劉洋

摘要：

美國公務(wù)員能力建設(shè)在理論方面主要關(guān)注公務(wù)員的組織能力、行政能力、專業(yè)能力建設(shè)；在實踐方面，美國出臺的高級公務(wù)員能力架構(gòu)及公務(wù)員制度，對公務(wù)員的能力要求進行了科學、專業(yè)的細化和制度保障。中國香港地區(qū)公務(wù)員能力建設(shè)機制完善，根據(jù)公務(wù)員職系的不同而進行差異培訓，充分發(fā)揮市場作用，強調(diào)公務(wù)員以客為本的服務(wù)文化。中國大陸公務(wù)員通用能力框架實施十余年之久。通過中美公務(wù)員能力建設(shè)的比較，借鑒美國和中國香港地區(qū)公務(wù)員能力建設(shè)的經(jīng)驗，從專業(yè)化能力建設(shè)、組織支持、文化建設(shè)、制度重塑等方面提升公務(wù)員能力，強調(diào)公務(wù)員能力建設(shè)應(yīng)與道德建設(shè)并重。

關(guān)鍵詞：

公務(wù)員；能力建設(shè)；公務(wù)員制度

中圖分類號：D630文獻標識碼：A

文章編號：1008-7168（2017）01-0087-09

一、 引言

2001年，江澤民同志在亞太經(jīng)合組織（APEC）人力資源能力建設(shè)高峰會議開幕式上，提出五點主張，其中之一就是樹立發(fā)展新理念，加緊人力資源能力建設(shè)。2003年，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于進一步加強人才工作的決定》提出：實施人才強國戰(zhàn)略是黨和國家一項重大而緊迫的任務(wù)，堅持把能力建設(shè)作為人才資源開發(fā)的主題。為了貫徹落實黨的十六大提出的“加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)，提高黨的領(lǐng)導水平和執(zhí)政水平”要求，進一步開發(fā)公務(wù)員人才資源，促進公務(wù)員隊伍能力建設(shè)，原人事部（自2008年始更名為人力資源和社會保障部）于2003年印發(fā)《國家公務(wù)員通用能力標準框架（試行）》（以下簡稱《框架》）的通知，《框架》中明確提出在公務(wù)員培訓、錄用、競爭上崗、考核等工作中，要以《框架》為參考依據(jù)。該《框架》指出，公務(wù)員通用能力包含政治鑒別能力、依法行政能力、公共服務(wù)能力、調(diào)查研究能力、學習能力、溝通協(xié)調(diào)能力、創(chuàng)新能力、應(yīng)對突發(fā)事件能力、調(diào)試能力。自該《框架》實施以來，中央和地方組織部門及公務(wù)員管理部門針對公務(wù)員能力建設(shè)開展了大量的活動，包括公務(wù)員培訓、掛職鍛煉、輪訓等。然而，隨著全球競爭的加劇和信息化時代的發(fā)展，無論是經(jīng)濟還是社會，政府還是市場，公眾還是公務(wù)員自身，對能力的要求都在橫向和縱向上有所拓展。全面建設(shè)小康社會的推進，經(jīng)濟新常態(tài)的發(fā)展，大眾創(chuàng)新、萬眾創(chuàng)業(yè)戰(zhàn)略，“五大發(fā)展理念”，“四個全面”戰(zhàn)略布局，依法治國的推進等都賦予公務(wù)員能力建設(shè)以新的要求和挑戰(zhàn)，對公務(wù)員能力的要求更加聚焦在公務(wù)員的創(chuàng)新能力、協(xié)調(diào)能力、學習能力、調(diào)查研究能力、依法執(zhí)政能力、公共服務(wù)能力、應(yīng)對突發(fā)事件及專業(yè)能力上。但是，這些能力的建設(shè)并非一蹴而就，需要個人、組織、國家層面的頂層設(shè)計和科學合理的細分。

二、美國公務(wù)員能力建設(shè)的理論與實踐

關(guān)于公務(wù)員能力建設(shè)的文獻較少，更多的文獻是從能力、能力建設(shè)、組織能力建設(shè)、管理能力建設(shè)、專業(yè)化能力建設(shè)、行政能力建設(shè)等角度進行分析和闡釋。以下主要從能力與能力建設(shè)、行政能力建設(shè)、組織能力建設(shè)、公務(wù)員專業(yè)化能力建設(shè)、美國公務(wù)員能力框架的實踐等幾個方面進行闡釋。

（一）能力與能力建設(shè)

美國國家社區(qū)事務(wù)機構(gòu)委員會（COSCAA）在“管理能力”中強調(diào)了能力的定義：“假設(shè)方案的目標旨在構(gòu)建管理能力，能力是一種可以界定的，可測量的現(xiàn)象，‘管理能力也可能被有目的性地改變”[1]。但是關(guān)于“能力”的界定并未達成一致意見。然而，對當前流行的關(guān)于能力概念的理解，有助于討論能力建設(shè)。下述關(guān)于能力建設(shè)的討論，從能力的界定著手。

