宋江

摘 要： 改革開放后，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)民收入大幅增加，農(nóng)村地區(qū)無序建房大量產(chǎn)生，成了近年來土地管理者和學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點(diǎn)問題。文章通過對農(nóng)村無序建房的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，從外因和內(nèi)因兩個方面對農(nóng)村無序建房大量產(chǎn)生的原因進(jìn)行深入剖析，分別從確立農(nóng)村建房宜疏不宜堵的工作方針，創(chuàng)新農(nóng)村宅基地獲取和退出機(jī)制，防止管理者不作為和亂作為，以及大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)徹底解決農(nóng)村無序建房問題等四個方面提出了規(guī)范農(nóng)村建房秩序的政策建議。

關(guān)鍵詞： 無序； 農(nóng)村建房；對策研究

1. 農(nóng)村無序建房的現(xiàn)狀分析

農(nóng)村建房包括合法建房和違法建房兩類。合法建房是指依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》及實(shí)施條例等法律法規(guī)，按照先報批，后修建的法定順序，依據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的規(guī)劃修建的質(zhì)量合格的農(nóng)房。違法建房包括違法用地和違法建設(shè)，是指未經(jīng)批準(zhǔn)占用土地擅自建房的行為和沒有取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者違反建設(shè)工程規(guī)劃許可證核定的建房行為。

農(nóng)村違法建房相比其他違法行為具有獨(dú)特性：顯然是違法的行為，但可以大量的、長期的存在，公開挑戰(zhàn)法律的權(quán)威，甚至在征地拆遷時還能夠得到補(bǔ)償，最后政府多會通過罰款、補(bǔ)交相關(guān)費(fèi)用等方式，以解決歷史遺留問題的形式幫助其合法化。實(shí)踐中存在一方面放任村民隨意建房，另一方面進(jìn)行違法查處，以罰代法的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象值得思考該項(xiàng)法律規(guī)定是否還有存在的必要，以及大量的建房行為和法律法規(guī)相悖的矛盾應(yīng)該如何解決。

農(nóng)村建房最突出特點(diǎn)：無序。改革開放之前，農(nóng)村貧窮落后，村民依靠種地為生，防御能力弱，村民建房都會考慮到盡量少占良田，聚而居之。改革開放后，農(nóng)民通過外出務(wù)工等大幅度增加了收入，但受到當(dāng)前土地制度和戶籍制度的限制，不能順利成為城市居民，于是開始在家鄉(xiāng)建房，形成了中國歷史上最大的建房潮，很多村民一家建有多幢房屋，形成“一戶多宅”。但是，長期以來農(nóng)房修建缺少規(guī)劃，建筑質(zhì)量缺少監(jiān)管，使用年限短，安全隱患嚴(yán)重，甚至還有不少專門針對國家建設(shè)項(xiàng)目征地拆遷的“對口建筑”，給國家重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)增加了成本和難度。

從表象上看，現(xiàn)代農(nóng)村得到了長足的發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施越來越完善，新建、改建房屋規(guī)模大、速度快。從農(nóng)村常住人口方面來看，多數(shù)是老年人和兒童，常住人口少，青壯年基本都到經(jīng)濟(jì)較好的地方務(wù)工，且很多人已經(jīng)在城鎮(zhèn)購房。農(nóng)村地區(qū)新建房屋數(shù)量不降反升，與不斷推高的城鎮(zhèn)化率不相適應(yīng)。從利用率來開，農(nóng)村房屋空置率高，利用率低，人均建筑面積大，且還有較大面積的附屬設(shè)施用地。從農(nóng)房的價值上看，按照目前的制度，不具備保值增值和金融功能。

2. 農(nóng)村無序建房大量產(chǎn)生的原因剖析

農(nóng)村無序建房大量產(chǎn)生既有規(guī)劃滯后和執(zhí)法不嚴(yán)等原因，也有經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá)，城市化水平不高的原因，是內(nèi)因和外因共同作用的結(jié)果。

2.1 外部原因

一是村民建房需求和國家最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策之間存在矛盾，缺乏具有可行性的處理政策。2003年，中共中央十六屆三中全會提出了在全國實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策，保護(hù)糧食安全。但現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)為政策的嚴(yán)格性和浪費(fèi)的嚴(yán)重性并存。一方面，村民有強(qiáng)烈的意愿將房屋搬遷至生產(chǎn)生活條件較好的平壩地區(qū)，另一方面，平壩地區(qū)基本上是基本農(nóng)田，受《基本農(nóng)田保護(hù)條例》限制，可建設(shè)區(qū)域相對較小，私下買賣土地，無序建房成了他們最直接有效的解決方式。

