黃婷?羅育霓?梁致欣

【摘 要】 在實(shí)行“全面二胎”政策過程中，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)政策經(jīng)過調(diào)整后繼續(xù)執(zhí)行。分析認(rèn)為，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)政策在長(zhǎng)期的執(zhí)行過程中產(chǎn)生了目的、程序、用途、標(biāo)準(zhǔn)四個(gè)維度的偏差，究其原因，在于執(zhí)行者認(rèn)知缺陷與利益驅(qū)動(dòng)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)的管理缺陷、政策資源不足、政策環(huán)境變化、目標(biāo)團(tuán)體的影響力較大，而其執(zhí)行偏差矯正則有待進(jìn)一步探討。

【關(guān)鍵詞】 社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)；政策；偏差；成因

自全面二胎開放以來，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)政策在更新調(diào)整后持續(xù)執(zhí)行，即生育“三個(gè)或三個(gè)以上”的家庭，仍然需要繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，這一政策再次引起公眾對(duì)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)政策的熱議。然而自社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)政策施行以來，社會(huì)各界普遍對(duì)其消極評(píng)價(jià)，筆者以“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)”與“問題”為關(guān)鍵詞在知網(wǎng)進(jìn)行檢索，共有195篇文章對(duì)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)問題進(jìn)行了探討；以“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)”為關(guān)鍵詞在搜索引擎上進(jìn)行搜索，“放水養(yǎng)魚”“同孩不同價(jià)”“部門自肥”“超生游擊隊(duì)”“黑孩”“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)成了‘唐僧肉”等詞匯充斥著筆者的視野，結(jié)合文獻(xiàn)與實(shí)際調(diào)研，筆者對(duì)公眾對(duì)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的認(rèn)知產(chǎn)生了質(zhì)疑，即只要繳了社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)就可以超生？社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收沒有規(guī)則可言？社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)是養(yǎng)活地方政府的重要支撐？社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)可以隨意裁量？……這些認(rèn)知折射著社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的政策現(xiàn)實(shí)，公共政策的執(zhí)行是一個(gè)復(fù)雜的綜合動(dòng)態(tài)過程，在其執(zhí)行過程中難免會(huì)產(chǎn)生政策偏差，即執(zhí)行者在實(shí)施政策的過程中，受主客觀因素的影響，執(zhí)行效果偏離政策目標(biāo)并產(chǎn)生了不良后果的政策失真現(xiàn)象。筆者在政策執(zhí)行視角下，從執(zhí)行偏差入手來探討這些疑點(diǎn)，并對(duì)執(zhí)行偏差表現(xiàn)及成因進(jìn)行深入分析。

一、社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)執(zhí)行偏差的主要表現(xiàn)

1、目的偏差——弱生育調(diào)控根本，強(qiáng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償目標(biāo)

上世紀(jì)70年代，為控制人口過快增長(zhǎng)，緩解人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)、資源環(huán)境的緊張關(guān)系，我國(guó)開始全面推行計(jì)劃生育。社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收屬于對(duì)人口與生育進(jìn)行調(diào)整的“經(jīng)濟(jì)限制措施”，然而在社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的長(zhǎng)期執(zhí)行過程中，該政策生育調(diào)控的功能已出現(xiàn)了明顯偏差，政府與公眾已形成了政策折衷共識(shí)，即繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)便可以“超生”，這也使得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償式的政策“越軌”行為逐漸合法化甚至合理化，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)政策對(duì)生育的調(diào)控功能不斷弱化。

2、程序偏差——輕行政執(zhí)法規(guī)范，重行政執(zhí)法效率

理論上而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及基層村干部在執(zhí)行政策時(shí)應(yīng)嚴(yán)格按照“立案—調(diào)查—履行告知義務(wù)—作出和送達(dá)征收決定”的程序征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。但2014年廣東省專項(xiàng)審計(jì)結(jié)果顯示，全省22個(gè)縣2012至2013年度社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理中，有7個(gè)縣未下達(dá)征收決定書就征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，涉及19028件；有13個(gè)縣先征收后下達(dá)征收決定書1581件。因?yàn)榭茖芋w制中績(jī)效考核的數(shù)額、比例等指標(biāo)迫使征收人員不得不選擇縮短或省略部分程序，從而縮短政策執(zhí)行周期，提高行政執(zhí)法的效率，以實(shí)現(xiàn)較高的績(jī)效目標(biāo)。

3、用途偏差——多基層返還自用，少公共事業(yè)投入

衛(wèi)計(jì)委《關(guān)于加強(qiáng)計(jì)劃生育基層基礎(chǔ)工作的指導(dǎo)意見》指出“規(guī)范社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理，嚴(yán)格執(zhí)行‘收支兩條線”，然而國(guó)家審計(jì)署公布的全國(guó)9省45個(gè)縣社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)審計(jì)發(fā)現(xiàn)，45個(gè)縣社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的財(cái)務(wù)管理普遍不規(guī)范，甚至存在公款私存、白條報(bào)賬、變相返還等問題，與此同時(shí)，政府將社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)用于公共事業(yè)的投入比例相對(duì)較少，進(jìn)一步擴(kuò)大了使用偏差。

