓國(guó)基層治理的重要經(jīng)典。

涉及基層社會(huì)治理的匯編類著作，明萬(wàn)歷年間李廷機(jī)撰述的 《宋賢事匯》也值得特別提及。原本雖然不見(jiàn)流傳，但明清之際的相關(guān)著述多有轉(zhuǎn)述，特別是涉及宋儒為官吏或?yàn)橹?、知縣的情況，多采其錄。而清雍正時(shí)，官吏陳宏謀采錄前人“修齊治平”的事跡和著述，編有五種 “遺規(guī)”——分別為 《養(yǎng)正遺規(guī)》 《教女遺規(guī)》《訓(xùn)俗遺規(guī)》《從政遺規(guī)》 《在官法戒錄》，這是中國(guó)古代晚期社會(huì)流傳較廣的類編著作，成為之后 “牧民書(shū)”和 “官箴書(shū)”類編的樣板。多卷本類編中最有影響的，大概要屬清道光年間徐棟 （字致初）輯錄的 “牧令書(shū)”。該類編輯錄了清代州縣 “二百年來(lái)循績(jī)嘉言”667篇，涉及知名和佚名作者137人，“為目十八，為卷二十三”，輯錄完成于道光十八年 （1838年），1848年刊印，是中國(guó)古代社會(huì)總結(jié)基層治理經(jīng)驗(yàn)的集大成之作。受此書(shū)影響，清同治年間丁日昌重新輯錄了十卷本的《牧令書(shū)輯要》，刪減原書(shū)，加點(diǎn)斷句，不時(shí)加以評(píng)析，增加 “戡暴”一卷，以示時(shí)代特征。丁日昌是洋務(wù)重臣，經(jīng)歷過(guò)太平天國(guó)動(dòng)蕩，且為有清一代三大藏書(shū)家之一，故選評(píng) “牧令書(shū)”眼光獨(dú)到，議論懇切，其 “采精遺粗，沿流溯源，勤求民隱，飾以經(jīng)術(shù)”之用心宏闊［8］，是 “牧令書(shū)”中的經(jīng)典輯錄。

民國(guó)年間，曾擔(dān)任過(guò)晚清封疆大吏和民國(guó)總統(tǒng)的徐世昌編錄了一套 《將吏法言》，共101部，主要將清代各種 “官箴書(shū)”和 “牧令書(shū)”輯錄其中，特別補(bǔ)選輯錄了徐棟 “牧令書(shū)”中的遺漏者，成為20世紀(jì)末中國(guó)人編輯 《官箴書(shū)集成》的權(quán)威藍(lán)本。1997年，安徽黃山書(shū)社編輯了影印本 《官箴書(shū)集成》 （十卷本）。該叢書(shū)除了收錄之前已經(jīng)編印的 “官箴書(shū)”和 “牧令書(shū)”之外，還選錄了宋元之前的此類著作如武則天撰的 《臣軌》，以及近人的著作如民國(guó)時(shí)期王守恂的 《從政瑣記》等。

無(wú)論是 “官箴書(shū)”還是 “牧令書(shū)”，其內(nèi)容指向皆為 “理政安民”，故經(jīng)驗(yàn)必從 “牧令”始，頒行必為 “利民”之用。“天之所以立帝王者，以為民也。帝王不能以一人之耳目手足遍及天下，必分立官府以治之，其實(shí)政實(shí)治在縣令?！保?］因此，此類書(shū)籍之編錄，本質(zhì)上乃是 “中國(guó)特色”的行政學(xué)，亦可視為研究和理解中國(guó)社會(huì)文官制度、科舉考試制度和治國(guó)理政的重要文獻(xiàn)資料。

二 社會(huì)治理的制度區(qū)劃

中國(guó)人所謂 “治理天下”或 “天下大治”中的 “天下”，有多重含義。 “天下興亡，匹夫有責(zé)”中的 “天下”，是普遍倫理概念，用以辨明人獸之別；“試看今日之域中，竟是誰(shuí)家之天下”中的 “天下”，是指國(guó)家權(quán)力；“寧教我負(fù)天下人，休教天下人負(fù)我”中的 “天下”，即一國(guó)的行政管轄空間。此 “天下”就是君王施行政治權(quán)力的行政空間，而州牧或縣令管轄的空間或其施政舞臺(tái)亦即州府或郡縣。

中國(guó)行政區(qū)劃的最早劃分，是在原始社會(huì)中氏族部落聯(lián)盟的堯舜時(shí)代。那時(shí)“天下”由十二個(gè)州構(gòu)成，州內(nèi)的行政長(zhǎng)官就是牧。據(jù) 《尚書(shū)·堯典》記載：“肇十有二州，封十有二山，浚川?！?“咨，十有二牧?！?“食哉惟時(shí)！柔遠(yuǎn)能邇，惇德允元，而難任人，蠻夷率服。”這是說(shuō)堯的部落聯(lián)盟由十二州組成，即 《史記》中講的冀、兗、青、徐、荊、揚(yáng)、豫、梁、雍、并、幽、營(yíng)十二州； “封山”是指十二州皆有祭祀天神的道場(chǎng)——筑土封山，祈求風(fēng)調(diào)雨順，便于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，是人類早期神權(quán)政治的一種形態(tài)。十二州的行政長(zhǎng)官就是 “牧”，也稱為 “州牧”。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)必須按照時(shí)令進(jìn)行，即 “使民以時(shí)”或 “不違農(nóng)時(shí)”，州牧必須因地制宜，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，使其轄地的百姓豐衣足食，進(jìn)而安撫周邊部族的人群。州牧以地區(qū)行政官員的身份向部落聯(lián)盟首領(lǐng)——圣王堯述職，圣王堯亦以州牧區(qū)劃的行政政績(jī)加以考核獎(jiǎng)勵(lì)，即所謂 “既月乃日，覲四岳群牧，班瑞于群后”。此處的 “四岳”是聯(lián)盟中央的祭祀官，代表東南西北四個(gè)方向的州牧向天祈求保佑，是古代神權(quán)政治的一種表現(xiàn)形式。四方州牧的代表——“方伯”，后即演變成朝廷中央的權(quán)貴重臣或與中央政府 “分庭抗禮”的地方霸主。