二是農(nóng)村跨農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織建房需求和法律禁止買賣農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織土地用于非農(nóng)建設(shè)的矛盾日益突出。按照目前的法律規(guī)定，一般情況下不允許跨集體經(jīng)濟(jì)組織獲取宅基地，無形中把村民建房的范圍限定在本集體經(jīng)濟(jì)組織之內(nèi)。但是，隨著社會的發(fā)展，特別是交通及治安管理的發(fā)展，家庭的經(jīng)濟(jì)收入不依賴于種地，農(nóng)民建房不完全是為了生產(chǎn)和防衛(wèi)，交通方便、風(fēng)景優(yōu)美、人居環(huán)境好等成為新的宅基地選址標(biāo)準(zhǔn)。由于有了此類需求，就滋生了此類市場，盡管《土地管理法》六十三條規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，但是私下跨農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織買賣宅基地的現(xiàn)象仍然非常普遍。

三是村民合理的建房需求和滯后的鄉(xiāng)村規(guī)劃之間存在矛盾，導(dǎo)致無序狀態(tài)的發(fā)生。經(jīng)濟(jì)發(fā)展刺激了村民的建房需求，按照“法無規(guī)定即可為”的法治思想，法律規(guī)定不準(zhǔn)許建房的區(qū)域不能建房，沒有規(guī)定不可建房的區(qū)域就能建房。這樣，會造成兩類問題，第一類是由于地勢平坦的地方已經(jīng)基本開墾成農(nóng)田，不符合建房規(guī)定，村民只能選擇不是農(nóng)田的地方建房，然而，此類區(qū)域大多地質(zhì)條件差，坡度大，村民不愿意作為建房選址。第二類是一旦政府放松監(jiān)管，村民就會選擇在平坦的農(nóng)田里建房，類似的情況成為普遍現(xiàn)象之后，建房者就不再認(rèn)為將房屋建在農(nóng)田里是違法的。造成上述兩種無序建房的原因是無有效的鄉(xiāng)村規(guī)劃，或者鄉(xiāng)村規(guī)劃滯后，或者規(guī)劃不合理，或者有規(guī)劃但不能貫徹執(zhí)行。國家對農(nóng)村建房規(guī)劃重視不夠，現(xiàn)有的法律法規(guī)不能得到有效的執(zhí)行，建房的隨意性過大。由于禁止性規(guī)定和引導(dǎo)性規(guī)定不對稱，本來控制建房是為了保護(hù)基本農(nóng)田，最終的結(jié)果是村民在基本農(nóng)田里隨意、無序地建房，建筑面積和附屬設(shè)施占地面積都很大，造成了耕地的破碎化及大量浪費(fèi)。由于缺少規(guī)劃，村民自主選址建房沒有考慮到交通、排污、飲水、供電、燃?xì)獾然A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)情況，給后續(xù)的基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)工作帶來了巨大的困難。在沒有規(guī)劃或者規(guī)劃滯后的情況下，政府基本上是采取利用《土地管理法》及實(shí)施條例實(shí)施“堵”的工作方法，結(jié)果，逆勢而為的行動沒有達(dá)到“堵”的效果，沒有堵住農(nóng)村的違法建房和無序建房，反而，很多地方陷入了失控的狀態(tài)，中國改革開放以來最大的農(nóng)村建房潮有序化最后以失敗而告終。

四是村民對行政審批的高效率需求和低效的行政效率之間存在較大矛盾，導(dǎo)致村民不愿意通過正常程序申請建房，而普遍愿意采取先建房、后補(bǔ)辦手續(xù)的方式。村民申請建房，如果走法定的建房審批程序，需要比法定批準(zhǔn)時限更長的時間，而這些時間成本的損失很大程度上是行政機(jī)關(guān)造成的。在不能滿足村民時間要求的情況下，村民會選擇先自行修建，然后再完善手續(xù)的方式建房。造成的后果是大量的違法建房產(chǎn)生，本來是政府的主動行政審批行為，反而變成了被動執(zhí)法行為。