1.生存與服務(wù)。通過“能力”的一些定義可以看出，能力測量了組織的生存能力。朗斯把戰(zhàn)略能力定義為“一個企業(yè)成功地承擔行動，目的是為了長期的增長和發(fā)展” [2]（pp.225234）。這種能力的觀點適用于企業(yè)，并不適用于公共組織，因為該定義忽略了功能。喬治·格拉漢姆質(zhì)問治理的能力如何測量？他反對把生存作為能力的一項指數(shù)，他認為：“最簡單和最古老的測量治理的能力——生存是存在局限性的，因為它無法測量成功的程度或與能力的區(qū)別。生存作為一種指數(shù)僅存在于過去之中。它如鐘表展示了過去的時間，從不體現(xiàn)現(xiàn)在的時間。事實上，一個國家已經(jīng)存在并不表示它將繼續(xù)存在?！盵3]（p.52）

與能力的生存觀點相反，一些學者強調(diào)了公共組織作為服務(wù)提供者的能力，界定如下：“在議會中心存在一個聯(lián)邦系統(tǒng)，如果系統(tǒng)中的任何元素所做的事情引起系統(tǒng)中一種元素產(chǎn)生作用，在自身權(quán)利和資源完成社會目標的使用中變得更加勝任，這就是能力建設(shè)。”[4]但該定義同樣存在問題，盡管強調(diào)組織具有功能，但是屬于非操作性的。因為關(guān)于能力建設(shè)的目標，并沒有界定有能力的組織該做什么。因此，公共組織作為服務(wù)的提供者，公共服務(wù)能力成了不可忽視的問題。

2.政治與理性。一些關(guān)于能力的觀點聚焦在政治的行政質(zhì)量、非正式程序以及參與上，與那些強調(diào)理性或良好行政形成了鮮明的對比。有的學者使用“開發(fā)”一詞，推斷能力建設(shè)意味著“從以管理為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)朝著以規(guī)則為基礎(chǔ)的更高層次的理性關(guān)系移動”[5]。另一個關(guān)于能力建設(shè)的界定是提升地方政府官員做出明智決策的能力，“用分析資料和信息方案做支撐，能夠勝任描述目標和優(yōu)先選擇權(quán)”[6]（pp.12）。這種關(guān)于能力建設(shè)的概念與能力的理性觀點相聯(lián)系，例如“通過學習特定的技術(shù)及開發(fā)系統(tǒng)的應(yīng)用模型，來更合理地分配資源并作出決策的能力”[7]（p.25）。

田納西州市政委員會（TML）將能力與政治分離，界定真正的能力應(yīng)該是：“知道如何在一種持續(xù)的基礎(chǔ)上構(gòu)建組織的結(jié)構(gòu)，無論政策方向或政治領(lǐng)導力如何變化，都能夠有效地運行?！盵8]（p.99）霍金斯從另一個視角闡釋：“能力建設(shè)包含了一系列廣泛的活動，旨在增長公眾和政府提供更多回應(yīng)性和有效的公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力。能力建設(shè)的核心與制度部署的選擇與發(fā)展相關(guān)，是政治的也是行政的。”[9]（p.2）因此，該種對于能力的闡釋更加側(cè)重公共服務(wù)的提供和改善以及管理能力。

3.投入與整體系統(tǒng)。能力建設(shè)的二分法意味著能力建設(shè)是一種投入和整個系統(tǒng)的有效功能?！矮@得充分的資源滿足公民的基本需求，最終檢驗政府的生存能力?！盵10]（p.14）另一種研究界定能力建設(shè)是當資源不能滿足社區(qū)需求時的一種缺口的彌補[11]。社區(qū)發(fā)展專家闡釋“能力建設(shè)的目的是為了幫助社區(qū)建設(shè)的內(nèi)部資源，采用最少的外部援助，實行其發(fā)展計劃”[12]（p.55）。相反，有學者認為“能力應(yīng)該更好地用在地方問題解決方面而不是尋求聯(lián)邦資助上”[13]（p.37）。換言之，投入對于組織的能力是至關(guān)重要的，但并不是能力的充分概念。

能力構(gòu)建的系統(tǒng)觀點尋求“構(gòu)建國家和地方政府決定需求，尋求解決方案，過程信息，改變優(yōu)先權(quán)，方案，程序，提供反饋，根據(jù)評估修訂行為”的能力[14]（p.1014）。阿諾德·休伊特稱地方政府的“管理能力”為“它的能力是識別問題，并運行政府方案，發(fā)展并評估政策的優(yōu)先權(quán)來處理這些問題”[15]（p.1）。休伊特認為這并不需要任何類型的反饋機制。

（二）管理背景下的能力建設(shè)

日益增長的能力構(gòu)建者將他們正在做的事情稱為“能力建設(shè)”。他們用一系列的方式來進行這些活動——闡釋、授予、咨詢、培訓及發(fā)展、巡回審判等。能力建設(shè)傾向于強調(diào)專業(yè)化的管理內(nèi)容——財務(wù)管理，組織發(fā)展，籌措資金，以及服務(wù)整合，通常依賴于能力建設(shè)者的權(quán)限和利益。在特定領(lǐng)域，強化性的管理實踐可以為行政能力的改善提供支持。進一步說，通過漸進式變革獲得的應(yīng)用性，對于未來的創(chuàng)新是有用的。因此，關(guān)注選擇性的管理問題是明智之舉。