到部落聯(lián)盟解體、形成第一個(gè) “家天下”——夏朝時(shí)，中國(guó) “天下”的行政區(qū)劃已經(jīng)變?yōu)?“九州”，它的實(shí)際管轄空間或許比唐堯虞舜的 “十二州”還大。據(jù)《史記·五帝本紀(jì)》記載：“唯禹之功為大，披九山，通九澤，決九河，定九州，各以其職來(lái)貢，不失厥宜?！薄妒酚洝ば倥珎鳌芬喾Q：“堯雖賢，興事業(yè)不成，得禹而九州寧?！笨梢?jiàn)堯舜十二州的 “天下”并為 “九州”，及夏禹治水后，才達(dá)到了天下大治和萬(wàn)民安寧。禹治理天下的貢獻(xiàn)之大，當(dāng)時(shí)的史官在 《尚書(shū)》中專門以 “禹貢”銘記之。戰(zhàn)國(guó)時(shí)代，儒家的人相信中國(guó)自禹創(chuàng)立的 “天下”就是 “赤縣神州”，即 “中國(guó)名曰赤縣神州。赤縣神州內(nèi)自有九州”［10］。而名家的人鄒衍相信，在中國(guó)的九州之外，還有九個(gè) “九州”。周秦朝代之后的中國(guó)就在內(nèi)九州和外九州之間演變，形成各個(gè)歷史朝代的行政區(qū)劃。近代龔自珍在 《己亥雜詩(shī)》中所謂的 “九州生氣恃風(fēng)雷，萬(wàn)馬齊喑究可哀。我勸天公重抖擻，不拘一格降人才”中，“九州”既有行政區(qū)劃的意思，亦有 “政治合法性”的深意，這是中國(guó)人 “天下”多重含義的又一例證。

與夏禹定九州相應(yīng)的情況是：關(guān)于殷商的疆域或行政區(qū)劃， 《史記·殷本紀(jì)》中并無(wú)明確記載。但是，殷商的卜辭中所見(jiàn)的古地名多達(dá)數(shù)百個(gè)，它們可能是夏禹九州內(nèi)的一些小地名。如果數(shù)百個(gè)地名都有如夏禹的 “九州”或更早的 “十二州”，那么史書(shū)一定會(huì)大書(shū)而特書(shū)的?？墒牵覀儚募坠俏某鐾梁臀墨I(xiàn)記載來(lái)看，殷商的疆域大概不會(huì)比夏大，甚至還會(huì)小一點(diǎn)［11］，這是因?yàn)樗倪叺囊牡也粩喟l(fā)展壯大。以至于周文武起于西戎，成為西部各部落聯(lián)盟的首領(lǐng)，史稱 “西伯”，由其聯(lián)合西部九州內(nèi)外的部族，兼并殷商九州之內(nèi)的領(lǐng)土，致 “三分天下有其二”，最終取代了殷商政權(quán)。

周取代商之后，將自己原來(lái)的部落聯(lián)盟和殷商的九牧及其他歸屬部落加在一起，受到周武王和周公先后兩次分封的大約有四百個(gè)。這些封國(guó)主要是周王的同姓——姬姓親族如管叔、蔡叔等，其次是開(kāi)國(guó)功臣如姜太公封齊，最后是先朝貴族如商紂之子武庚等，其他邊緣地區(qū)的服國(guó)則更多。后來(lái)，《呂氏春秋·觀世》有所謂 “周之所封四百余，服國(guó)八百余，今無(wú)存者矣，雖存皆嘗亡矣”之嘆。從 《史記·殷本紀(jì)》中 “周武王之東伐，至盟津，諸侯叛殷會(huì)周者八百”來(lái)看，參與中央權(quán)力爭(zhēng)奪的大小部落或其聯(lián)盟數(shù)量可觀?？墒?，武王立國(guó)不到兩年即病逝，幼子成王繼位，由周公輔政，誘發(fā)滅國(guó)的商紂之子武庚和周公之弟管叔、蔡叔的叛亂。待平定叛亂之后，成王親政時(shí)中央天子實(shí)際管轄的諸侯國(guó)也就七十一個(gè)［12］。“成康之治”后西周逐漸盛極而衰，為避西戎游牧部落的侵?jǐn)_，周平王向東遷都至洛邑。周天子的中央權(quán)威衰微，齊、楚、秦、晉成為新的 “方伯”，操控東周的政局。至東周春秋初年，大小諸侯經(jīng)傳上提及的雖然有一百七十余，但是真正有影響力的、能參與春秋會(huì)盟或征戰(zhàn)討伐的也就是一二十個(gè)諸侯國(guó)［13］。春秋中期，諸侯征伐兼并后形成的諸侯國(guó)也還有一百二十余，權(quán)力爭(zhēng)斗也仍然在初期的那些 “方伯”之間進(jìn)行，最終形成了 “春秋五霸”，其中大部分為周天子權(quán)力轄制邊緣的 “夷狄”——如秦、楚、吳、越。此即 “天子微，諸侯力政，五伯代興，更為主命”［14］，“挾天子以令諸侯”的春秋 “天下大亂”局面。從公元前475年到公元前221年秦統(tǒng)一中國(guó)，春秋時(shí)的一百多個(gè)國(guó)家征戰(zhàn)更為頻繁、慘烈，是有名的 “戰(zhàn)國(guó)時(shí)期”。征戰(zhàn)討伐中形成了七個(gè)大諸侯國(guó)，即 “戰(zhàn)國(guó)七雄”，其中以西邊的秦最為強(qiáng)大，最終統(tǒng)一了中國(guó)。

秦統(tǒng)一中國(guó)后，將原來(lái)周代的 “天下”和自己擴(kuò)展的疆域分為三十六郡，郡下設(shè)縣，統(tǒng)為 “郡縣”之制，即將春秋之后諸侯的縣、郡制度改鑄成為新的社會(huì)治理制度：“以諸侯為郡縣，人人自安樂(lè)，無(wú)戰(zhàn)爭(zhēng)之患，傳之萬(wàn)世?！保?5］然而，興起于春秋后期周天子控制較弱地區(qū)的縣、郡之間又有所不同。在秦、楚、晉、吳等新興“方伯”的轄區(qū)內(nèi)，楚、秦的縣都只屬于君主，郡反而是卿大夫的采邑，而晉、吳的縣則多為卿大夫的封邑，有些縣下再辟郡，君主并不實(shí)際控制。由此看來(lái)，最初設(shè)置的縣大于郡，所謂 “千里百縣，縣有四郡”［16］，軍功者授獎(jiǎng) “克敵者，上大夫受縣，下大夫受郡”［17］。到秦國(guó)自己改制，特別是商鞅第二次變法，全境普遍設(shè)縣，將原來(lái)的鄉(xiāng)、邑、聚等悉數(shù)合并為縣，有置縣 “四十一”之說(shuō)。而春秋后期的一些文獻(xiàn)間，或又以 “郡縣”概念指稱秦國(guó)的政府機(jī)構(gòu)。至戰(zhàn)國(guó)時(shí)，秦的郡縣制已趨穩(wěn)定，此時(shí)郡已明確置于縣之上，郡下設(shè)二三十個(gè)縣。其他諸侯也郡縣并用，以郡統(tǒng)縣，如趙國(guó)上黨郡有二十四縣、代郡三十六縣以及燕國(guó)上谷郡三十六縣等。至秦統(tǒng)一時(shí)，三十六郡下已有一千多個(gè)縣。由于統(tǒng)一的秦帝國(guó)只存在了16年，其郡縣制的衣缽幾乎全盤(pán)為漢帝國(guó)所繼承，這就是 “漢承秦制”。

