■ 王 棟

寧夏美麗鄉(xiāng)村特色規(guī)劃與建設

■ 王 棟

寧夏大規(guī)模美麗鄉(xiāng)村建設的開展，除卻國家宏觀戰(zhàn)略部署外，還有寧夏發(fā)展的三大實際情況作為推動因素，即寧夏跨越式發(fā)展、建設用地緊缺和農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移流動。近年來，寧夏以推進農(nóng)村社區(qū)化建設為目標，以美麗鄉(xiāng)村建設和農(nóng)村危房危窯改造為抓手，以村莊布局規(guī)劃為依據(jù)，新建和改造了一大批村莊，使全區(qū)的村莊面貌發(fā)生了翻天覆地的變化。本研究通過分析寧夏美麗鄉(xiāng)村建設現(xiàn)狀及存在的問題，剖析其產(chǎn)生的根源，從而提出切實可行的解決對策和建議。

一、寧夏美麗鄉(xiāng)村建設現(xiàn)狀分析

（一）寧夏美麗鄉(xiāng)村建設概況

寧夏共有行政村2248個，自然村13776個，平均每個地級市有450個行政村，2755個自然村。平均每個行政村1405人，平均每個自然村233人，村莊規(guī)模偏小，難以形成規(guī)模集聚效益。按照《寧夏美麗鄉(xiāng)村建設實施方案》，從2014年開始，寧夏美麗鄉(xiāng)村建設以《寧夏村莊布局規(guī)劃》為依據(jù)，撤并規(guī)模小、基礎設施配套困難的小村莊，建設中心村，保留基層村，力爭將全區(qū)的自然村莊由13000多個控制在4400多個。

寧夏的美麗鄉(xiāng)村建設形式是以規(guī)劃引領、示范帶動；因地制宜、突出特色；農(nóng)民自主、政府推動；分工協(xié)作、統(tǒng)籌推進作為基本的建設原則。具體如下：優(yōu)化調(diào)整鎮(zhèn)村空間布局，科學規(guī)劃美麗鄉(xiāng)村，以點帶面、整村推進，防止生搬硬套等；遵循城鄉(xiāng)差異的發(fā)展規(guī)律，適度集中，分類推進，注意鄉(xiāng)土味道和民族的特色，體現(xiàn)農(nóng)村特點，保留鄉(xiāng)村風貌，防止農(nóng)村片區(qū)的千篇一律；充分發(fā)揮農(nóng)民主體作用；各相關(guān)部門組織協(xié)調(diào)，做到統(tǒng)籌推進、持續(xù)發(fā)展。

寧夏美麗鄉(xiāng)村的建設形式具體還體現(xiàn)在以實施“八大工程”為目標：規(guī)劃引領工程，高質(zhì)量的完成鎮(zhèn)村體系規(guī)劃中的重點規(guī)劃和中心村規(guī)劃，保留一般村的建設規(guī)劃，有序進

行改造等，提升美麗鄉(xiāng)村建設水平；房屋改造工程，積極推進農(nóng)村房屋改造，優(yōu)先改造南部山區(qū)，中部干旱地區(qū)及自然因素較差的區(qū)域，并完成土坯房等老舊屋體的改造；收入倍增工程，改善農(nóng)業(yè)與其他行業(yè)的聯(lián)系結(jié)合，發(fā)展旅游性等其他農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，使得農(nóng)民的收入來源多樣、增加；基礎配套工程，大力實施美麗鄉(xiāng)村的基礎設施的建設，完善功能，改善人居環(huán)境，做到全面通水、通電、通網(wǎng)、通路等建設；環(huán)境整治工程，加快農(nóng)村的綜合整治，積極開展清潔專項治理，加大農(nóng)田水利建設力度、加強農(nóng)村飲水和水資源的保護，做好土地保護和垃圾清理等工作；生態(tài)建設工程，以綠化、美化為重點，積極創(chuàng)建綠色家園，扶持農(nóng)民發(fā)展庭院經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟；服務提升工程，重點發(fā)展民生服務工程，主要以醫(yī)療、教育、商業(yè)、養(yǎng)老等為一體的綜合工程；文明創(chuàng)建工程，開展民族特色村莊的建設和保護，保護傳統(tǒng)村落文化，加強農(nóng)村的鄉(xiāng)風文明建設。