在很多案例中，各種管理問題都被認為可以通過能力建設(shè)得到解決。對于能力建設(shè)的目標和概念存在著一種急切需求，這種需求強調(diào)了應(yīng)該削減預(yù)算，意味著政府將不得不用更少的資源來更有效能和有效率地運轉(zhuǎn)。

（三）行政能力建設(shè)

進入21世紀，全球化、快速變化、超強競爭以及復(fù)雜環(huán)境的不確定性對傳統(tǒng)治理和行政能力提出了新的挑戰(zhàn)。公共服務(wù)及行政在全球的合法性和制度能力的危機中遭受了挑戰(zhàn)。構(gòu)建新的行政能力以回應(yīng)這些治理困境顯得尤為重要。采用新的行政能力更加有效地應(yīng)對世界的變化，需要采用一種適度的視角詳細闡釋能力的構(gòu)建，高度關(guān)注全球公共部門變化的本質(zhì)與趨勢[16]。

美國公務(wù)員面臨的危機從合法性危機到制度性危機，從行政國家的危機發(fā)展至公務(wù)員“寧靜危機”，從公共服務(wù)的全球危機發(fā)展至美國聯(lián)邦公務(wù)員的“去行政化”。為了解決這些危機，首先，應(yīng)該恢復(fù)并重新制度化公共服務(wù)與行政，重新審視責任政府的建設(shè)性角色；其次，設(shè)計宏觀戰(zhàn)略能力來應(yīng)對飛速變化和全球化，從長遠的角度制定三方面的戰(zhàn)略——適應(yīng)性戰(zhàn)略、服務(wù)供給績效戰(zhàn)略及發(fā)展與提升戰(zhàn)略；最后，應(yīng)增強治理改革，通過構(gòu)建技術(shù)和行政能力構(gòu)建責任政府。

（四）組織能力建設(shè)

在不同的背景下，能力建設(shè)的定義已被廣泛使用。針對能力建設(shè)，學者和實踐者從不同角度進行分析，從個體到國家，并且涉及不同類型的介入。然而，一些學者已經(jīng)質(zhì)疑能力建設(shè)作為一種分析或?qū)嵺`工具的概念價值。哈羅認為關(guān)于能力建設(shè)的定義需要更加精準。能力建設(shè)的含義是非常重要的，不同層面的建設(shè)目標不同，構(gòu)建或發(fā)展不同類型的能力并理解它可能產(chǎn)生的不同形式至關(guān)重要。很多關(guān)于能力建設(shè)的學術(shù)定義的核心，是關(guān)注一種系統(tǒng)能力的開發(fā)，因此更有效地實踐，能夠更好地達到目標和任務(wù)。其他學者超越了這一觀點，認為能力建設(shè)不僅是提升一種系統(tǒng)的有效性的問題，還包含了穩(wěn)健性和可持續(xù)性，因此改善是與時俱進的[17]。

很多學者就能力建設(shè)進行討論，形成了不同的能力類型?；仡櫧M織能力建設(shè)的文獻，蓋茲利及克利斯坦森[18]認為組織能力是一種多維度的概念，涉及分析的不同層面，無論影響能力的因素是內(nèi)部的還是外部的，無論他們是否涉及資源、架構(gòu)或戰(zhàn)略及過程。另外，他們發(fā)現(xiàn)文獻中討論了關(guān)于能力的不同類型。共同點是，這些涉及了不同組織功能或資源，如領(lǐng)導力、管理、人力資源、技術(shù)或財政能力。其他的學者認定能力與組織的目標或過程相關(guān)，經(jīng)常與組織適應(yīng)和變化能力相聯(lián)系，如適應(yīng)的、可吸收的、創(chuàng)新的、企業(yè)家的以及改革的能力。組織能力如何清晰地分類或采用一些不同的方式歸類？一些學者強調(diào)了不同能力之間的相互依賴的本質(zhì)，強調(diào)一種領(lǐng)域開發(fā)能力的成功與否可能依賴于另一種能力的開發(fā)。

（五）公務(wù)員專業(yè)能力建設(shè)

眾所周知，專業(yè)性是社會機制通過知識尤其是新知識可以轉(zhuǎn)換為行動和服務(wù)。專業(yè)性所提供的方式可以通過智慧成果變得更加可操作。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，美國人口普查及勞工統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示：1920年～1978年，美國專業(yè)的、科技的及類似的工人數(shù)量飛速增長，從美國勞動力的4%增長至15%[19]（p.112）。這一飛速增長自二戰(zhàn)開始，在未來還將持續(xù)。

美國政府在專業(yè)性的利用及開發(fā)過程中的主導作用在很長一段時間被忽視了。政府是專業(yè)人員的雇傭者，根據(jù)勞工統(tǒng)計局的估計，大約每五個工人中有兩個被歸類為“專業(yè)的、技術(shù)的、類似的人員（39.4%）”，1978年這些人被政府雇傭，自1970年始這一比例保持穩(wěn)定①。這種分類并沒有包含工程師、科學家以及私營招募的人群，這類人的薪酬來自政府合同、津貼和補助。從另一種方式來說，政府超過三分之一（36.7%）的雇員都致力于追求專業(yè)性和技術(shù)性的職業(yè)。