漢雖然沿用了秦的郡縣制，但也在同姓子弟中實(shí)行封建制，以同姓封諸侯君王，屏藩朝廷。誤以為秦帝國(guó)的崩潰是沒(méi)有分封諸侯拱衛(wèi)的結(jié)果，所以最初對(duì)秦的郡縣制并非全部承襲，而是在郡縣制之外分封了一些異姓王和同姓王，最終導(dǎo)致 “七國(guó)之亂”和 “平亂削藩”的社會(huì)動(dòng)蕩。至 “文景之治”后，西漢才贏得了穩(wěn)定的政局，真正施行有效的郡縣吏治。漢初的天下比秦時(shí)三十六郡為多，有五十余郡。西漢強(qiáng)盛時(shí)新郡亦有所增加，至平帝元始年間 （公元1～6年），全國(guó)已有一百零三個(gè)郡國(guó)；東漢順帝時(shí)則為一百零五個(gè)郡國(guó)，其地位猶如秦時(shí)之郡。一般的郡，其下轄的縣約為二十個(gè)，最大的郡如西漢的瑯琊郡，下屬有五十一個(gè)縣之多；最小的當(dāng)屬東漢安帝時(shí)的玄菟郡，僅轄三個(gè)縣。漢大郡的人口上百萬(wàn)，小郡的人口僅數(shù)千。而郡下縣的面積通常以百里計(jì)，但縣的置廢皆以人口多寡為主。據(jù)西漢平帝時(shí)的統(tǒng)計(jì)，全國(guó)的縣、邑、道、侯國(guó)總數(shù)為一千五百余。概括地講，漢代一百多個(gè)郡，按照每個(gè)郡十到二十的平均值計(jì)算，總數(shù)大約為一千二百個(gè)［18］。漢代的郡縣制不僅構(gòu)成了中國(guó)兩千多年社會(huì)治理的組織結(jié)構(gòu)，而且郡縣首長(zhǎng)的職權(quán)也為后代所承襲，或有變更、損益，亦以漢代郡縣制為其參照。漢代中央與地方的治理，分為內(nèi)官和外官。內(nèi)官是中央政府的官，以三公、九卿為核心；外官是地方兩級(jí)政府的官，郡官長(zhǎng)為太守，縣官長(zhǎng)為縣令。內(nèi)外官皆由皇帝親自任命，官員的下屬則由官員自己任用，官員與其聘用人員之間的關(guān)系很微妙、靈活。官員可以辟用、推薦這些人員，他們或許因此也有升遷的機(jī)會(huì)，因此他們?cè)谡?（Political Constitution）上形成官吏：吏是官的準(zhǔn)備和過(guò)渡，而官是吏可能的發(fā)展結(jié)果。內(nèi)官中的三公是丞相、太尉和御史大夫，分管行政、軍事和監(jiān)察。九卿是太常、光祿勛、衛(wèi)尉、太仆、廷尉、大鴻臚、宗正、大司農(nóng)、少府，他們是中央政府的幾個(gè)職能部門首長(zhǎng)，與三公一道協(xié)調(diào)皇帝與地方首長(zhǎng)在社會(huì)治理方面的關(guān)系。九卿和郡守的官俸都是二千石，只不過(guò)由于內(nèi)外官的關(guān)系，九卿被稱為 “中二千石”，郡守通常名為地方二千石或 “二千石”。由于官俸相等，內(nèi)官九卿和外官郡守可以平等調(diào)換，皇帝也借此實(shí)行行政權(quán)力制衡，官員之間亦事權(quán)分治，各司其職，提高了行政效率。

中國(guó)歷史上的 “漢唐盛世”，在行政管理方面亦多有相互借鑒之處。漢之地方政府為郡縣，而唐則略改為州縣；漢之郡守，唐改為州刺史，而縣令則依舊。刺史在漢代僅為中央政府派往地方的監(jiān)察官，官秩六百石，屬于小官。而唐之刺史，猶如漢之郡守，太宗深為看重，謂：“朕居深宮之中，視聽(tīng)不能及遠(yuǎn)，所委者惟都督、刺史，此輩實(shí)理亂所系，尤須得人?！保?9］因此，州刺史的考績(jī)黜陟，太宗本人皆親自過(guò)問(wèn)，縣令人選則由五品以上京官推薦，但一個(gè)內(nèi)官只能推薦一位縣令人選。在漢代郡縣的基礎(chǔ)上，唐代的州縣較漢代都有所增加，特別是州增加的幅度很大。就唐玄宗時(shí)的情況看，“開(kāi)元盛世”時(shí)州有三百五十八個(gè)，是漢代郡數(shù)的兩倍以上，全國(guó)縣亦有一千五百七十三個(gè)，比漢多出兩百余。不過(guò)，就州縣所治理的人口而論，則較漢郡縣人口相去很多，故刺史縣令的實(shí)際權(quán)力要小。故此，唐代的州縣均按照所治人口的多寡分為上、中、下三級(jí)：縣以六千戶以上為上，三千戶至六千戶為中，三千戶以下為下；州以十萬(wàn)戶以上為上，兩萬(wàn)戶至十萬(wàn)戶為中，兩萬(wàn)戶以下為下。

經(jīng)過(guò)唐末 “五代十國(guó)”的動(dòng)蕩，宋代實(shí)際上只掌握了中國(guó)的 “半壁江山”。由于西北和東北有西夏、遼、金幾個(gè)政權(quán)，其實(shí)際控制疆域比漢唐要小許多。宋初因襲唐制，分其行政疆域?yàn)?“道”，之后又改為 “路”；在 “道”或 “路”下設(shè)府或州；府、州雖然同級(jí)，但府的戰(zhàn)略地位要高于州。據(jù)北宋 《元豐九域志》記載，宋代的行政區(qū)劃為： “總二十三路，京府四，次府十，州二百四十二，軍三十七，監(jiān)四，縣一千二百三十五。”從中央到地方，大的區(qū)劃為三級(jí)單位，最高的是二十三路，次一級(jí)的是十四府，第三級(jí)就是一千二百三十五個(gè)縣，在縣與府之間，尚有二百四十二州；軍、監(jiān)是宋代出現(xiàn)的特殊軍政和特許行業(yè)管轄單位。為了防范西夏、遼、金的侵?jǐn)_，北宋的軍鎮(zhèn)被賦予與府或州、縣同等的某些民政權(quán)力，協(xié)助同級(jí)的府或州、縣處理邊防軍務(wù)，協(xié)助府或州的軍領(lǐng)縣。不領(lǐng)縣的軍、監(jiān)則與縣同級(jí)，軍的權(quán)限主要是軍隊(duì)和防務(wù)，監(jiān)的主要職能是代表國(guó)家管理特殊的行業(yè)，如礦冶、鑄錢、牧馬、制鹽等?？傊瑥暮暧^治理看，宋代的社會(huì)治理還是州、縣兩級(jí)，其行政領(lǐng)導(dǎo)是知州和知縣。宋代吸取唐末軍閥割據(jù)的教訓(xùn)，宋太祖 “杯酒釋兵權(quán)”，確立了揚(yáng)文抑武的 “文治”措施。與太祖一道打下大宋江山的功臣多為武將，他們只有能力 “將兵”，而無(wú)管理民政的知識(shí)，所以地方民政由知道民政事務(wù)的文官進(jìn)行管理，故稱為 “知某府事”“知某州事” “知某縣事”。總之，“知事”就是文官治理，“知府”“知州”“知縣”則是其行政級(jí)別，是一種新的官名。

