高傳勝

摘要：

“十三五”時期是中國養(yǎng)老保險制度改革、完善與定型的關鍵時期。由于激勵約束機制不健全等原因，現(xiàn)行職工基本養(yǎng)老保險制度正面臨可持續(xù)發(fā)展挑戰(zhàn)。對于業(yè)已出現(xiàn)的不同改革思路，必須厘清養(yǎng)老保險與醫(yī)療保險的根本不同，回歸社會養(yǎng)老保險的本原要義，明確其功能定位。改革應以完善統(tǒng)賬結(jié)合、個人賬戶和健全參保繳費激勵約束機制等核心任務為突破口，將相關改革任務統(tǒng)籌起來通盤考慮、協(xié)同推進。改革要有效推進，必須以創(chuàng)新思維選擇合理可行路徑：一是借鑒名義賬戶制核心思想，賦予個人賬戶以社會互助功能，并增加社會統(tǒng)籌部分的激勵約束功能；二是改基金無償給付為借貸融通互助，既增強制度激勵約束功能，又破解制度內(nèi)生性道德風險問題。

關鍵詞：“十三五”；養(yǎng)老保險；統(tǒng)籌改革；激勵約束機制；名義賬戶制

中圖分類號：C913.7/D669文獻標識碼：A

文章編號：1008-7168（2017）01-0045-08

一、“十三五”時期是養(yǎng)老保險制度改革與定型的關鍵時期

中國已經(jīng)進入發(fā)展新常態(tài)，發(fā)展方式在轉(zhuǎn)變，結(jié)構調(diào)整在推進，經(jīng)濟下行壓力明顯加大。鑒于此，國家將供給側(cè)結(jié)構性改革確定為“十三五”時期的發(fā)展主線。就本質(zhì)而言，供給側(cè)結(jié)構性改革是全面深化改革在當前嚴峻形勢下的階段性戰(zhàn)略部署，其核心要義在于通過改革的辦法推進結(jié)構調(diào)整、擴大有效供給以增強供給結(jié)構對需求結(jié)構的適應性。對照后可以發(fā)現(xiàn)，職工養(yǎng)老保險領域同樣面臨供給側(cè)結(jié)構性改革任務，需要通過改革的辦法來調(diào)結(jié)構、降成本和補短板。因此，“十三五”規(guī)劃綱要中明確了養(yǎng)老保險制度深化改革的主要任務。而深化改革和完善制度將有助于實現(xiàn)職工養(yǎng)老保險制度的定型與可持續(xù)發(fā)展。

綜合來看，“十三五”規(guī)劃綱要中的相關改革任務主要涉及兩個層面的內(nèi)容。一是制度實施管理層面。如提高統(tǒng)籌層次，即“實現(xiàn)職工基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌”。二是制度本身的改革完善層面。其中有的已經(jīng)開始實施，如“適當降低社會保險費率”，因為這直接關系到供給側(cè)結(jié)構性改革中較為緊迫、不少地方又非常積極的“降成本”任務。還有很多任務是相關的，如“完善統(tǒng)賬結(jié)合的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度，構建包括企業(yè)年金和商業(yè)保險的多層次養(yǎng)老保險體系，持續(xù)擴大覆蓋面”，“堅持精算平衡，完善籌資機制，分清政府、企業(yè)、個人等的責任”，“完善職工養(yǎng)老保險個人賬戶制度，健全參保繳費激勵約束機制，建立基本養(yǎng)老金合理調(diào)整機制”。完善現(xiàn)行“統(tǒng)賬結(jié)合”的職工基本養(yǎng)老保險制度，既涉及社會統(tǒng)籌賬戶保障水平與相應繳費水平、繳費機制的重新審視與確定，也包括個人賬戶功能的重新定位、繳費與待遇之間的精算關系以及由此決定的參保繳費激勵約束機制的完善，這都影響到制度擴面和補充保險、商業(yè)保險等的發(fā)展空間，因而是相關的。