除政治任命以及代理機構(gòu)和司法的頂層領(lǐng)導者外，政府的行政領(lǐng)導在教育和經(jīng)驗背景下變得更加專業(yè)化。但這并不是說公共領(lǐng)導力是一種行政職業(yè)，而是包含了一系列的職業(yè)以及多種領(lǐng)域的專業(yè)性，這些都與他們所領(lǐng)導的組織使命緊密相連[19]（p.113）。專業(yè)性一方面是知識和理論的傳送帶，另一方面也是公共目標的傳送者。政府與專業(yè)性相互依賴，大部分的公職人員為政府做出貢獻，提供領(lǐng)導力。通過他們的教育項目、評估、資格認可與許可，很大程度上決定了知識、技能和工作的專業(yè)化內(nèi)容。公職人員的專業(yè)化也影響著公共政策及他們所操作領(lǐng)域的公共目標，采用不同的方式提供或控制招募、選拔以及其他成員的人事行為。

莫石提到1923年美國分類法案將原有的服務(wù)分為不同的類別：專業(yè)及科學的；次專業(yè)化的；辦事員的，行政的，財務(wù)的；監(jiān)護的；辦事-技工的。每一個類別都有自身的薪酬范圍[19]（p.31）。1923年分類法案的建立使其成為最著名的專業(yè)化及科學化服務(wù)的一部分。在美國政府中，受教育的專業(yè)性人士的數(shù)量持續(xù)上升，但在公共服務(wù)及領(lǐng)導力中對專業(yè)性管理關(guān)注的較少，更多關(guān)注行政管理[19]（p.115）。

（六）美國公務(wù)員能力建設(shè)要求框架及實踐

美國的高級公務(wù)員的能力架構(gòu)分為五個方面[20]：對變革的領(lǐng)導（Leading Change）；對人的領(lǐng)導（Leading People）；結(jié)果驅(qū)動（Result Driven）；敏銳的商業(yè)管理（Business Acumen）；建立聯(lián)盟/溝通

（Building Coalitions/Communication）。其中，對變革的領(lǐng)導包含持續(xù)學習、創(chuàng)造與創(chuàng)新、外部認知、靈活性、順應(yīng)力、服務(wù)動機、戰(zhàn)略思維、愿景構(gòu)建八個能力要素；對人的領(lǐng)導包含沖突管理、促進多樣性、正直誠實、團隊建設(shè)四個能力要素；結(jié)果驅(qū)動包含責任、客戶服務(wù)、決策、企業(yè)家精神、解決問題、可信的專業(yè)技能六個能力要素；敏銳的商業(yè)管理包含財務(wù)管理、人力資源管理、技術(shù)管理三個能力要素；建立聯(lián)盟/溝通包含影響力與協(xié)商、人際關(guān)系技巧、語言溝通、伙伴關(guān)系、政治敏銳度、文字表達六個能力要素。美國的中級公務(wù)員能力要求是創(chuàng)造性思維能力、計劃測評能力、顧客服務(wù)能力、凝聚力、財務(wù)管理能力、技術(shù)管理能力。美國的初級公務(wù)員的能力要求主要包含五個能力要素：協(xié)調(diào)能力、沖突管理能力、團隊建設(shè)能力、影響和談判能力、人力資源管理能力[21]。

美國公務(wù)員能力建設(shè)貫穿于美國公務(wù)員的功績制、分類制度、錄用考試制度、評價及考核制度、職務(wù)晉升制度及培訓制度過程中。這些制度為美國公務(wù)員能力建設(shè)提供了制度保障。1978年，美國文官制度改革確立的“功績制”成了公務(wù)員制度的基礎(chǔ)，公務(wù)員“能力本位”成了制度性保障，同時也是公務(wù)員能力建設(shè)的制度背景。隨著克林頓政府推進的公務(wù)員改革法案，對公務(wù)員的能力建設(shè)有了更進一步的要求，分類制度的出臺構(gòu)成了公務(wù)員能力建設(shè)的基礎(chǔ)。正是由于完善的分類，才能解決公務(wù)員錄用具有什么樣能力要素的人，分類制度為能力建設(shè)提供了參照。公務(wù)員考試錄用制度是能力建設(shè)的首要環(huán)節(jié)，隨著考試形式的多樣化，增加了對公務(wù)員專業(yè)能力和技能的測試，強調(diào)了能力建設(shè)中知識和技能的重要性。進入公務(wù)員體系的人員，在晉升方面主要以實際工作業(yè)績作為晉升的標準，而不是按照資歷等，主要是使真正有能力的公務(wù)員脫穎而出，做出更大的貢獻。美國的公務(wù)員評價和考核以《美國聯(lián)邦公務(wù)員法》規(guī)定的績效體系作為考核的標準，考核的結(jié)果與評價則對公務(wù)員能力建設(shè)具有直接的激勵作用。除上述制度外，美國公務(wù)員的培訓制度也是能力建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，美國聯(lián)邦人事管理總署在遵循《美國法典》、《聯(lián)邦法規(guī)》等培訓法規(guī)基礎(chǔ)上，按照不同的標準開展不同的培訓。