元代蒙古人入主中原，統(tǒng)治的時(shí)間不及一百年，而且原來(lái)只是游牧和戰(zhàn)斗隊(duì)伍，社會(huì)治理方式基本因襲中國(guó)舊制，只是在中央政府和地方政府之間增添了一個(gè) “派駐單位”，居于中書(shū)省和路、府、州、縣之上，號(hào)為 “行中書(shū)省”或 “行尚書(shū)省”，簡(jiǎn)稱 “行省”，即 “行走于中書(shū)省和地方政府之間”的中央派駐機(jī)構(gòu)。后來(lái)演變成為地方最高級(jí)別的行政單位，協(xié)助中央 “分鎮(zhèn)方面”，行使 “方面之權(quán)”。至元年間（1335～1340年），元置行省十一，為河南、江北、江浙、江西、湖廣、陜西、四川、遼陽(yáng)、甘肅、嶺北、云南。行省首長(zhǎng)多以平章或政事名之。行省之下的行政管理，大體延續(xù)漢唐郡縣制度， “其牧民者，則曰路，曰府，曰州，曰縣”［20］。這些“牧民”官吏的大體稱謂為達(dá)魯花赤、州尹、知州、同知和判官等，其各級(jí)行政機(jī)構(gòu)的總數(shù)為：“路一百八十五，府三十三，州三百五十九，軍四，安撫司十五，縣一千一百二十七?！保?1］就州、縣兩級(jí)的情況看，大體還是延續(xù)了漢唐宋的格局。

明代復(fù)歸于漢人統(tǒng)治，行政區(qū)劃并無(wú)明顯變化，只是取消了元 “行省制”，改為 “布政使司”，有時(shí)亦簡(jiǎn)稱 “省”。明朝大部分時(shí)期布政使司總數(shù)為十三，加上京師與南京兩京，共稱 “十五省”。明改元制 “路”為 “府”，府下有州、縣兩級(jí)。據(jù)元宣德年間 （1426～1435年）統(tǒng)計(jì)，明 “十五省”，分統(tǒng)領(lǐng)府一百一十四、州一百九十三、縣一千一百三十八，略等同于前代［22］。明代的州有兩種情況，一種直屬布政使司，另一種隸屬府，兩種隸屬關(guān)系的州都可以獨(dú)立領(lǐng)縣。 “省級(jí)”布政使司的行政首長(zhǎng)稱為 “布政使”，掌管監(jiān)察、司法的為按察使，掌管軍隊(duì)的則為都指揮使，府、州、縣的行政長(zhǎng)官則分別稱為 “知府”“知州”“知縣”。

清代是中國(guó)郡縣制的最后一個(gè)朝代，其疆域最大時(shí)是乾隆二十四年 （1759年），那也是中國(guó)歷史上版圖最大的時(shí)期。清在明的故土上建立 “內(nèi)地十八省”行政郡縣制，此外，在其祖籍地的滿洲故土上建立 “盛京將軍”轄區(qū)，以軍事首長(zhǎng)統(tǒng)領(lǐng)后來(lái)所稱的 “東北三省”。其他如西北、外蒙，亦設(shè)立專門的將軍轄區(qū)，青海、西藏則由中央派駐辦事大臣以督領(lǐng)政務(wù)。嘉慶二十五年 （1820年）之后，清廷行政區(qū)劃共二十八省區(qū)。省區(qū)之下則設(shè)有府、州、縣三級(jí)。從清代地方官吏編撰的資料看，清之州縣亦如漢唐宋元，總數(shù)無(wú)大變化： “天下之為州者凡二百二十有一，為縣者凡一千一百六十有六?！保?3］州、縣官員亦循明代，分別稱為 “知州”和 “知縣”，就他們的管理職能而言，一些文獻(xiàn)也稱呼其為 “州牧”和 “縣令”，即 “古之言治道者，要在于養(yǎng)民而已。牧令，養(yǎng)民者也”［24］。這就是說(shuō)，歷代中央政權(quán)維持社會(huì)治理，保有其政治權(quán)力，基本上依賴直接與民生相關(guān)聯(lián)的郡縣之制，這就是王夫之所謂的“垂二千年而弗能改”的社會(huì)治理制度。

三 “牧令書(shū)”中的行政倫理

“牧令書(shū)”既然是對(duì)中國(guó)社會(huì)基層治理的切身體驗(yàn)和工作總結(jié)，必然會(huì)形成一套作為治理者的官吏與作為被治理者的民眾都認(rèn)可的工作倫理。這種工作倫理，亦可名為具有 “中國(guó)特色”的地方行政倫理。正是這種特殊的行政倫理，支撐著中國(guó)兩千多年的事務(wù)官體系穩(wěn)定而正常地運(yùn)轉(zhuǎn)，致使中國(guó)的主權(quán)疆域并沒(méi)有因數(shù)十次政權(quán)更迭而萎縮甚至消失。中國(guó)古語(yǔ)云：“一朝天子一朝臣?！睆墓胖两翊蟠笮⌒〉奶熳哟蟾庞袔装賯€(gè)，而朝臣大概得以萬(wàn)計(jì)數(shù)——由他們共同構(gòu)成了 “中國(guó)特色”的政務(wù)官系統(tǒng)。可是 “萬(wàn)變不離其宗”，中國(guó)的行政疆域基本沒(méi)有變，由一個(gè)牧令轄治的郡縣系統(tǒng)維系著基層的行政；中國(guó)基層的百姓基本沒(méi)有變，由儒道釋信仰凝聚著其文化傳統(tǒng)。而這兩者的結(jié)合點(diǎn)就表現(xiàn)為中國(guó)基層社會(huì)的行政倫理，即郡縣制行政環(huán)境下的 “牧令倫理”。