“十三五”規(guī)劃綱要提出這些改革任務，主要源于經(jīng)濟快速增長時期建立的社會保險制度已經(jīng)與新的經(jīng)濟社會發(fā)展形勢不相適應，因而出現(xiàn)了不少需要解決的問題。畢竟，人的知識和理性都是有限的，在當初建立制度時我們既缺乏政策經(jīng)驗，又難以準確預測后來可能發(fā)生的諸多方面變化。缺乏政策經(jīng)驗，可能導致我們選擇的制度模式本身有內(nèi)在缺陷但在當時尚未被認識到，如各國所采用的保險制度存在的內(nèi)生性道德風險缺陷；難以預測到國內(nèi)外情況，意味著制度可能存在適應性不足的問題，如人口結(jié)構的多方面變化（如少子化、老齡化，以及勞動年齡人口比例持續(xù)下降等）會帶來保險基金收支兩方面的不利變化，使得社會保險基金面臨財政壓力；國際發(fā)展形勢的深刻變化、國內(nèi)發(fā)展形勢與政治環(huán)境的根本性改變（如全面深化改革決定的推出、反腐敗持續(xù)推進帶來的政商關系重塑、經(jīng)濟社會發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變），都會影響到經(jīng)濟發(fā)展速度與質(zhì)量、就業(yè)狀況和勞動者收入水平，進而影響到社會保險制度的發(fā)展；等等。

二、改革必須直面養(yǎng)老保險制度面臨的可持續(xù)發(fā)展挑戰(zhàn)

近兩年中國養(yǎng)老保險制度建設取得兩大進展：一是實現(xiàn)了機關事業(yè)單位與城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度統(tǒng)一，解決了頗受社會詬病的“制度鴻溝”問題，促進了社會公平；二是頒布實施了《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》，向基本養(yǎng)老保險基金投資邁出了實質(zhì)性步伐，投資范圍將大大拓寬，投資方式將日漸多元化，社會廣為關注的基金保值增值問題有望逐步得到解決。盡管如此，社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的職工養(yǎng)老保險制度仍然面臨一些亟待破解的突出難題。如機關事業(yè)單位與城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的分立運行、地區(qū)分割和統(tǒng)籌層次較低等問題，這既關系到能否在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)風險分散與互助共濟，也影響到人力資源在部門間、地區(qū)間的合理流動與有效配置。再如制度轉(zhuǎn)軌和有些地區(qū)在制度實施過程中出現(xiàn)偏移而造成的個人賬戶“空賬運行”問題。盡管我們有龐大規(guī)模的國有資產(chǎn)做堅實后盾，但對此問題總得有解決時間表，以便打消民眾心里的一些顧慮，讓他們能夠有穩(wěn)定預期。此外，激勵約束機制不健全、制度吸引力有待增強等問題都比較突出。

在這些問題中，相對而言，制度激勵性不足、吸引力不強帶來的可持續(xù)發(fā)展挑戰(zhàn)更為關鍵和根本，其影響也最為深遠。首先，不同于在短期內(nèi)分散橫向風險的醫(yī)療保險制度，養(yǎng)老保險制度分散的是長時間內(nèi)的縱向風險，因而制度發(fā)展的可持續(xù)性顯得尤為重要。如果失去了發(fā)展的可持續(xù)性，那么養(yǎng)老保險制度便失去其立足的根基，民眾將缺乏參保與繳費的積極性。其次，社會保險與社會救助、社會福利制度的本質(zhì)不同在于強調(diào)權利義務對等，注重精算平衡，否則必然會產(chǎn)生嚴重的道德風險問題。例如，廣東、浙江等一些發(fā)達地區(qū)早已或明或暗地支持甚至保護企業(yè)降低費率、縮小繳費基數(shù)等現(xiàn)象，除因為基金投資管理體制不健全、基金保值增值問題一直未能得到較好解決外，最重要的原因之一就是多繳多得的激勵機制沒有真正建立起來，當前繳費與未來權益聯(lián)系不夠緊密，制度設計復雜、不夠透明，參保人不知道現(xiàn)在繳費到退休時能得到多少。這不僅極大地抑制了已經(jīng)參保對象的繳費積極性，也影響了尚未參保主體的參保積極性，進而影響制度覆蓋面進一步擴大。在人口老齡化持續(xù)深化的今天，這都直接影響到制度可持續(xù)發(fā)展與養(yǎng)老保險功能的充分發(fā)揮。