三、中國公務(wù)員能力建設(shè)的宏觀要求與實踐

改革開放以來，黨和國家高度重視公務(wù)員能力建設(shè)，尤其是在宏觀政策層面上。中國公務(wù)員能力建設(shè)的標志性文件是2003年印發(fā)的《框架》。經(jīng)過十余年的發(fā)展，可以看出，黨和國家對公務(wù)員能力的要求從創(chuàng)新能力、協(xié)調(diào)能力、依法執(zhí)政能力過渡到公共服務(wù)能力，再到創(chuàng)新能力、協(xié)調(diào)能力、治理能力、依法行政能力。

從黨的十六大到十八大會議，黨和國家的任務(wù)放在了全面建設(shè)小康社會及中國特色社會主義事業(yè)上，發(fā)展要有新思路，為了奪取全面建設(shè)小康社會的勝利，對公務(wù)員的創(chuàng)新能力提出具體要求（參見表1）。為了建設(shè)創(chuàng)新型國家，要求公務(wù)員具有創(chuàng)新的能力；開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)的新局面，需要全體人民的共同努力，公務(wù)員作為人民的公仆，更應(yīng)該走在前列。

從十六大到十八大對公務(wù)員創(chuàng)新能力、協(xié)調(diào)能力強調(diào)的同時，更加強調(diào)了治理能力。十六屆三中全會提出完善社會主義市場經(jīng)濟體制的若干問題，要求公務(wù)員能力側(cè)重在政府與市場的協(xié)調(diào)方面，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用；十七屆三中全會要求推進農(nóng)村改革，農(nóng)村改革要求公務(wù)員具備創(chuàng)新能力和協(xié)調(diào)能力，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)和城鎮(zhèn)化改革，創(chuàng)新農(nóng)村新型的管理方式；十八屆三中全會要求全面深化改革，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，對公務(wù)員能力的要求除協(xié)調(diào)、創(chuàng)新能力外，更加要求公務(wù)員治理能力的提升，治理除要求用現(xiàn)代先進的制度進行管理外，更要求重視科技的力量。

十六大到十八大更加強調(diào)了公務(wù)員的依法執(zhí)政能力。十六屆四中全會強調(diào)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的重要性，要求提高公務(wù)員依法執(zhí)政能力，要科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政；十七屆四中全會強調(diào)了新形勢下黨要管黨、從嚴治黨，更加強調(diào)公務(wù)員的依法執(zhí)政能力與政治鑒別能力；十八屆四中全會強調(diào)全面依法治國，同樣強調(diào)了公務(wù)員依法執(zhí)政能力與治理能力。

十六屆、十七屆、十八屆的五中全會，每次會議都制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃，五年規(guī)劃都是從經(jīng)濟與社會的建設(shè)角度出發(fā)，統(tǒng)籌經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。十六屆五中全會制定的第十一個五年規(guī)劃突出把經(jīng)濟社會發(fā)展切實轉(zhuǎn)入全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的軌道，對公務(wù)員的能力要求則側(cè)重于協(xié)調(diào)發(fā)展能力；十七屆五中全會制定的第十二個五年規(guī)劃突出經(jīng)濟社會又好又快的發(fā)展，也是對協(xié)調(diào)發(fā)展能力的側(cè)重；十八屆五中全會制定的第十三個五年規(guī)劃強調(diào)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放及共享的發(fā)展理念，這些都是對公務(wù)員協(xié)調(diào)發(fā)展能力的直接體現(xiàn)。

中國除在宏觀層面對公務(wù)員能力建設(shè)提出要求外，香港特別行政區(qū)（以下簡稱“香港”）的公務(wù)員能力建設(shè)的實踐也值得關(guān)注。香港公務(wù)員能力建設(shè)通過監(jiān)督機制、聘用制度、職系管理制度、培訓制度等保障公務(wù)員能力建設(shè)。香港公務(wù)員制度健全、管理規(guī)范，完備的激勵機制及工資福利政策，確保了香港政府能夠高效運轉(zhuǎn)。此外，作為香港公務(wù)員能力建設(shè)的基本保障，香港的廉政監(jiān)督機制使公務(wù)員貪污腐敗現(xiàn)象得到遏制，廉政公署對政府所有部門及公共機構(gòu)的工作程序依法審查。有了監(jiān)督機制的基礎(chǔ)，聘用制度則是從動態(tài)管理保障公務(wù)員能力建設(shè)，公務(wù)員在入職時以專門技能、工作經(jīng)驗、語文能力等作為能力考核的重點。但隨著試用期結(jié)束，簽訂合約期后到最終通過考核，進入長俸永久聘用的整個過程中，聘用制度都在不斷地對公務(wù)員的能力建設(shè)提出新的要求，必須達到能力要求才能進入永久系列。進入公務(wù)員系統(tǒng)后，根據(jù)香港公務(wù)員的職系管理制度，公務(wù)員通過培訓等各種方式不斷增強能力，根據(jù)職系薪級表的等級不斷晉升并享受更高的福利待遇。

香港公務(wù)員能力建設(shè)中，最為重要的環(huán)節(jié)是培訓。培訓實踐更加體現(xiàn)了政府關(guān)注公共人才資源的能力建設(shè)，完善公務(wù)員知識更新機制的特點。主要體現(xiàn)了以下特點。