五是套取征地拆遷帶來的高額補(bǔ)償費(fèi)，從客觀上助推了大量違法建房的產(chǎn)生。近幾年的城市擴(kuò)張、交通、水利等建設(shè)總量很大，國家需要大量征收集體土地和拆遷農(nóng)房，而拆遷費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于修建成本，其中有很大的利潤空間。因而，征地拆遷成了村民采取的一種不正當(dāng)、但很實(shí)用的致富方式。在利益的驅(qū)動下，村民會采取偷建、搶建等方式快速建房，甚至有公開對抗執(zhí)法人員執(zhí)法的現(xiàn)象發(fā)生。

六是缺乏事前控制，執(zhí)法不嚴(yán)的負(fù)面影響難辭其咎。一項(xiàng)法律的推行取決于兩個方面的因素，一是法律的規(guī)范對象需要有清晰的法制意識，知道哪些可為，哪些不可為；二是需要執(zhí)法者嚴(yán)格執(zhí)法，以國家暴力機(jī)關(guān)為后盾，維護(hù)法律的權(quán)威，確保法律的貫徹實(shí)施。由于違法建房從短期看社會危害性不大，基本不侵害別人的利益，而且是將房屋建在“自己”的土地上，周圍民眾的關(guān)注度不高，一般情況下不會主動舉報。當(dāng)出現(xiàn)違法建房沒有被及時查處時，別的村民會紛紛效仿，造成所謂“法不責(zé)眾”的執(zhí)法難題。而且，村民建房一般會用盡積蓄，乃至?xí)e債，如在房屋建成后強(qiáng)制拆除，必然會觸及村民的切身利益，極有可能引發(fā)社會不穩(wěn)定。因此，一般情況下，政府對于村民未審批已建成的住房，不會采取強(qiáng)制拆除措施，而是采取通過罰款后完善手續(xù)等補(bǔ)救措施解決此類問題。另外，由于中國行政體制的特殊情況，政府控制違法建房未能做到常抓不懈，特別是領(lǐng)導(dǎo)更換過渡期，執(zhí)法就會松懈，違法建房就會快速反彈，對政策法律執(zhí)行的效果影響特別大。

七是村民除有剛性的建房需求之外，存在攀比心理也是農(nóng)村無序建房產(chǎn)生的重要原因。由于人類的本性，普遍存在攀比心理，如一個村子只要有人帶頭修建造型時尚的房屋，其他人會產(chǎn)生從眾心理，在具備條件的情況下，想方設(shè)法將建筑面積擴(kuò)大、樓層建高、院子建大，房屋造型更時尚，這種攀比心理從一定程度上助長了農(nóng)村建房的大量產(chǎn)生。如果管理不善，無交通、水電、排污、燃?xì)獾扰涮自O(shè)施的農(nóng)房會大量修建，進(jìn)而會導(dǎo)致無序狀態(tài)的產(chǎn)生，增加環(huán)境的負(fù)擔(dān)。

八是村民的建房法律意識淡薄，是農(nóng)村無序建房產(chǎn)生的另一個重要原因。主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面是保護(hù)耕地的法律意識淡薄。特別是二、三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，降低了農(nóng)民對土地的依賴性，認(rèn)為沒有了耕地同樣能夠生存和發(fā)展，產(chǎn)生了耕地不重要的誤解，肆意破壞基本農(nóng)田的現(xiàn)象屢禁不止。另一方面是對房屋的產(chǎn)權(quán)證書需求不強(qiáng)烈。房地產(chǎn)權(quán)證書對村民來說作用不大，主要作用是通過法律確認(rèn)該房屋屬于該村民所有，基本不具備金融功能和投資價值，作為農(nóng)村資產(chǎn)流動性不強(qiáng)。據(jù)走訪調(diào)查，建房村民在不需要花錢的情況下愿意辦理合法登記，否則，不愿意主動辦理合法登記。根據(jù)村民的經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)村違法房屋積累到一定的數(shù)量以后，政府會以解決歷史遺留問題的形式，統(tǒng)一解決辦理產(chǎn)權(quán)證書的問題。