根據(jù)財政部提供的歷年全國社會保險基金決算數(shù)據(jù)，雖然“十二五”時期企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金每年都有收支結(jié)余，但當年結(jié)余金額在2012年達到峰值后出現(xiàn)多年連續(xù)下降，2015年比2012年減少了20%；從增長速度看，“十二五”期間，支出年均增長速度達到18.6%，收入年均增長速度為12%，支出增長速度比收入高出6.6個百分點[1]。這反映出職工基本養(yǎng)老保險基金的財務可持續(xù)性不容樂觀。2015年，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金總收入為26554億元，比上年增長了14.1%，其中基本養(yǎng)老保險費收入21096億元，比上年增長12.7%；基金總支出為23092億元，同比增長了16.6%，其中基本養(yǎng)老待遇支出22227億元，比上年增長16.7%?；鹂傊С鲈鲩L速度比總收入高出2.5個百分點，保險待遇支出增長速度比保險費收入高出4個百分點[2]。追溯回去，自2008年起，職工基本養(yǎng)老保險待遇支出增速便開始超過保險費收入，當年超出了1.5個百分點；2009年、2010年則都超出2個百分點，2011年保險費收入增速反超了待遇支出7個百分點，其后連續(xù)4年保險待遇支出增速均超過保險費收入增速，而且2012年至2014年這三年間的差距在穩(wěn)步擴大，差距分別為4.0、7.0、8.3個百分點[2]。如果考慮到經(jīng)濟下行態(tài)勢以及人口結(jié)構的雙向不利變化，現(xiàn)行職工基本養(yǎng)老保險制度的財務可持續(xù)性問題將日益突出。對此，需要從改革和完善制度、提高保險待遇與繳費之間的緊密精算聯(lián)系等方面著手，健全參保繳費激勵約束機制，實現(xiàn)制度透明化，增強保險制度對民眾的吸引力。

為此，必須正確認識社會保險基金征繳方式的費稅之爭。不少人一直主張，要將現(xiàn)行社會保險“費”改為“稅”的征收方式，其理由主要包括：稅更具強制性、權威性；可以利用稅務系統(tǒng)征收，降低征繳成本；符合國際潮流，可以與國際接軌；等等。事實上，稅和費的根本不同，并不取決于由哪個部門征收，也不是字面上的用語，而是其核心內(nèi)涵與本質(zhì)特征。稅具有無償性、固定性和強制性，依法納稅體現(xiàn)的是一種法定義務，納稅后能享受多大法定權利并不取決于納稅多少。如果將稅運用到社會保險上，便難以體現(xiàn)出繳費與待遇、權利與義務之間的高度對稱與緊密聯(lián)系的精算關系。按照社會保險的本原要義，社會保險參保繳費同樣應具有強制性，無論具體由哪個部門征收，都應該如此。更為重要的是，社會保險費在繳費與待遇之間可以建立起較為緊密的精算關系，突出多繳多得、少繳少得的激勵約束機制；相對于稅的形式，費還可以具有更大的靈活性，可以根據(jù)經(jīng)濟社會變化狀況及時進行調(diào)整，行政程序相對簡單。2015年國務院根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展形勢靈活地降低了失業(yè)、工傷和生育保險費率，2016年再次允許地方自主地階段性降低社保繳費就是最好的說明。總體而言，繳“費”的方式，更有助于健全社會養(yǎng)老保險制度的激勵約束機制，增強制度本身的吸引力，而這是社會保險“稅”難以達到的。至于費改稅是否是國際大趨勢，既有待證實，也并不重要；中國是否要與國際接軌，要看中國的國情需要，不可盲目跟風。