任何一種行政倫理都分為倫理原則和倫理規(guī)則，原則是綱領(lǐng)性的，而規(guī)則是技術(shù)性的。在中國(guó) “陽(yáng)儒陰法”的政制之下，儒家的政治倫理和法家的行政倫理分別被奉行為社會(huì)治理的原則和規(guī)則。它們之間的辯證關(guān)系，見(jiàn)于孟子 “徒善不足以為政，徒法不能以自行”的總結(jié)［25］，學(xué)術(shù)界亦以 “儒法互補(bǔ)”概括之［26］。從政治倫理的原則方面講，孟子提出的 “民貴君輕”的思想，在中國(guó)社會(huì)頂層的 “君臣”政治中并不能公開(kāi)、不懈地堅(jiān)守，而在社會(huì)基層的 “牧民”治理中則得以巧妙地宣揚(yáng)和較切實(shí)地運(yùn)用，否則就會(huì)出現(xiàn) “官逼民反”、郡縣行政癱瘓的局面。這種情況在中國(guó)文學(xué)名著 《水滸傳》中得到了很好的展示，其主線即圍繞 “官逼民反”和 “替天行道”兩大內(nèi)在關(guān)聯(lián)性議題。孔孟一系儒家從 “王官之學(xué)”（“儒家者流蓋出于司徒之官”）中總結(jié)出 “民貴君輕”的政治原則，故堅(jiān)持 “三代圣王之治”，君王必須以圣人之德要求自己，天子必須遵從天意而治理天下。這一點(diǎn)和西方 “哲學(xué)王”的政治原則不同。在西方的政治傳統(tǒng)中， “哲學(xué)”往往制約不了 “王”，最后只能“以法約權(quán)”——三權(quán)分立。而儒家則提倡 “以圣人之德制約權(quán)力之王”，形成社會(huì)治理中具有持續(xù)影響力的 “民貴君輕”道義原則。雖然中央政府層面的 “君臣”不敢公開(kāi)堅(jiān)持，而地方行政的 “牧令”則暗中自由裁量，以兩千多年的 “郡縣之治”證實(shí) “民貴君輕”作為政治原則的合法性和有效性。20世紀(jì)初，中國(guó)政治家孫中山在創(chuàng)建亞洲第一個(gè)近代民主政治國(guó)家——中華民國(guó)時(shí)，就明確提出了 “天下為公”的政治原則。它不僅輝映了西方近代以 “君權(quán)民約”取代 “君權(quán)神授”的政制原則，而且是中國(guó) “民貴君輕”政治原則在當(dāng)代的成功體現(xiàn)。孔孟儒家的 “圣王”政治原則，在郡縣制盛行的漢代亦為司馬遷所表而出之，以為后世中國(guó)治理的政治楷模：“堯立七十年得舜，二十年而老，令舜攝行天子之政，薦之于天。堯辟位凡二十八年崩。百姓悲哀，如喪父母。三年，四方莫舉樂(lè)，以思堯。堯知子丹朱不肖，不足授天下，于是乃權(quán)授舜。授舜，則天下得其利而丹朱??；授丹朱，則天下病而丹朱得其利。堯曰： ‘終不以天下之病而利一人’，而卒授舜以天下?！保?7］圣王治理天下，必以天下百姓之利害為原則——這就是 “天下道義”，而不能以君王一人或一姓利害為依歸，否則就會(huì)天下無(wú)道、交相攻伐，百姓受其害，而君王亦不能自免，暴秦二世十六年而亡的短命政治就是殷鑒，故后世守令多以儒家 “民貴君輕”政治原則貫徹于自己的地方行政之中。

司馬遷在記述漢代社會(huì)歷史時(shí)特別開(kāi)出 《循吏列傳》文體，以示 “民貴君輕”政治原則之切實(shí)貫徹僅見(jiàn)于郡縣官吏中具有儒家倫理情懷者，其他如 “五帝” “三代圣王”，則為 “民貴君輕”的思想源頭?；实?“世家”和君王 “本紀(jì)”者多為嗜權(quán)逐利之屬，《酷吏列傳》更是徒法逐利之屬。此二者基本不信奉或恪守 “民貴君輕”的政治原則，反而醉心于陰謀詭計(jì)或嚴(yán)酷的治理規(guī)則，所謂 “賢人而詘于不肖者，則權(quán)輕位卑也；不肖而能服于賢者，則權(quán)重位尊也。堯?yàn)槠シ颍荒苤稳?，而桀為天子，能亂天下。吾以此知?jiǎng)菸恢闶?，而賢智之不足慕也”［28］。儒法這種政治原則和治理規(guī)則之別，成為中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)治理中的兩種不同行政倫理。中央的君臣和地方的酷吏，多以信奉法家的治理規(guī)則為主；而基層郡縣，則以信奉儒家“民貴君輕”的治理原則者居多。這或許可以說(shuō)明政務(wù)官系統(tǒng)的 “改朝換代”動(dòng)蕩頻繁，而事務(wù)官系統(tǒng)的郡縣可以 “垂二千年而弗能改”的局面，也可以解釋諸多“官箴書(shū)”或 “牧令書(shū)”為何以儒家 “民貴君輕”思想為其行政倫理。

漢之后的 “官箴書(shū)”或 “牧令書(shū)”，皆宣稱以 《史記·循吏傳》為其楷模，其意無(wú)非是暗指儒家圣王理想所蘊(yùn)含的行政倫理。所以然者， 《循吏傳》中的五人（孫叔敖、子產(chǎn)、公儀休、石奢、李離）皆春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期諸侯國(guó)官吏的道德和行政楷模，頗得儒家贊揚(yáng)。而所列 “酷吏”全為漢吏，不啻間接貶斥漢代朝廷政治原則——“劉漢家天下”而非 “百姓公天下”。后世學(xué)者以此對(duì)比，稱司馬遷列 “循吏”和 “酷吏”兩傳，用意則在 “刺武帝” “抑君權(quán)”；而后世修 “官箴書(shū)”或“牧令書(shū)”者，亦以儒家 “民貴君輕”的行政倫理約束其行政權(quán)力，其特點(diǎn)在于“以德約權(quán)”。與此儒家 “以德約權(quán)”的行政倫理相關(guān)聯(lián)，清代儒臣陳宏謀評(píng)論說(shuō)：“漢刺史以六條察二千石，而循良爭(zhēng)勸，不肖者望風(fēng)引去。后世科條日繁，吏道益雜，終日薄書(shū)勞攘，而擾民則有余，惠民則不足，皆由名與實(shí)不相應(yīng)也。于公六戒，本愛(ài)民之實(shí)心，行惠民之實(shí)政。其詞曲而暢，其意婉而切，視漢世六條，尤為簡(jiǎn)要矣。篇首提出天理人心四字，為牧民者痛下針砭。噫！官無(wú)良心，無(wú)天理，民有不受其殃者哉？官如存良心，循天理，民有不蒙其澤者哉？愿諸君子以此四字，懸之心目之間也?！保?9］漢代監(jiān)察、考核官員政績(jī)的 “六條問(wèn)事”涉及的內(nèi)容為：①?gòu)?qiáng)占民產(chǎn)；②私侵百姓；③濫施刑法；④用人唯私；⑤倚仗權(quán)勢(shì)；⑥損公肥私。犯此“六條”，即當(dāng)問(wèn)責(zé)。以此 “六條”為法戒，官吏行政倫理原則即可歸結(jié)為 “天理人心”，這是孟子 “為民制產(chǎn)”“得人心者得天下”“民為貴，社稷次之，君為輕”的思想總括，與之相侵害者、犯戒者皆得依條糾繩。而遵循天理人心之官吏，則可為行政典范，后來(lái)儒家的人作 “官箴書(shū)”亦于此特別強(qiáng)調(diào)：“蓋天之立君，惟民是重。而承君以撫民者，莫親于守宰之臣。漢帝有云： ‘與吾共此民者，其惟良二千石乎！’”［30］“二千石”是漢郡守的官俸，喻指其官職，而 “立君重民” “承君撫民”則是 “守宰”的行政倫理，其契合于 “民貴君輕”的政治倫理者，正見(jiàn)于 “愛(ài)民”之 “實(shí)心”和 “惠民”之 “實(shí)政”。