（二）寧夏美麗鄉(xiāng)村發(fā)展階段

第一階段：從2005年開始，寧夏大力實施“塞上農(nóng)民新居”建設和農(nóng)村危房改造項目，實施水、路、電、沼氣、網(wǎng)絡和新能源進農(nóng)家工程。截至2012年底，全區(qū)各級財政共投入50多億元，建成標準較高、輻射帶動能力較強、各具特色的新村347個3.9萬戶；整治舊村1752個19.9萬多戶；改造農(nóng)村危房21.57萬戶，新修村莊道路2200多公里，以及配套完善上下水、路燈、垃圾池、文化體育設施、綠化以及太陽能熱水器等基礎設施，受益群眾達180多萬人。

第二階段：2008年9月28日發(fā)布自治區(qū)人民政府辦公廳印發(fā)《寧夏回族自治區(qū)“塞上農(nóng)民新居”建設五年規(guī)劃（2008—2012年》。將“塞上農(nóng)民新居”建設和農(nóng)村危房改造兩大工程作為改善民生、建設新農(nóng)村的重點工作來抓。同時，在兩大工程的實施中，堅持以政府為主導，以農(nóng)民為主體，以規(guī)劃為龍頭，以特色為靈魂，立足實際，因地制宜，積極探索，大膽創(chuàng)新，走出了具有寧夏特色的新農(nóng)村建設道路。

第三階段：“幸福村莊”建設階段?！靶腋４迩f”建設的主要內(nèi)容如下：生產(chǎn)發(fā)展，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)合理，有特色產(chǎn)業(yè)和明顯的主導產(chǎn)業(yè)，村集體經(jīng)濟組織不斷發(fā)展壯大，積極改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件，減輕農(nóng)民負擔。生活寬裕，農(nóng)民收入穩(wěn)步增長，年人均純收入達到全市平均水平以上；特困居民救助和最低生活保障制度健全，“五保戶”供養(yǎng)率達100%。鄉(xiāng)風文明、村風正、民風好，形成健康、文明、科學的生活方式。開展健康向上的群眾性文體活動；基本公共衛(wèi)生服務體系健全，村級衛(wèi)生室達到標準，新型農(nóng)村合作醫(yī)療參合率達95%以上。

第四階段：2013年中央一號文件中，第一次提出了要建設“美麗鄉(xiāng)村”的奮斗目標，進一步加強農(nóng)村生態(tài)建設、環(huán)境保護和綜合整治工作。同時，寧夏也發(fā)布了以規(guī)劃引領，示范帶動；因地制宜，突出特色；農(nóng)民自主，政府推動；分工協(xié)作，統(tǒng)籌推進為建設原則，“八大工程”為主體，以“風景美、街區(qū)美、功能美”為目標的《寧夏美麗鄉(xiāng)村建設實施方案》，從而統(tǒng)一領導和組織開展相關(guān)的村莊建設。

寧夏美麗鄉(xiāng)村建設分為美麗小城鎮(zhèn)和美麗鄉(xiāng)村建設，美麗小城鎮(zhèn)建設以具有輻射帶動作用的區(qū)域中心小城鎮(zhèn)為主，美麗鄉(xiāng)村是指按照《寧夏村莊布局規(guī)劃》確定的中心村或保留的基層村。

二、寧夏美麗鄉(xiāng)村建設存在的問題

（一）規(guī)劃編制滯后和整體水平較低

一是從規(guī)劃編制看，寧夏各縣區(qū)于2007年分別編制完成了村莊布局規(guī)劃和部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建設規(guī)劃，但有的地方?jīng)]有批準實施。村鎮(zhèn)建設規(guī)劃的編制基本上停留在總體規(guī)劃的水平，對控制性詳細規(guī)劃的編制沒有完全到位，部分村莊規(guī)劃沒有得到嚴格執(zhí)行。二是村莊整體規(guī)劃水平較低，相關(guān)政策和規(guī)劃方法沒有得到嚴格執(zhí)行、缺乏整體前瞻性。規(guī)劃設計缺乏整體性，產(chǎn)業(yè)形態(tài)單一，生活居住與工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域混雜，前期規(guī)劃的道路等基礎設施及專項功能區(qū)域設計不足、劃分模糊，原態(tài)農(nóng)村向美麗農(nóng)村轉(zhuǎn)型的難度大。三是廣大農(nóng)村地區(qū)的基礎建設規(guī)劃沒有統(tǒng)籌到位或者是被忽視，土地管理制度體系和建設規(guī)劃體系嚴重滯后、鄉(xiāng)村規(guī)劃缺失和空間管制缺位。