三、改革必須認清社會養(yǎng)老保險功能，回歸其本原要義

對于現(xiàn)行“統(tǒng)賬結(jié)合”型職工基本養(yǎng)老保險制度的改革與完善，學界、政界已經(jīng)有不少探討，其中主要存在著截然不同的兩種改革主張，且分別代表了政府兩大相關部門的改革傾向[3][4][5][6]。兩種改革主張的最大分歧在于改革的出發(fā)點與邏輯，并體現(xiàn)在對個人賬戶的不同看法與改革思路上。其中，關注制度發(fā)展可持續(xù)性的學者，更強調(diào)個人賬戶的激勵約束功能，因而主張借鑒名義賬戶制思想，擴大并強化個人賬戶；關注制度公平性的學者，則更強調(diào)養(yǎng)老保險制度社會統(tǒng)籌賬戶的社會互助功能，并認為個人賬戶缺乏社會互助功能，因而主張要弱化甚至取消個人賬戶。

深入了解兩種改革邏輯與主張之后可以發(fā)現(xiàn)，兩種不同的改革思路在很大程度上源于其對保險、社會保險以及社會養(yǎng)老保險的社會功能與本原要義有著不同的理解與認識。要順利完成國家“十三五”規(guī)劃綱要中提出的改革任務，必須在這些基本問題上形成一定程度的共識。為此，需要重新回顧并審視上述提及的一些基本范疇的內(nèi)涵，厘清養(yǎng)老保險與醫(yī)療保險的根本區(qū)別，弄清社會保險與商業(yè)保險之間的邏輯關系，特別是要回歸到社會養(yǎng)老保險的本原要義，正確認識社會養(yǎng)老保險的功能定位。

從學理上而言，保險的基本功能是重大風險的分散，自己能夠承擔得起的小風險，沒有必要通過保險來進行分散。從這個角度說，不同種類保險分散的主要風險是不同的，因而，采取的風險分散方式與基金財務模式都會有根本不同。醫(yī)療保險分散的主要是近期大病風險，各國普遍采取的是橫向分散方式，亦即將少數(shù)人可能發(fā)生的大病風險在同一時期生活的更多人中進行廣泛分散；基金財務模式主要采取現(xiàn)收現(xiàn)付制，雖然也可以嵌入一定程度的積累制因素，以包含縱向風險分散和自我保障的成分，但這在現(xiàn)行社會醫(yī)療保險模式中往往不被看重。這也是我國職工基本醫(yī)療保險制度中的個人賬戶有被弱化的傾向，甚至在2010年頒布的《社會保險法》中都未被提及的重要原因。

與醫(yī)療保險有著明顯不同，養(yǎng)老保險分散的主要是遠期長壽風險。按理講，這種風險要靠自己進行縱向規(guī)劃和分散，亦即將一個人在退休后可能面臨的養(yǎng)老風險分散到其整個生命周期中。畢竟，對于一個具有正常工作能力的人來說，養(yǎng)老費用必須主要靠自己通過工作掙出來，沒有理由完全依靠別人。此外，這是社會保險而不是社會救助、社會福利，保險要強調(diào)權利與義務對等、待遇與繳費對稱的保險精算關系。鑒于此，養(yǎng)老保險應該是在個人對遠期養(yǎng)老風險進行縱向分散的自我保障基礎上，再引入風險橫向分散機制，在社會范圍內(nèi)進行互助共濟，亦即通過短壽者來彌補長壽者，盡管有的學者對短壽補長壽的合理性提出了質(zhì)疑[7]。因此，養(yǎng)老保險基金的財務模式應該是以積累制為主要內(nèi)容，同時再嵌入一定程度的現(xiàn)收現(xiàn)付制因素，以包含風險橫向分散的互助共濟成分。

如果認識不到養(yǎng)老保險的本質(zhì)特征而一味地強調(diào)統(tǒng)籌互濟、采取以現(xiàn)收現(xiàn)付制為主的財務模式，必然會產(chǎn)生一系列嚴重后果。世界上不少國家由于采取現(xiàn)收現(xiàn)付制模式而面臨財務困境從而不得不再推行積累制取向的改革就是最有力的說明。究其根源，主要是人口老齡化、少子化趨勢會對現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老保險模式帶來很大的財務沖擊，使得當代勞動者難以承受日趨沉重的養(yǎng)老負擔，因此產(chǎn)生強烈的代際沖突與矛盾。雖然社會保險制度強調(diào)強制參保，但更為合理、更具激勵性的制度的吸引力更強，也更有助于減少各種逃避費行為。否則，制度便將面臨嚴峻的可持續(xù)發(fā)展挑戰(zhàn)。相較而言，以積累制為主要特征，并在此基礎上引入現(xiàn)收現(xiàn)付制的互助共濟因素，通過短壽者補長壽者來分散養(yǎng)老風險，不但更好地區(qū)分了養(yǎng)老費用責任承擔的主次先后問題，而且比現(xiàn)收現(xiàn)付制模式更具合理性。