第一，香港特別行政區(qū)政府高度重視公務(wù)員能力建設(shè)，成立專門的公務(wù)員培訓機構(gòu)。香港公務(wù)員事務(wù)局為公務(wù)員提供培訓發(fā)展服務(wù)，其宗旨是制定培訓政策，并支援各局和各部門，確保公務(wù)員具備所需要的知識、技巧和能力進而服務(wù)市民。公務(wù)員事務(wù)局培訓處的主要職責有5個②：一是制定并實施培訓政策，協(xié)助政府推行重要政策及人力資源管理措施；二是制定公務(wù)員培訓規(guī)則；三是為公務(wù)員提供適宜由中央培訓機構(gòu)提供的培訓課程，如國家事務(wù)研習課程及高級公務(wù)員發(fā)展課程；四是為各部門提供人力資源發(fā)展方面的顧問及咨詢服務(wù)；五是在政府內(nèi)推廣持續(xù)進修的文化。

第二，公務(wù)員培訓強調(diào)對公務(wù)員的知識和技能進行培訓，針對不同職系開展不同的培訓計劃，強調(diào)個人的職業(yè)發(fā)展。利用成熟的培訓市場，推出多元化的培訓理念。例如，為豐富政務(wù)主任的經(jīng)驗，促進政府與私人機構(gòu)彼此了解，政務(wù)職系開展了私人機構(gòu)調(diào)任計劃。根據(jù)這個計劃，一位高級政務(wù)主任以借調(diào)形式到政府以外的機構(gòu)工作，為期六個月。該機構(gòu)亦會相應(yīng)借調(diào)一位人員到政府工作六個月，這種機制的建立有利于政企更好地開展合作。

第三，香港公務(wù)員專業(yè)培訓與通用培訓相結(jié)合。一般而言，通用培訓由專門的公務(wù)員培訓機構(gòu)承擔，各決策局和部門（各局/部門）會為公務(wù)員提供專業(yè)訓練，以配合工作崗位的需要③。例如，因土地管理方面的政策和工作程序上的更新，地政總署為轄下的測量主任舉辦一系列專業(yè)課程，包括“估價評估”及“建筑圖則審批”等。為支援推行新的政府財務(wù)管理資料系統(tǒng)，庫務(wù)署為員工舉辦“內(nèi)部審計監(jiān)管”、“會計計算機應(yīng)用及付款系統(tǒng)”及其他專業(yè)課題的培訓課程等。

第四，完備的績效評估體系，保證培訓成效。公務(wù)員事務(wù)局培訓處協(xié)助各局、部門建立和推行以才能為本的工作表現(xiàn)管理制度，并就相關(guān)的工作表現(xiàn)管理及評核事宜提供咨詢服務(wù)。公務(wù)員事務(wù)局組織經(jīng)驗交流會，向部門介紹培訓及人力資源管理方面的最佳做法，就如何栽培有潛質(zhì)的人員和制訂長遠人力資源發(fā)展藍圖提供意見。如有需要，公務(wù)員事務(wù)局也會資助各局、部門推行培訓及人力資源管理措施。

第五，營造以客為本的服務(wù)文化。香港公務(wù)員培訓的戰(zhàn)略目標和指導思想是圍繞政府的工作目標進行人力資源開發(fā)，為公眾提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。公務(wù)員發(fā)展職業(yè)能力以滿足政府組織需要，強化個人規(guī)范行為，轉(zhuǎn)變觀念和態(tài)度，協(xié)助公務(wù)員適應(yīng)政府組織轉(zhuǎn)型階段日益增長的內(nèi)外行政環(huán)境的種種需求，營造以客為本的服務(wù)文化。

四、中美公務(wù)員能力建設(shè)比較及對大陸的啟示

當前，從歷次黨的全國代表大會和中央委員會全體會議的標志性文件可以看出，中國大陸雖然對于公務(wù)員能力建設(shè)的重視度有所提升，但仍存在很大的空間從各個層面提升公務(wù)員能力建設(shè)。通過對中美公務(wù)員能力建設(shè)進行比較，獲得大陸公務(wù)員能力建設(shè)的幾點啟示。

第一，中美公務(wù)員能力建設(shè)貫穿于整個公務(wù)員管理制度。無論是美國公務(wù)員能力建設(shè)還是香港公務(wù)員能力建設(shè)，都是通過公務(wù)員的分類制度、考核制度、晉升制度等提供能力建設(shè)的制度保障，并在具體的制度中科學細分不同層級公務(wù)員的能力標準。值得一提的是，中國香港地區(qū)完善的廉政監(jiān)督機制為能力建設(shè)提供了基本保障，同時也是公務(wù)員依法執(zhí)政的基礎(chǔ)和前提。當前，中國公務(wù)員能力架構(gòu)是通用的能力架構(gòu)，盡管在其《中華人民共和國公務(wù)員法》中提到了公務(wù)員的培訓貫穿于整個公務(wù)員管理，但對于能力建設(shè)方面的頂層制度設(shè)計仍不足。此外，能力建設(shè)的保障制度的缺乏，使得公務(wù)員能力標準無法細分，根據(jù)能力而進行的職位管理也成了空談。從美國高級公務(wù)員的能力架構(gòu)可以看出，針對不同等級的公務(wù)員，能力的要求應(yīng)有所不同。此外，公務(wù)員能力建設(shè)需要與組織的目標相聯(lián)系，地方公務(wù)員的能力建設(shè)需與地方政府組織的目標相聯(lián)系，并應(yīng)具備相應(yīng)的管理、行政等執(zhí)行能力。中央國家機關(guān)公務(wù)員的能力建設(shè)需與國家治理能力和現(xiàn)代化相聯(lián)系，具備必要的治理能力、創(chuàng)新能力、決策能力等。因此，科學合理細分不同組織內(nèi)的不同層次公務(wù)員的能力標準顯得尤為重要。