2.2 內(nèi)部原因

經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá)，城市化水平不高，是農(nóng)村無序建房的內(nèi)部原因，也是根本原因。從發(fā)達(dá)國家的發(fā)展經(jīng)歷來看，城鎮(zhèn)化率會達(dá)到80%以上的水平，而中國2015年的城鎮(zhèn)化率僅52%，農(nóng)業(yè)區(qū)縣更低。城鎮(zhèn)化水平是衡量一個國家和一個地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的重要標(biāo)志。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度與農(nóng)村建房發(fā)展有著內(nèi)在的聯(lián)系。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初級階段，城鄉(xiāng)之間是一種原始的穩(wěn)定關(guān)系，相對固化，城里人就是城里人，鄉(xiāng)下人就是鄉(xiāng)下人，貧富差距不大，物質(zhì)普遍匱乏。這個時期農(nóng)村建房基本呈現(xiàn)出一種固態(tài)的平衡，自由選址建房，形成村莊。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中級階段，也就是快速發(fā)展階段，城市率先得到了發(fā)展。由于城市具有經(jīng)濟(jì)發(fā)展增長極的作用，迅速產(chǎn)生了集聚效應(yīng)，整個社會人口呈現(xiàn)出一種單向流動的狀態(tài)，即大量的農(nóng)村人口涌向城市，農(nóng)村先是村莊“空心化”，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民掙到錢之后，依然無法承擔(dān)城市的高房價和無力在城市定居，于是開始大量的在家鄉(xiāng)建房，耕地被占用，農(nóng)村無序建房開始大量產(chǎn)生。中國作為發(fā)展中國家，正處于這個階段。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高級階段，也就是后工業(yè)化時代，城鄉(xiāng)之間將會恢復(fù)到一種新的穩(wěn)定關(guān)系，是一種動態(tài)的平衡關(guān)系，城鎮(zhèn)化率高達(dá)80%以上，人口可以在城鄉(xiāng)之間自由流動。在這個階段，農(nóng)村建房將大量減少，農(nóng)村以產(chǎn)業(yè)化的形式發(fā)展，鄉(xiāng)村規(guī)劃齊備，農(nóng)村無序建房的問題將得到根本解決。

3. 規(guī)范農(nóng)村建房秩序的建議

3.1 確立“以疏為主、以堵為輔、疏堵結(jié)合”的工作方針

一是具有政策強(qiáng)制性的規(guī)劃導(dǎo)向。規(guī)劃必須要有超前性，長期規(guī)劃、中期規(guī)劃和短期規(guī)劃之間應(yīng)該邏輯嚴(yán)密，協(xié)調(diào)規(guī)范，不能因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)人的變化而隨意變化，應(yīng)當(dāng)具有相對的穩(wěn)定性。規(guī)劃必須實(shí)事求是、正確、合理、有可行性。在制定規(guī)劃階段，應(yīng)當(dāng)把土地利用總體規(guī)劃、鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃、旅游規(guī)劃、交通規(guī)劃、退耕還林規(guī)劃等“多規(guī)合一”，避免互相沖突。在規(guī)劃的過程中應(yīng)當(dāng)充分征求當(dāng)?shù)卮迕竦囊庖?，既能滿足建房需求，又能滿足勞作等其他需求。規(guī)劃成果應(yīng)當(dāng)在公開的媒體和規(guī)劃區(qū)人流量大的地方公開，讓公眾知曉。如果有了適當(dāng)?shù)囊?guī)劃，對個別不按照規(guī)劃建房的村民應(yīng)該堅決采取 “堵”的方式，嚴(yán)格執(zhí)法。需要注意的是在“堵”的時候必須進(jìn)行事前控制，不要等到村民的房屋建好之后，采取強(qiáng)制拆除措施，這樣不但會激化村民與政府之間的矛盾，還會抹黑政府形象。規(guī)劃引導(dǎo)要注意時效性，不宜操之過急、大拆大建，因采取逐步實(shí)施的策略，無規(guī)劃建設(shè)區(qū)的和規(guī)劃建設(shè)區(qū)布局不合理的抓緊時間劃定建設(shè)區(qū)，已劃定建設(shè)區(qū)的嚴(yán)格按照規(guī)劃執(zhí)行。

二是具有利益傾向性的投資導(dǎo)向。這種導(dǎo)向發(fā)生在規(guī)劃落地階段。政府應(yīng)設(shè)立農(nóng)村房屋建設(shè)發(fā)展基金，專門用于農(nóng)村建房管理。政府劃定規(guī)劃建設(shè)區(qū)，統(tǒng)一用地，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)指導(dǎo)，村集體經(jīng)濟(jì)組織具體管理，為規(guī)劃區(qū)域配套交通、水、電、網(wǎng)絡(luò)、污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施。資金投向之處，必然會進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，具有比較優(yōu)勢，使得建設(shè)區(qū)猶如城市一樣，對建房村民產(chǎn)生吸引力。規(guī)劃區(qū)域內(nèi)既要注意整體效果，又要尊重村民的個性化需求，重點(diǎn)是通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，引導(dǎo)村民向規(guī)劃區(qū)集聚。