“民貴君輕”的政治原則轉(zhuǎn)化為郡縣治理中的行政倫理就是 “愛(ài)民”，即中國(guó)人習(xí)慣講的 “勤政愛(ài)民”。中國(guó)經(jīng)典文獻(xiàn)中習(xí)慣將郡縣牧令或基層治理的官吏稱為“親民之官”，一方面是說(shuō)他們的行政治理工作切近實(shí)際，另一方面則蘊(yùn)含其治理過(guò)程中的行政倫理必須表現(xiàn)為愛(ài)民；愛(ài)民是勤政的目的，勤政是愛(ài)民的途徑。落實(shí)愛(ài)民的具體內(nèi)容當(dāng)然不是一句口號(hào)，必須讓民眾得到 “實(shí)惠”，而 “親民之官”亦需投入真情實(shí)感。用現(xiàn)代的語(yǔ)言講，牧令司職必須讓民眾感受到 “家庭的溫暖”，因?yàn)橹袊?guó)文化堅(jiān)持將 “家”與 “國(guó)”視為一體，“國(guó)家”不僅表示一個(gè)主權(quán)單元，而且是一個(gè)社會(huì)生命共同體。對(duì)此特點(diǎn)，南宋的 “親民之官”何西疇曾有愷切的總結(jié)：“守曰牧民，令曰字民，撫養(yǎng)惟鈞，而孳育取義尤切也。蓋求牧與芻，不過(guò)使飽適而無(wú)散佚耳。凡乳兒有所欲惡，不能自言。所以察其疾癢，時(shí)其饑飽，勿違其意，是可為乳哺者責(zé)也。若保赤子，故縣令于民為最親?！保?1］“牧民”是指牧養(yǎng)、管理和看護(hù)民眾，“字民”（子民）是將民眾視為管理者的子女加以撫養(yǎng)，而且要做到 “惟鈞”（公平）并利其 “孳育” （繁育）和 “若保赤子” （保護(hù)嬰幼），這是《偽古文尚書(shū)·大禹謨》“正德、利用、厚生、惟和”中保民、利民、惠民思想的具體闡發(fā)。意在強(qiáng)調(diào) “牧令”的行政倫理和約權(quán)責(zé)任，要求 “親民之官”體察民情、順從民意、觀察其痛癢，以盡 “地方父母官”的職責(zé)。

居于中國(guó)社會(huì)治理 “陽(yáng)儒陰法”傳統(tǒng)主流的儒家思想，其主要來(lái)源就是對(duì) “禮樂(lè)制度”失序 （“禮壞樂(lè)崩”）的政治反思，即孔子所謂的 “人而不仁，如禮何？人而不仁，如樂(lè)何？”［32］后世儒者入仕居官，多在 “禮樂(lè)制度”中深切體會(huì) “孔仁孟義”，以此為其行政倫理。儒家所謂 “仁義者”，在原則方面是 “仁者愛(ài)人”“親親而仁民，仁民而愛(ài)物”“見(jiàn)義勇為”“行而宜之曰義”，而于具體的施政規(guī)則方面則表現(xiàn)為 “視民如傷”和 “視民如子”。因?yàn)?“州牧”和 “縣令”都是具體的職守，“視民如傷”是從個(gè)體的切身體驗(yàn)，即 “感同身受”方面體會(huì)其行政倫理，而“視民如子”則是從 “家庭生命共同體”方面加以闡發(fā)。對(duì)于這一點(diǎn)，當(dāng)代中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人竭力提倡 “命運(yùn)共同體”“建設(shè)和諧社會(huì)”，與傳統(tǒng)儒家的 “天下一家”“四海之內(nèi)皆兄弟”“治國(guó)如治家”“前有召父，后有杜母”［33］的思想情感皆可視為受一脈相承的儒家政治原則的影響至深者。宋明儒官儒吏中對(duì) “視民如傷”或 “視民如子”的行政倫理更是刻骨銘心，并以之共勉同儕。清人輯錄的 “官箴書(shū)”言及宋儒官吏者，曰：“明道先生作縣，凡坐處皆書(shū) ‘視民如傷’四字。嘗曰：‘顥嘗愧此四字?！庇钟浽唬骸罢嫖魃綆涢L(zhǎng)沙，宴十二邑宰于湘江亭，作詩(shī)曰： ‘從來(lái)官吏與斯民，本是同胞一體親。既以膏脂供爾祿，須知痛癢切吾身。此邦素號(hào)唐朝古，我輩當(dāng)如漢吏循。今日湘亭一杯酒，便煩散作十分春?！倍浢鞔韺W(xué)名臣薛瑄時(shí)，則慕其心性自覺(jué)。薛文清公曰：“吾居察院中，每念韋蘇州 ‘自慚居處崇，未睹斯民康’之句，剔然有警于心云?！保?4］可見(jiàn)， “視民如傷”和 “視民如子”，實(shí)際上是加諸 “親民之官”權(quán)力之上的一種道德責(zé)任，是儒家提倡的 “官德”和當(dāng)代社會(huì)治理中的行政倫理規(guī)則。這種官德和行政倫理，儒家的人以之警覺(jué) “官吏”，俾其升華為 “牧民者”的政治 “良心”。宋代儒官更是以 “臨民”應(yīng)當(dāng)如何作為而告誡 “父母官”其行政倫理的規(guī)則條目：“令為民父母，以慈愛(ài)為車，以明斷為軏，而行之以公恕，斯得矣……而竭其撫字之誠(chéng)者，不知九重以赤子授之令，固望其字吾民也，而可孤所寄乎！故令視事之初，其先務(wù)有四：曰崇學(xué)校。夫士者，民之望也；鄉(xiāng)校者，議政之地也。諸學(xué)奠謁之余，便當(dāng)延見(jiàn)矜佩。假之以辭色，將之以禮意，詢風(fēng)俗之利病，咨政事之得失，廩餼必豐，課試必謹(jǐn)。其端厚俊秀者獎(jiǎng)異之，其詞訟蔓及者覆護(hù)之，其凌辱衣冠者懲治之，則士悅而知慕矣。曰獎(jiǎng)孝弟……曰勸農(nóng)桑……曰略勢(shì)分……”［35］將 “愛(ài)民”的政治原則展現(xiàn)為 “父母官”的行政倫理，實(shí)際上是對(duì)行政權(quán)力的倫理約束和激勵(lì)。申明 “父母官”應(yīng)當(dāng)履職的對(duì)象和收到的效果為何，對(duì) “子民”應(yīng)盡的 “牧養(yǎng)”義務(wù)成為考績(jī) “父母官”的標(biāo)準(zhǔn)，行政作為和行政不作為皆以生民、利民、惠民、啟民為考績(jī)依據(jù)。特別是 “啟民”，這是儒家作為 “司徒之官” “明教化”的一項(xiàng)職業(yè)專屬，即 “開(kāi)啟民智” “富而教之”也是“父母官”的行政義務(wù)，由學(xué)正和教諭之類的 “學(xué)官”協(xié)助其履職。此外，“啟民”還蘊(yùn)含了一項(xiàng) “父母官”對(duì) “子民”承擔(dān)的政治義務(wù)。在行政邏輯上，它是 “民貴君輕”原則的自然演繹。但顧及其對(duì) “天子”最高權(quán)力的 “道德制約”［36］， “父母官”均不多講，卻深入百姓的良心。故民間頗為流行這樣的思想： “皇帝輪流做，明年到我家” “當(dāng)官不為民做主，不如回家賣紅薯”等，而這些又都是 “父母官”開(kāi)啟民智、鼓勵(lì) “子民”議政、咨政、頂門立戶的題中應(yīng)有之義。