4、標(biāo)準(zhǔn)偏差——高自由裁量上限，低酌情裁量下限

考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口、地域等地區(qū)差異，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)在制訂之初就下放了較多權(quán)力至地方政府，因此社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域性顯著，即使同一城市，城鄉(xiāng)之間、不同區(qū)縣之間也不相同。在轟動(dòng)全國(guó)的廣州八胞胎案例中，當(dāng)事父母戶籍所在地為肇慶市，而實(shí)際居住在廣州，八胞胎父母屬高收入人群，如按廣州標(biāo)準(zhǔn)，超生1個(gè)征收超過20萬元；而如果是肇慶標(biāo)準(zhǔn)，只要數(shù)萬元。兩地征收標(biāo)準(zhǔn)相差近10倍，按實(shí)際收入還是當(dāng)?shù)鼐用袢司杖氲南鄳?yīng)倍數(shù)繳納則相差25倍多。征收標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一、征收倍數(shù)的設(shè)置反而給了基層行政人員相當(dāng)大的權(quán)力運(yùn)作空間，征收人員在合法范圍內(nèi)進(jìn)行政策的非合理性運(yùn)作，頻繁的使用自由裁量權(quán)上限作為執(zhí)法依據(jù)，以提高其績(jī)效與利潤(rùn)。

二、社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)執(zhí)行偏差的成因分析

1、執(zhí)行者認(rèn)知缺陷與利益驅(qū)動(dòng)

在公共政策執(zhí)行過程中，直接執(zhí)行主體一般擁有對(duì)政策的“初始解釋權(quán)”，理論上來說，政府政策在執(zhí)行前，其執(zhí)行主體對(duì)其內(nèi)容、精神、價(jià)值、功能、價(jià)值、功能、作用、使用范圍、目的、手段和相互關(guān)系應(yīng)有充分的認(rèn)識(shí)、理解和評(píng)價(jià)。然而在實(shí)際運(yùn)作過程中，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收部門關(guān)注的焦點(diǎn)往往側(cè)重于收取社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，而不是執(zhí)行國(guó)家的計(jì)劃生育政策，進(jìn)行生育調(diào)控。究其原因，主要包括兩個(gè)方面：其一，基層執(zhí)行者的綜合素質(zhì)較低，對(duì)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的內(nèi)容、功能進(jìn)行斷章取義、“為我所用”，通過強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償功能來滿足其部門開支需要；其次，執(zhí)行者的利益驅(qū)動(dòng)。公共選擇理論認(rèn)為，政策的執(zhí)行過程實(shí)際上是一種利益選擇的過程?；鶎诱趫?zhí)行社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)政策時(shí)，常常借助自身的權(quán)利優(yōu)勢(shì)占據(jù)權(quán)力運(yùn)作的制高點(diǎn)，以犧牲公共利益來滿足私人利益，因而存在“天價(jià)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)”、“放水養(yǎng)魚”、“同孩不同價(jià)”等現(xiàn)象。

2、執(zhí)行機(jī)構(gòu)的管理缺陷

目前，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)采取“鄉(xiāng)收縣管”的模式，不納入中央財(cái)政，由縣級(jí)地方支配使用，要求嚴(yán)格實(shí)行“收支兩條線”。而實(shí)際情況是執(zhí)行機(jī)構(gòu)的“上有政策、下有對(duì)策”行為屢見不鮮。一方面，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收數(shù)額仍然與部門利益掛鉤，促使征收?qǐng)?zhí)行機(jī)關(guān)扮演者“贏利型經(jīng)紀(jì)人”的角色，采用截留、假收據(jù)、使用個(gè)人賬戶、計(jì)生獎(jiǎng)、變相返還等多種方式為部門創(chuàng)收，不斷使用自由裁量權(quán)的上限為自身收入增量，主要為財(cái)務(wù)管理的弊端；另一方面，國(guó)家的“數(shù)字化管理”在當(dāng)下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治中又進(jìn)一步衍化為一種魔幻式膨脹的“數(shù)字化游戲”，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)“可操作化”的數(shù)據(jù)指標(biāo)鑄就了造數(shù)據(jù)、造抽簽、提前演練應(yīng)對(duì)上級(jí)檢查的“全能型”基層行政人員，督查者達(dá)到了督查目的，看到了督查效果，便完成了自己的督查行為，形成監(jiān)督監(jiān)管的弊端。