第二，中國香港地區(qū)公務(wù)員能力建設(shè)更強調(diào)組織支持及個人職業(yè)發(fā)展。香港公務(wù)員事務(wù)局除為公務(wù)員提供通用培訓外，仍為其他各部門提供公務(wù)員能力建設(shè)的相關(guān)培訓，培訓根據(jù)具體的需求開展，并強調(diào)公務(wù)員個體的職業(yè)發(fā)展，同時具有反饋機制，并及時調(diào)整培訓的內(nèi)容方式等，以達到更好的能力建設(shè)的效果。盡管目前中國政府相關(guān)部門針對公務(wù)員開展各類培訓活動，但培訓計劃仍顯倉促，與具體的培訓需求相脫節(jié)；盡管有問卷調(diào)查式的反饋，但由于機制不健全，使反饋浮于表面。因此，大陸公務(wù)員能力建設(shè)需要為公務(wù)員個體提供更多的職業(yè)發(fā)展計劃，使個體能夠感受到組織支持，并提升各種能力。

第三，中美公務(wù)員能力建設(shè)均強調(diào)了公務(wù)員的專業(yè)化。從美國公務(wù)員招錄考試的專業(yè)化程度的提高，香港公務(wù)員的專業(yè)化培訓，可以看出國家治理及現(xiàn)代化對公務(wù)員的專業(yè)化提出了更高的要求。中國大陸在專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理過程中，出臺了《專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理規(guī)定》，但我們?nèi)园l(fā)現(xiàn)，在專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員的界定、晉升、獎懲等方面并未出臺具體的實施細則，使專業(yè)化在公務(wù)員招錄、薪酬等方面未體現(xiàn)差異性。當前，對于公務(wù)員的各類培訓也主要是對國家時事政治、大政方針的把握，很少從專業(yè)化的角度開展知識與技能等方面的培訓，而香港高級公務(wù)員專業(yè)化學習的案例值得我們學習。如果環(huán)境管理部門的高級公務(wù)員并不了解環(huán)境保護方面的專業(yè)知識，那么很可能會做出不明智的決策。香港針對高級公務(wù)員開展專門的培訓，以便更好地勝任其崗位，根據(jù)不同職系開展不同的專門培訓，具有較高的針對性。

第四，美國公務(wù)員的能力框架科學細分了能力要素。從美國公務(wù)員能力架構(gòu)可以看出，針對初級、中級、高級公務(wù)員需要的能力要素進行了細分。香港公務(wù)員的能力要素雖然未通過框架的方式體現(xiàn)，但在職系等級中都有所體現(xiàn)。大陸公務(wù)員能力框架規(guī)定了9項通用能力，而未科學細分不同職務(wù)職級公務(wù)員所應(yīng)具有的能力要素，這也影響了公務(wù)員管理的其他環(huán)節(jié)。因此，科學細化公務(wù)員能力要素顯得必要。

第五，中國香港地區(qū)公務(wù)員能力建設(shè)打造以客為本的服務(wù)文化。公務(wù)員能力建設(shè)更“需要打造一種核心價值觀”，“需要培養(yǎng)、開發(fā)和啟迪有歷史感、責任感、公益心的思想者和實踐者”[22]。公務(wù)員作為承載國家和黨的崇高事業(yè)的使命者，除要掌握現(xiàn)代的科學技術(shù)外，更應(yīng)該從價值的層面踐行自身的角色。無論是公共服務(wù)者還是依法行政者、創(chuàng)新者、學習者、傾聽者等，都應(yīng)從價值層面要求公務(wù)員能力建設(shè)更加側(cè)重于核心價值觀的領(lǐng)會及心智模式的修煉，最終從思維方式上得到轉(zhuǎn)變，更好地提升公務(wù)員各項能力。