照儒家為政的傳統(tǒng)講，“牧令”“勤政愛(ài)民”的行政倫理中還蘊(yùn)含對(duì)官吏 “反求諸己”的良知自覺(jué)，與加諸職權(quán)的外在責(zé)任一樣，其特點(diǎn)是為政者內(nèi)在的道德意識(shí)。據(jù)史料記載，孔子弟子子貢欲任職信陽(yáng)宰，辭行乃師，孔子告誡曰： “知為吏者，奉法以利民；不知為吏者，枉法以侵民，此怨之所由也。治官莫若平，臨財(cái)莫如廉。廉平之守，不可改也。”［37］又，根據(jù)孔子謂為政者 “不患寡而患不均，不患貧而患不安”的社會(huì)公平正義原則，儒家所恪守的行政倫理也是一種主體性的道德修養(yǎng)，作為其外在行政責(zé)任的自覺(jué)基礎(chǔ)，這樣才能做到心境公平、守死善道、廉潔自律和奉法利民。這幾條后來(lái)也被總結(jié)成 “為官三字訣”，視其為 “居官操持”，與當(dāng)代行政倫理頗多相互發(fā)明處：“操持不外 ‘清、慎、勤’三字。清者大節(jié)，慎者無(wú)誤，勤則能理，昔人所謂三字符也。取全條而熟玩之，有貴其剛毅無(wú)私者，亦由清而致；有貴其謙抑不肆者，亦由慎而致；有貴其關(guān)防不漏者，亦由勤而致，則斯三言可以該矣。舍此三言，其亦何能為政也哉？”［38］但是，在這 “居官三字符”中，“清”是內(nèi)在的修養(yǎng)，是為政的價(jià)值信仰基礎(chǔ)，其余二者——“慎”和 “勤”則可視為 “清”的外化責(zé)任。由內(nèi)而外，表里如一，方能一以貫之地施行儒家的 “王道仁政”。無(wú)論是位列 “三公”還是職守 “牧令”，儒家 “仁以為己任”的思想無(wú)不彰顯于行政倫理之中，因而社會(huì)上下也得以借此倫理品評(píng)官德、褒貶吏治。

四 結(jié)語(yǔ)

形成于 “垂二千年而弗能改”的 “郡縣制”中的行政倫理不只體現(xiàn)為 “官箴書(shū)”或 “牧民學(xué)”中的 “勤政愛(ài)民” “視民如傷” “視民如子”等思想，亦見(jiàn)于中國(guó)社會(huì)耳熟能詳?shù)恼胃裱?，如諸葛亮的 “鞠躬盡瘁，死而后已”、范仲淹的 “先天下之憂而憂，后天下之樂(lè)而樂(lè)”、張居正的 “寧為循吏，不做清流”以及毛澤東的 “為人民服務(wù)”等。這些行政倫理，不因吏治中的 “貪官污吏”和 “徇私舞弊”等案例而被遮蔽，也不因 “三年清知府，十萬(wàn)雪花銀”這樣的謔句而使 “清廉”淪為官場(chǎng)腐敗的 “文飾”。相反，這些思想或名言警句倒是為我們提示了儒家倫理在治國(guó)理政經(jīng)驗(yàn)中所積累的政治智慧和民心向背的議題，是值得當(dāng)代中國(guó)社會(huì)倍加珍惜的精神文明資源。聯(lián)系到 “牧令書(shū)”中的行政倫理，“郡縣制”在社會(huì)治理中將“天理良心”提煉為儒家政治理想的 “民本”原則，將 “清、慎、勤”歸結(jié)為 “父母官”的行政規(guī)則，其本質(zhì)在于闡明行政權(quán)力必須受到內(nèi)外兩方面的約束才能合法而有效地運(yùn)行。內(nèi)在的方面是對(duì) “民心”的真誠(chéng)關(guān)切，即 《尚書(shū)·泰誓》中 “天視自我民視，天聽(tīng)自我民聽(tīng)”的執(zhí)政原則，外在的方面則是 “六條問(wèn)事”的考績(jī)標(biāo)準(zhǔn)，這是 “視民如傷”或 “視民如子”的行政規(guī)則。這種立基于 “牧民”傳統(tǒng)的“實(shí)心實(shí)政”，正是中國(guó)特色的社會(huì) “實(shí)業(yè)”。它精妙地凝聚了中華民族的政治智慧和人文情感，形成了別具一格的 “家—國(guó)—天下”觀。筆者以為，當(dāng)代社會(huì)對(duì)于“全球性治理”（Global Governance）的研究，可以從中國(guó)乃至韓國(guó)、日本的 “牧民學(xué)”中廣泛地吸取其獨(dú)特的精神資源。

在 “得民心者得天下”的 “民本”政治中，儒家政治倫理亦蘊(yùn)含了 “知民心者治天下”的行政倫理，此其 “牧民守令”以 “知州、知府、知縣”明其官職之深意者。既然是行政倫理，“勤政愛(ài)民”或 “視民如子”就可以依理類推，而不受時(shí)空和權(quán)位等條件限制，以發(fā)掘其時(shí)代價(jià)值，一如前賢格言所啟示者： “為政者當(dāng)體天地生萬(wàn)物之心，與父母保赤子之心。有一毫之慘刻，非仁也；有一毫之忿嫉，亦非仁也……平易便民，為政之本?！保?9］同理，宋儒張載 “為天地立心，為生民立命，為往圣繼絕學(xué)，為萬(wàn)世開(kāi)太平”的警句也并非 “好高騖遠(yuǎn)”之 “空言”；相反，這些格言警句所揭示的正是儒家 “經(jīng)世濟(jì)民”的 “民本”政治原則，它與 “郡縣制”下的 “牧令”行政倫理互為表里，是所謂 “利在一身勿謀也，利在天下者謀之；利在一時(shí)勿謀也，利在萬(wàn)世者謀之”［40］。這些話雖然只出自 “親民之官”或 “七品芝麻官”之口，但是以之為中國(guó)人居官理政的基本原則，上則約束君權(quán)，下則啟迪民智，未嘗不是 “顛撲不破”的真理，又豈能以 “牧令”吏治或行政倫理為之設(shè)限？