（二）農(nóng)宅設計與建筑特色不突出

許多地方在建設新農(nóng)村成片住宅時，缺乏生態(tài)景觀理論和技術(shù)指導，往往套用單一固定的相同建設模式，致使原有村莊的鄉(xiāng)土氣息遺失殆盡，千村一面，沒有村莊特色。急于求成，沒有根據(jù)各個村落已有的自然稟賦和歷史文化資源，實現(xiàn)一村一品、一村一特色，尤其沒有保護好自然風貌、傳統(tǒng)文化和傳統(tǒng)民居。此外，部分村莊農(nóng)宅設計沒有考慮農(nóng)民的實際生活需要，各類建筑材料的使用和能源配給不足，無法體現(xiàn)生活舒適度和便捷度。

（三）鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯緩或布局分散

產(chǎn)業(yè)布局分散，部分村莊不能根據(jù)自身的特點和優(yōu)勢進行發(fā)展，有片面和規(guī)模化的發(fā)展問題。工農(nóng)業(yè)結(jié)合能力差，相關(guān)農(nóng)業(yè)發(fā)展的支撐行業(yè)動力不足，種植、銷售、運輸?shù)犬a(chǎn)業(yè)步驟不能形成鏈條，從而導致了產(chǎn)業(yè)布局的零亂，整合性不佳，長此下去不僅不能得到有效發(fā)展，還會使得有地方特色的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)倒退。

產(chǎn)業(yè)支撐能力弱，村鎮(zhèn)帶動和聚集功能不足。多地農(nóng)村產(chǎn)業(yè)支撐能力差或產(chǎn)業(yè)形態(tài)單一，沒有形成足夠成熟和深化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，造成產(chǎn)業(yè)推動力不足，影響經(jīng)濟和生活水平。工業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務業(yè)等經(jīng)濟行業(yè)的整體性缺乏，產(chǎn)業(yè)規(guī)模和種類單一，各產(chǎn)業(yè)之間的聚集關(guān)系薄弱，相互之間的帶動力不足，使得農(nóng)村愈發(fā)展愈落后，農(nóng)村人員逃離，經(jīng)濟與社會發(fā)展緩慢。

（四）基礎設施相對滯后

村鎮(zhèn)基礎設施建設相對滯后，管護空置問題突出。農(nóng)村基礎設施建設不足，水利樞紐及供水系統(tǒng)落后，對當?shù)剞r(nóng)民的日常生產(chǎn)生活造成了不便；道路及交通建設滯后，一定程度隔離了農(nóng)村與外界的相互聯(lián)系，相關(guān)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)因交通問題缺乏活力，基本的能源環(huán)保、醫(yī)療教育和人居環(huán)境問題突出。同時，現(xiàn)有農(nóng)村的空置問題愈發(fā)凸顯，對美麗鄉(xiāng)村的長遠發(fā)展造成了最大的阻礙。

（五）空心村整治存在“頑疾”

近年來，寧夏以推進農(nóng)村社區(qū)化建設為目標，新建和改造了一大批村莊，使全區(qū)的村莊面貌發(fā)生了翻天覆地的變化。在各種因素下，致使舊村莊內(nèi)出現(xiàn)大量閑置廢棄的農(nóng)宅，而這些農(nóng)宅則成了舊村莊整治過程中的“頑疾”，同時也造成了土地的大量浪費，近些年來空置規(guī)模越來越大。具體原因有以下幾點：農(nóng)民傳統(tǒng)建房觀念和生活狀態(tài)的改變，是產(chǎn)生農(nóng)村閑置農(nóng)宅的重要原因；農(nóng)宅所有人的城鎮(zhèn)化變遷，是造成閑置農(nóng)宅增多的推力；農(nóng)宅建設和宅基地管理落后、制度缺失是形成閑置的根源。