五、結(jié)語

當前，中國進入“十三五”時期，經(jīng)濟進入新常態(tài)，全面發(fā)展的理念要求公務(wù)員能夠以身作則，以身示范，需要掌握國際規(guī)則和商業(yè)管理技能，制定的經(jīng)濟政策能夠助推經(jīng)濟發(fā)展。面對復(fù)雜多變的國際國內(nèi)環(huán)境，要時刻保持清醒的頭腦，增強自身能力的同時注重潛移默化的道德建設(shè)，抵制誘惑，廉政自潔。中國已進入改革的攻堅期，全面建設(shè)小康的步伐正穩(wěn)步推進，中國特色社會主義體系已經(jīng)建立，但政府與市場的關(guān)系、社會與市場的關(guān)系、當前利益與長遠利益關(guān)系、組織與個人的關(guān)系、中央與地方的關(guān)系，都是當前需要重視并解決的矛盾所在，不同層面的公務(wù)員應(yīng)做好協(xié)調(diào)工作，用責任心、使命感踐行社會主義核心價值觀，增強公共服務(wù)能力和責任意識，夯實自身的知識基礎(chǔ)，擴大知識儲備，學習現(xiàn)代科技知識，通過個人學習、組織學習推動制度創(chuàng)新，用制度創(chuàng)新突破舊思維的束縛，完成思維范式的轉(zhuǎn)變。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源于美國勞動統(tǒng)計局的“美國1978年工人類別”數(shù)據(jù)。參見Arthur L D M A：《Democracy and the Public Service》，Oxford University Press，1982。

②參見香港公務(wù)員事務(wù)局：http：∥sc.csb.gov.hk/gate/gb/www.csb.gov.hk/tc_chi/admin/training/178.html/，2016年11月30日。

③參見香港立法會CB（1）1001/10-11（04）文件：《立法會公務(wù)員及資助機構(gòu)員、工事務(wù)委員會公務(wù)員領(lǐng)導及管理訓練》.http：∥119.90.25.43/sc.csb.gov.hk/gate/gb/www.csb.gov.hk/tc_chi/admin/training/files/ps0117cb1_1001_4_c_gb.pdf，2016年11月30日。

參考文獻：

[1]Council of State Community Affairs Agencies.The Delivery of Management Capacity Building Technical Assistance to Local Government：An Initial Inventory and Review of State DCA Strategies[Z].Washington， D.C.：Council of State Community Affairs Agencies，1978.

[2]Lenz，R.T..Strategic Capability：A Concept and Framework for Analysis[J].Academy of Management Review，1980，（52）.

[3]George A.Gramham.Americas Capacity to Govern：Some Preliminary Thoughts for Prospective Administrators[M].Tuscaloosa：University of Alabama Press，1960.

[4]VyasDoorgapersad S..Decentralization and Capacitybuilding：Paradigm Shifts in Local Selfgovernance[J].African Journal of Public Affairs，2012，（52）.

[5]Giles，W.A. & Krane，D.A..Dynamics in Rural Policy Development： The Uniqueness of County Government[J].Public Administration Review，1980，（401）.

[6]MATCH Institution.Capacity Building for Medium Sized Cities：Petersburg，Virginia and Prichard[M].Washington，D.C.：Department of Housing and Urban Development，1976.

[7]Charles F..Kettering Foundation，Policy Development Practices to Assist Local Legislative Officials in Dayton and Cincinnati[Z].Washington，D.C.：U.S.Department of Housing and Urban Development， 1975.

[8]Tennessee Municipal League.Community Development Assistance for Tenessee Cities[M].Washington，D.C.：U.S.Department of Housing and Urban Development，1976.

[9]Robert B.Hawkins，Jr..Extension Projet：Capacity Building for Small Units of Rural Government[Z].Washington，D.C.：U.S.Department of Agriculture，Extension Service，unpublished final draft，1980.

[10]John R.Coleman.Local Government Viability—Do the Data Speak[M].Chicago：American Society for Public Administration National Conference，1975.

[11]Hickey，A.A..DecisionMaking and Extra-Community Assistance to Rural Local Officials

[J].Administrative Problems，1979，（1）.

[12]Fear，F(xiàn).A. & Gamm L，F(xiàn)isher F.The Technical Assistance Approach[M].Ames：Iowa State University Press，1989.

[13]Alvin D.Sokolow.Local Governments in Nonmetropolitan America：Capacity and Will[M].Washington，D.C.：Farmers Home Administration，1979.

[14]Judah Drob.Targets of the Program.Report of the OMB Study Committee on Policy Management Assistance[C].New York：National Science Foundation，1975，（36）.

[15]Arnold M.Howitt.Improving Public Management in Small Communities[M].Cambridge，Mass：Harvard University，1977.

[16]Farazmand A.Building Administrative Capacity for the Age of Rapid Globalization：A Modest Prescription for the TwentyFirst Century[J].Public Administration Review，2009，（696）

[17]Cassell，K.A. & Mercado，M.I..High Performance Nonprofit Organizations：Managing Upstream for Greater Impact[J].The Bottom Line，1999，（261）.

[18]Christensen，R.K，Gazley B..Capacity for Public Administration：Analysis of Meaning and Measurement[J].Public Administration & Development，2008，（284）.

[19]Arthur L.Dakyns M.A..Democracy and the Public Service[M].Oxford：Oxford University Press，1982.

[20]祁光華.美國高級公務(wù)員的能力架構(gòu)及對我國公務(wù)員能力建設(shè)的啟示[J].浙江社會科學，2005，（3）.

[21]趙勇.美國公務(wù)員隊伍能力建設(shè)初探[J].行政與法，2003，（2）.

[22]胡威.中國公務(wù)員制度研究：歷程回顧、前沿問題與未來展望[J].中國人民大學學報，2013，（5）.

[責任編輯：楊健]