注 釋

［1］（清）丁日昌：《牧令書(shū)輯要》“同治七年三月初十日內(nèi)閣奉”，江蘇書(shū)局，1868年刊印本。

［2］（清）王夫之：《讀通鑒論》卷一。

［3］ 《荀子·王制》。

［4］老百姓常講的 “只許州官放火，不許百姓點(diǎn)燈”，或 《三國(guó)演義》中的亂世英雄、攻城略地、自領(lǐng)州牧等。

［5］《舊唐書(shū)·馬周傳》。

［6］見(jiàn) 《四庫(kù)提要》卷七十九 《史部》三十五。

［7］張希清：《“清慎勤”：為官第一箴言》，載王杰主編 《領(lǐng)導(dǎo)干部國(guó)學(xué)大講堂》（第3冊(cè)），中共中央黨校出版社，2011，第251頁(yè)。

［8］（清）丁日昌：《牧令書(shū)輯要》“輯錄者前言”，江蘇書(shū)局，1868年刊印本。

［9］（清） 徐棟：《牧令書(shū)》 卷一 “治原”。

［10］《史記·孟子荀卿列傳》。

［11］《史記·周本紀(jì)》云：“武王征九牧之君，登豳之阜，以望商邑?！边@是武王滅商之后的活動(dòng)，把殷商原來(lái)九州之牧召集起來(lái)訓(xùn)話，叫他們記住殷商是如何被消滅的。這就說(shuō)明，殷商的地方行政疆域以九州為限，且后來(lái)推翻殷商的 “岐周”則不在九州之內(nèi)，不屬于 “九牧之君”，至少是處于殷商管轄權(quán)力的邊緣地帶。

［12］《荀子·儒效篇》：“周公屏成王……兼制天下，立七十一國(guó)，姬姓獨(dú)居五十三人?！?/p>

［13］“《左傳·哀公七年》稱 ‘禹合諸侯于涂山，執(zhí)玉帛者萬(wàn)國(guó)’，至周武王僅千八百國(guó)，春秋時(shí)見(jiàn)于經(jīng)傳者百四十余國(guó)，又并而為十二諸侯，又并為七國(guó)?！眳⒁?jiàn) （清）顧炎武 《日知錄》卷二十三 “郡縣”（下），岳麓書(shū)社，2011，第877頁(yè)。

［14］ 《史記·天官書(shū)》。

［15］《史記·秦始皇本紀(jì)》。

［16］ 《周書(shū)·作雒篇》。

［17］《左傳·哀公二年》。

［18］此判斷參照錢穆先生觀點(diǎn)：“大體說(shuō)，漢代有一百多個(gè)郡，一個(gè)郡管轄十個(gè)到二十個(gè)縣。大概漢代縣數(shù)，總數(shù)在一千一百到一千四百之間。中國(guó)歷史上講到地方行政，一向推崇漢朝，所謂兩漢吏治，永為后世稱美?！眳⒁?jiàn)錢穆 《中國(guó)歷代政治得失》，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，2012，第10頁(yè)。

［19］（唐）吳兢：《貞觀政要·擇官第七》。

［20］ 《元史·百官志》。

［21］ 《元史·地理志》。

［22］ 《明史·地理志》。

［23］（清）陳弘謀撰 《中華藏典·名家藏書(shū)》 （23卷） “從政遺規(guī)”，內(nèi)蒙古人民出版社，2003，第217頁(yè)。

［24］（清）徐棟：《牧令書(shū)》李文瀚序。

［25］ 《孟子·離婁上》。

［26］陳寅恪鴻論：儒者在古代本為典章學(xué)術(shù)所寄托之專家。李斯受荀卿之學(xué)，佐成秦治。秦之法制實(shí)儒家一派學(xué)說(shuō)之所附系?！吨杏埂分?“車同軌，書(shū)同文，行同倫”（太史公所謂 “至始皇乃能并冠帶之倫”），為儒家理想之制度，而于秦始皇之身而得以實(shí)現(xiàn)之也。漢承秦業(yè)，其官制法律亦襲用前朝。遺傳至?xí)x以后，法律與禮經(jīng)并稱，儒家 《周官》之學(xué)說(shuō)悉采入法典。夫政治社會(huì)一切公私行動(dòng)莫不與法典相關(guān)，而法典為儒家學(xué)說(shuō)具體之實(shí)現(xiàn)。“審查報(bào)告 （三）”參見(jiàn)馮友蘭 《中國(guó)哲學(xué)史》 （下冊(cè)） （增訂本），（臺(tái)灣）商務(wù)印書(shū)館，民國(guó)八十二年，第1206頁(yè)。

［27］《史記·五帝本紀(jì)》。

［28］《韓非子·難勢(shì)篇》。

［29］（清）陳弘謀撰 《中華藏典·名家藏書(shū)》 （23卷） “從政遺規(guī)”，內(nèi)蒙古人民出版社，2003，第312頁(yè)。

［30］（清）金庸齋撰、謝景芳譯：《居官必覽》，中國(guó)商業(yè)出版社，2010，第175頁(yè)。

［31］（清）陳弘謀撰 《中華藏典·名家藏書(shū)》 （23卷） “從政遺規(guī)”，內(nèi)蒙古人民出版社，2003，第94頁(yè)。

［32］ 《論語(yǔ)·八佾》。

［33］《漢書(shū)·循吏傳》中言西漢南陽(yáng)郡守召信臣 “其治視民如子”“好為民興利”，“吏民親愛(ài)信臣”尊其為 “召父”；《后漢書(shū)·杜詩(shī)傳》謂東漢南陽(yáng)太守杜詩(shī) “性節(jié)儉而政治清平”“善于計(jì)略，省愛(ài)民役”“造作水排，鑄為農(nóng)器……百姓便之。又修治坡池，廣拓土田，郡內(nèi)比室殷足”，致 “南陽(yáng)為之語(yǔ)曰： ‘前有召父，后有杜母’”。

［34］（清）金庸齋撰、謝景芳譯：《居官必覽》，中國(guó)商業(yè)出版社，2010，第178頁(yè)。

［35］（宋）胡太初撰：《晝簾緒論》，載 （清）陳弘謀撰 《中華藏典·名家藏書(shū)》 （14卷），內(nèi)蒙古人民出版社，2003，第423頁(yè)。

［36］孟子的 “天爵人爵之辨”，將 “天子”的 “人爵”置于 “天理人心”的 “天爵”之下。見(jiàn) 《孟子·告子上》：“有天爵者，有人爵者。仁義忠信，樂(lè)善不倦，此天爵也；公卿大夫，此人爵也。古之人修其天爵，而人爵從之。今之人修其天爵，以要人爵；既得人爵，而棄其天爵，則惑之甚者也，終亦必亡而已矣?！?/p>

［37］王盛元譯注：《孔子家語(yǔ)》，上海三聯(lián)書(shū)店，2012，第163頁(yè)。

［38］（清）金庸齋撰、謝景芳譯：《居官必覽》，中國(guó)商業(yè)出版社，2010，第195頁(yè)。

［39］（清）陳弘謀撰 《中華藏典·名家藏書(shū)》 （23卷） “從政遺規(guī)”，內(nèi)蒙古人民出版社，2003，第335頁(yè)。

［40］（清）陳弘謀撰 《中華藏典·名家藏書(shū)》 （23卷） “從政遺規(guī)”，內(nèi)蒙古人民出版社，2003，第339頁(yè)。