（六）環(huán)境污染日益突出

近年來，環(huán)境污染逐漸侵入農(nóng)村地區(qū)，包括水資源污染、土地污染、空氣污染等。污染造成對村莊的破壞性打擊，導致生活環(huán)境變差、農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)降低、有害物質(zhì)傷害到農(nóng)民，最終導致了農(nóng)村人居環(huán)境的惡化，農(nóng)民因環(huán)境的污染而產(chǎn)生了生存受限的問題，導致村莊越來越蕭條。

三、加快寧夏美麗鄉(xiāng)村建設的對策與建議

（一）科學規(guī)劃，突出特色

美麗鄉(xiāng)村建設，要按照《寧夏空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》和《寧夏土地利用總體規(guī)劃》要求，進一步完善《寧夏鎮(zhèn)村體系規(guī)劃（2013-2020）》，編制村莊布局規(guī)劃，科學確定中心村布點，明確需要保留的自然村和撤并的村莊；編制完成農(nóng)村環(huán)境綜合整治、公路建設、林網(wǎng)建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等專項規(guī)劃，明確鄉(xiāng)村基礎設施、生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等目標和要求。要通過村莊整合和整村推進，推動自然村向中心村、示范點邁進，邊遠村向小城鎮(zhèn)、黃河兩岸集中，促進農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移、向產(chǎn)業(yè)園區(qū)集中，實現(xiàn)生產(chǎn)生活同發(fā)展、同促進、同提高。要結(jié)合寧夏山川自然地理條件、塞上江南風光和良好的人文環(huán)境，在小城鎮(zhèn)規(guī)劃、村莊規(guī)劃和農(nóng)房設計上做文章，體現(xiàn)多樣化、特色化、個性化和地域化，彰顯地方特色和民族特色，建設一批集黃河文化、民族風情、特色產(chǎn)業(yè)、旅游休閑和居住生活于一體的獨具特色的小城鎮(zhèn)、村莊和農(nóng)宅，創(chuàng)造人與自然和諧相處的良好環(huán)境。

（二）加快農(nóng)村小城鎮(zhèn)發(fā)展

小城鎮(zhèn)是農(nóng)村中具有城市特征的空間，如農(nóng)村各級各類集鎮(zhèn)（包括縣及縣級市城關(guān)鎮(zhèn)）、建制鎮(zhèn)及一般集鎮(zhèn)（多數(shù)為鄉(xiāng)政府所在地），規(guī)模相對較大、非農(nóng)化程度較高、人口集聚度高或有固定基礎設施的村鎮(zhèn)。其作為廣大鄉(xiāng)村的中心地、城鄉(xiāng)之間的交接地、城市人口的發(fā)展源，當前已經(jīng)成為鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會進步的重要載體和發(fā)展提升的紐帶。在城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟發(fā)展中起著“承上啟下、突出特色、優(yōu)勢互補、協(xié)調(diào)發(fā)展”的重要作用，積極地促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟運行一體化以及農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商業(yè)、建筑業(yè)、運輸業(yè)、服務業(yè)等行業(yè)的興起和繁榮發(fā)展。在美麗鄉(xiāng)村建設過程中，要充分利用這類小城鎮(zhèn)對周邊村莊的影響力，重新科學評估發(fā)展規(guī)劃，按照美麗鄉(xiāng)村建設要求，指導此類小城鎮(zhèn)發(fā)展建設工作。一是規(guī)劃發(fā)展好小城鎮(zhèn)建設。從體制上，從政治、經(jīng)濟、文化、區(qū)域等方面考慮建設和選擇發(fā)展小城鎮(zhèn)。二是加快農(nóng)村耕地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的步伐。加快農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設，使一些農(nóng)民進入小城鎮(zhèn)，逐步開展自己熟悉的經(jīng)營活動，從而放棄原有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，有利于加快農(nóng)村耕地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的步伐，促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。三是尊重農(nóng)民意愿，創(chuàng)新措施，在村莊與小城鎮(zhèn)間調(diào)整、置換宅基地，增加農(nóng)業(yè)用地。