三是具有工作需求性的就業(yè)導(dǎo)向。容易就業(yè)的區(qū)域?qū)r(nóng)戶有較大的吸引力，若適當(dāng)輔以規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，能夠形成以產(chǎn)業(yè)化工人為主的集中居住點(diǎn)。規(guī)劃的農(nóng)村建設(shè)區(qū)應(yīng)考慮農(nóng)村產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，盡量布局在靠近農(nóng)場、農(nóng)產(chǎn)品加工廠及其他農(nóng)村產(chǎn)業(yè)集中區(qū)域，便于村民就近就業(yè)。

四是具有戰(zhàn)略性的耕地保護(hù)導(dǎo)向。首先是通過多種渠道宣傳耕地保護(hù)政策，讓其深入人心，貫徹落實(shí)國家關(guān)于耕地保護(hù)、確保糧食安全的相關(guān)規(guī)定。其次是嚴(yán)格執(zhí)行基本農(nóng)田劃定相關(guān)規(guī)定，通過不允許占用基本農(nóng)田反過來促使村民只能在規(guī)劃的建設(shè)區(qū)建房。規(guī)劃的建設(shè)區(qū)如暫時未建設(shè)，可作為農(nóng)用地繼續(xù)耕種，退出的宅基地，通過復(fù)墾可作為農(nóng)用地使用。

3.2 創(chuàng)新農(nóng)村宅基地獲取和退出機(jī)制

規(guī)劃農(nóng)村房屋建設(shè)區(qū)后，附近的居民如何獲取和退出宅基地，如何解決宅基地的無償供給與有償退出之間的矛盾，是一個需要研究的重要課題。根據(jù)《土地管理法》及實(shí)施條例，農(nóng)村居民一戶可獲得一處宅基地。應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充規(guī)定規(guī)劃區(qū)外一律不允許新增宅基地。通過嚴(yán)控新增農(nóng)村宅基地區(qū)域，達(dá)到規(guī)范農(nóng)民建房秩序的目的。農(nóng)村宅基地應(yīng)充分供給，保障農(nóng)民正常的建房要求。因?yàn)檎貫闊o償供給，結(jié)合中國處于市場經(jīng)濟(jì)初級階段，應(yīng)當(dāng)盡量弱化宅基地的財產(chǎn)性，強(qiáng)調(diào)其社會性、穩(wěn)定性的一面。規(guī)劃建設(shè)區(qū)的農(nóng)村宅基地獲取有兩種形式，一種是新增戶的獲取，應(yīng)當(dāng)沿用采取無償取得的獲取方式；另一種是已有宅基地戶的獲取，如果選擇是不進(jìn)入規(guī)劃建設(shè)區(qū)，可在原房屋繼續(xù)居??；如果選擇進(jìn)入規(guī)劃建設(shè)區(qū)，那么就必須將原址全部復(fù)墾。

有關(guān)宅基地的退出，法律層面尚無明確規(guī)定。從實(shí)際操作層面看，國家目前采取的是有償退出機(jī)制。重慶市開展的地票制度改革和戶籍制度改革退地工作，在農(nóng)村宅基地有償退出嘗試方面，走在了全國的前列。通過有償?shù)男问焦膭畲迕裢顺稣赜袃蓚€方面的作用，一方面宅基地復(fù)墾后解決城市用地指標(biāo)占補(bǔ)平衡的問題，另一方面地票交易后復(fù)墾農(nóng)戶獲得的補(bǔ)償款大幅增加了農(nóng)民的收入，為進(jìn)城農(nóng)民在城市定居奠定了一定的物質(zhì)基礎(chǔ)。從城鎮(zhèn)化的趨勢看，農(nóng)村住房規(guī)劃建設(shè)區(qū)的規(guī)模會逐漸縮小，盡管規(guī)劃建設(shè)區(qū)內(nèi)的農(nóng)村宅基地是無償取得，仍然應(yīng)當(dāng)采取有償退出的機(jī)制。農(nóng)村宅基地有償退出需要循序漸進(jìn)，不宜采取大拆大建的方式。對于規(guī)劃區(qū)外無序建設(shè)的農(nóng)房，因采取有償退出和自然退出相結(jié)合的方式解決宅基地退出問題。