3、政策資源不足

政策資源的投入是公共政策的有效執(zhí)行的保障，是政府工作得以順利進(jìn)行的前提，它包括人力資源、財(cái)力資源、權(quán)威資源、信息資源等。而在社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)政策的執(zhí)行過程中，資源的不足進(jìn)一步加劇了其程序偏差與使用偏差。其一，執(zhí)法人員的執(zhí)法素質(zhì)不高，且人員短缺；其二，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收成本較大，財(cái)力需求大；其三，“納入地方財(cái)政”的“收支兩條線”為公眾質(zhì)疑權(quán)威的正當(dāng)性埋下了導(dǎo)火索，與部門利益掛鉤的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收，也成為公眾不滿社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)政策的最主要原因；其四，信息資源的匱乏，政策解釋宣傳不到位，民眾抗拒性強(qiáng)。而為了達(dá)到數(shù)據(jù)指標(biāo)上的業(yè)績(jī)，提高政策執(zhí)行效率，執(zhí)行者們往往采取省略或減少程序等便捷性執(zhí)法，但執(zhí)行者們忽略了“沒有法定依據(jù)或者不遵守《條例》規(guī)定程序的，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收行為無效”的執(zhí)行規(guī)定，民眾缺乏程序權(quán)力意識(shí)，進(jìn)一步加劇了執(zhí)法不規(guī)范情況。

4、政策環(huán)境變化

社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的環(huán)境影響因素包括社會(huì)環(huán)境和制度環(huán)境兩個(gè)維度，社會(huì)環(huán)境中的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會(huì)輿論環(huán)境、社會(huì)文化環(huán)境，制度環(huán)境中的監(jiān)督制度都會(huì)對(duì)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)政策執(zhí)行產(chǎn)生影響。超生現(xiàn)象較多發(fā)生在農(nóng)村或城市流動(dòng)人口中，這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平相對(duì)較低，社會(huì)輿論“一邊倒”的抨擊社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)政策，此外“人情—面子—關(guān)系”的社會(huì)文化環(huán)境使得征收人員存在權(quán)威搭便車的行為，即“關(guān)系戶”則用自由裁量的下限，非“關(guān)系戶”則盡量按自由裁量的上限。而社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的監(jiān)督制度不健全、審計(jì)披露制度的不完善，更是留下了權(quán)力運(yùn)作的“黑箱”，自由裁量上下限便沒有束縛可言，使得征收費(fèi)用自用“合法化”。

5、目標(biāo)群體的影響力

“強(qiáng)國(guó)家——弱社會(huì)”格局所反向積淀出的歷史觀給整個(gè)社會(huì)（包括知識(shí)界）所帶來的對(duì)底層弱者的泛道德關(guān)懷，往往弱化了民眾對(duì)政策的抵抗能力。在社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)政策執(zhí)行的過程中，超生民眾作為社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的目標(biāo)群體，對(duì)國(guó)家權(quán)力的軟抵抗從來就是基層治理者所必須要考慮應(yīng)對(duì)的問題，并且還是構(gòu)成對(duì)既存治理秩序沖擊的一種真實(shí)的力量?！笆烊松鐣?huì)”的便捷性、妥協(xié)性，加上部分“釘子戶”不合作、違規(guī)、鉆空子、耍無賴的政策抵抗行為，拖慢了政策執(zhí)行進(jìn)程，也考驗(yàn)著社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)政策執(zhí)行者的素質(zhì)，加劇公眾對(duì)執(zhí)法合理性的質(zhì)疑。

三、結(jié)論與思考

綜上所述，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)政策在執(zhí)行過程中存在目的、程序、用途、標(biāo)準(zhǔn)四個(gè)維度的偏差，即社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)政策并非是單純的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策，其根本目的是進(jìn)行生育調(diào)控，并非公眾所認(rèn)知的只要繳了社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)就可以超生；社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)需要嚴(yán)格按照程序征收，否則，征收行為無效，并非沒有規(guī)則可言；社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)需要用作公共事業(yè)投入，并非用作養(yǎng)活地方政府；基層在擁有權(quán)力的“因地制宜”空間時(shí)應(yīng)實(shí)事求是，并非隨意裁量。

分析發(fā)現(xiàn)，執(zhí)行者認(rèn)知缺陷與利益驅(qū)動(dòng)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)的管理缺陷、政策資源不足、政策環(huán)境變化、目標(biāo)團(tuán)體的影響力都是社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)政策執(zhí)行偏差的重要因素。但究竟哪些因素于社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的執(zhí)行偏差關(guān)聯(lián)度更大？哪些因素于社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的執(zhí)行偏差關(guān)聯(lián)度小？各個(gè)因素與社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的執(zhí)行偏差存在正相關(guān)還是負(fù)相關(guān)？發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行偏差問題后該如何有效矯正？……都是亟待探討與解決的問題。政策執(zhí)行總會(huì)遇到或大或小的偏差，但政策執(zhí)行偏差是可以被有效矯正的，筆者相信社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)政策經(jīng)過一系列的分析與探討、執(zhí)行與反饋調(diào)整后終將會(huì)走向均衡。

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【作者簡(jiǎn)介】

黃 婷（1995.7-），華南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院學(xué)生.

羅育霓（1996.8-），華南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院學(xué)生.

梁致欣（1995.7-），華南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院學(xué)生.