（三）加快特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展

在寧夏小城鎮(zhèn)建設進程中，要正確評估寧夏各村莊產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)與類型，對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及形式具有鮮明地域性、優(yōu)勢性、層次性、規(guī)模性、開放性、持續(xù)性的村莊，進行分類篩選、科學指導和技術(shù)支持，以特色產(chǎn)業(yè)為依托，按照美麗鄉(xiāng)村建設要求，重新規(guī)劃村莊發(fā)展格局，把不同特色產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)形式的村莊建設成為美麗鄉(xiāng)村。

（四）加快生態(tài)移民進程

在寧夏社會經(jīng)濟發(fā)展過程中，所發(fā)生的移民形式和種類可分為政府引導型生態(tài)移民與自發(fā)型生態(tài)移民，其中政府引導型移民又可分為零星移民試點和整體遷移生態(tài)移民。生態(tài)移民是指為消除貧困、發(fā)展經(jīng)濟和保護生態(tài)環(huán)境，把位于生態(tài)脆弱區(qū)或重要生態(tài)功能區(qū)的人口向其他地區(qū)遷移，并在合適的地區(qū)集中建立村莊。在推進生態(tài)移民工程實施過程中，必須結(jié)合美麗鄉(xiāng)村建設要求，把移民村建設成為美麗鄉(xiāng)村的模板。生態(tài)移民工程顯著改變了移民的思想意識和社會風氣，取得了良好的社會效益，有利于推動寧夏美麗鄉(xiāng)村的建設進程。

（五）建立美麗鄉(xiāng)村的長效機制

一是要形成美麗鄉(xiāng)村建設的合力。美麗鄉(xiāng)村建設工作涉及面廣，工作頭緒多。各部門要按照《寧夏美麗鄉(xiāng)村建設實施方案》任務分工，切實履行職責，充分發(fā)揮職能作用，加強溝通、大力協(xié)作、整合資源、齊抓共管。立足實際，理清美麗鄉(xiāng)村建設思路，把群眾最關(guān)心、最直接、最需要解決的熱點難點問題反映上來，把有限的資金和資源用在農(nóng)村人居環(huán)境改善上，用在為長遠發(fā)展打基礎的關(guān)鍵部位和薄弱環(huán)節(jié)上，確保美麗鄉(xiāng)村建設取得實實在在的成果。二是加大美麗鄉(xiāng)村建設投入力度。美麗鄉(xiāng)村建設將建立以獎代補為主的動態(tài)投入機制，大干大支持、小干小支持、不干不支持。每年由各市、縣（區(qū)）申報項目，自治區(qū)評審并確定任務和獎勵資金，按進度驗收兌現(xiàn)。自治區(qū)各部門要按照資金性質(zhì)不變、管理渠道不變、使用范圍不變的要求，根據(jù)建設計劃定點、定向投入。各市、縣（區(qū)）要整合資金，發(fā)揮公共財政的引導作用，吸引社會資金參與美麗鄉(xiāng)村建設，形成村民自籌、政府補助、社會支持、多方參與的分擔機制。三是以點帶面推進美麗鄉(xiāng)村建設。要采取因地制宜、典型引路、分類建設、逐步推進的方式，按照自治區(qū)重點抓好1個市、5個市重點各抓1個縣（市、區(qū)）、每個縣（市、區(qū)）重點抓1個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、每個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）重點抓1個村的“四個一”模式，樹立標桿，總結(jié)經(jīng)驗，做好示范。改造建設原則上先從鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地、主干道路沿線村莊開始實施，逐步向農(nóng)村腹地延伸推進。重點優(yōu)先扶持建設一批休閑旅游型、商貿(mào)流通型、產(chǎn)業(yè)開發(fā)型、資源開發(fā)型、交通樞紐型等各具特色的美麗小城鎮(zhèn)，以中心村為重點推進美麗鄉(xiāng)村建設。中心村以改造提升、整合新建為主，保留自然村以舊村整治、特色保護為主，規(guī)劃撤并的村莊不再投入、逐步遷并。

（作者單位：寧夏住房和城鄉(xiāng)建設廳）