3.3 嚴(yán)格執(zhí)法，防止管理者“不作為”和“亂作為”

嚴(yán)格執(zhí)法的客體是建房農(nóng)戶，執(zhí)法依據(jù)是已頒布的法律法規(guī)。對于違法建房，必須堅決制止。“堵”的方式雖然不能從根本上解決農(nóng)村無序建房問題，但可以通過灌輸耕地保護(hù)和依照規(guī)劃發(fā)展的思想，有效保護(hù)有限的土地資源，保證無序建房不至于造成不可逆轉(zhuǎn)的后果。

作為執(zhí)法主體的管理者，需從兩個方面規(guī)范執(zhí)法行為，一是防止“不作為”，執(zhí)法不力是不作為的重要表現(xiàn)之一，也是造成法不責(zé)眾的不利后果的重要原因。二是防止“亂作為”，即違反公平公正的原則，講人情，不依法行政，甚至參與違法建房行為。提高管理者素質(zhì)是提高執(zhí)法水平的重要途徑，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)執(zhí)法者的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。對“不作為”和“亂作為”的管理者，堅決追究責(zé)任，從嚴(yán)處理，確保土地管理隊(duì)伍的純潔性。在對農(nóng)村建房的監(jiān)督方面，應(yīng)當(dāng)引入群眾監(jiān)督機(jī)制，一是村民之間互相監(jiān)督，防止違法建設(shè)現(xiàn)象發(fā)生；二是監(jiān)督行政管理部門，防止執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象產(chǎn)生。

想方設(shè)法走出農(nóng)村違法建房“法不責(zé)眾”的困境。農(nóng)村建房中的違法建房盛行，很大程度上歸結(jié)為“法不責(zé)眾”思想的影響。造成法不責(zé)眾的原因主要有兩個，一是“法”的問題，二是“眾”的問題。從農(nóng)村建房相關(guān)法律法規(guī)上來講，立法保護(hù)土地是必需的，但是，法制的不完善、漏洞太多導(dǎo)致了大量違法建房產(chǎn)生，特別是規(guī)劃滯后和落實(shí)不力，成了無序建房滋生的根源。歸根到底，農(nóng)村無序建房的主體責(zé)任應(yīng)歸結(jié)為政府疏于管理，而不應(yīng)歸結(jié)為建房者。要解決法不責(zé)眾的問題，首先要完善法律法規(guī)，執(zhí)行行之有效的規(guī)劃，堵住法律法規(guī)存在的漏洞；其次是嚴(yán)格執(zhí)法，確保法律的順利實(shí)施，體現(xiàn)社會公平正義。

3.4 大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，加速城市化進(jìn)程是規(guī)范農(nóng)村建房秩序的根本途徑

經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城鎮(zhèn)化水平具有高度的正相關(guān)性。隨著社會的發(fā)展，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是大勢所趨，農(nóng)村需要的勞動力越來越少，大量農(nóng)民從耕地中解放出來，成為產(chǎn)業(yè)工人。隨著人口的轉(zhuǎn)移，農(nóng)村人口的減少，必將導(dǎo)致農(nóng)村建房需求的減少，因而有助于改善農(nóng)村無序建房的現(xiàn)狀，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地少、房屋少、生態(tài)良好、耕地連片的理想狀態(tài)。發(fā)展經(jīng)濟(jì)是中國執(zhí)政黨最根本的任務(wù)，能解決絕大部分的社會矛盾，在規(guī)范農(nóng)村建房秩序中起決定性作用。如果經(jīng)濟(jì)得不到發(fā)展，農(nóng)民被禁錮在農(nóng)村，那么，無序建房的問題終究得不到解決。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r既是農(nóng)村無序建房產(chǎn)生的主要原因，也是解決農(nóng)村無序建房問題的歸宿。經(jīng)濟(jì)發(fā)展，特別是第二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展拓寬了農(nóng)民務(wù)工的渠道，農(nóng)民收入增多以后，建房就有了資金，加速了農(nóng)村地區(qū)農(nóng)房更新?lián)Q代的進(jìn)度，導(dǎo)致無序建房。最終，會由于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化率的提高，農(nóng)村建房的數(shù)量會減少到與農(nóng)村人口相適應(yīng)的水平，輔以適當(dāng)?shù)囊?guī)劃和嚴(yán)格的執(zhí)法，可從根本上解決農(nóng)村無序建房的問題。

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