在認識了保險的基本功能、把握了養(yǎng)老保險與醫(yī)療保險的風險分散側(cè)重點與財務模式的根本不同之后，還需要進一步理解社會養(yǎng)老保險的學理內(nèi)核。有人提出質(zhì)疑說，如果過分地強調(diào)養(yǎng)老風險的縱向分散方式，主要采取積累制財務模式，那么，它與商業(yè)保險還有何區(qū)別，社會保險的本質(zhì)特征到底體現(xiàn)在哪里。事實上，社會保險與商業(yè)保險的本質(zhì)區(qū)別在于是否在全社會范圍內(nèi)采取強制參保方式。經(jīng)濟學知識告訴我們，社會保險是因商業(yè)保險領域存在逆向選擇問題而誕生的，因而強制參保是社會保險應對逆向選擇問題進而使其區(qū)別于商業(yè)保險的本質(zhì)特征之一。

而另一個重要區(qū)別在于不同參保對象所適用的制度是否統(tǒng)一。商業(yè)保險通常要甄別和區(qū)分參保對象的風險水平，對不同風險水平的對象可以實行有差別的繳費與補償標準；社會保險對參保者則實行統(tǒng)一制度，如統(tǒng)一繳費標準、統(tǒng)一待遇計發(fā)標準。統(tǒng)一制度不僅是社會保險區(qū)別于商業(yè)保險的基本特征，也是社會公平的重要體現(xiàn)。不過，統(tǒng)一并不是說所有人的繳費、待遇絕對額都一樣，而是不對風險程度不同的人像商業(yè)保險那樣進行區(qū)分并適用不同的標準，如果沒有政府財政深度介入進行再次調(diào)節(jié)，社會保險仍然要強調(diào)繳費與待遇之間的對稱關系，要實行多繳多得、少繳少得的激勵約束機制。

此外，需要糾正兩種認識偏誤。一方面，有人將社會保險的社會統(tǒng)籌賬戶發(fā)揮的互助共濟功能視為社會公平的主要實現(xiàn)方式，并以此來區(qū)分社會保險與商業(yè)保險。這種認識是不準確的，因為商業(yè)保險同樣也有互助共濟功能，只是其實現(xiàn)范圍沒有社會保險范圍大而已。另一方面，有人認為社會保險的主要功能是收入再分配。這也是一種片面理解。實際上，社會保險跟商業(yè)保險客觀上都會附帶產(chǎn)生收入再分配功能，盡管二者在再分配的程度上會有所差異，按理說社會保險的再分配功能會更強，但這并非是社會保險區(qū)別于商業(yè)保險的獨特之處。如果忽視風險分散的主要功能而過分強調(diào)收入再分配的附帶功能，則將是舍本逐末甚至是本末倒置。如果對此認識不足，則極易產(chǎn)生嚴重的政策誤導，并可能將改革引向歧途。

實質(zhì)上，如果要充分發(fā)揮社會保險在實現(xiàn)收入再分配、調(diào)節(jié)收入差距方面的積極功能，完全可以從基金籌集、償付等管理環(huán)節(jié)著手。以社會養(yǎng)老保險為例，在基金籌集環(huán)節(jié)可以像個人所得稅制度中對工資薪金所得征稅那樣，實行超額累進費率，體現(xiàn)更強的收入再分配功能；在基金償付環(huán)節(jié)則可以實行帶有較強累退性的定額或比率或二者混合型償付制度。然而，綜觀世界各國和地區(qū)，償付水平極低的基礎養(yǎng)老金確實有定額償付制做法，如我國的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度；而比率償付制并未見采取較強累退性的償付比率，反而大多采取體現(xiàn)多繳多得、長繳多得的償付比率。因此，過分地強調(diào)社會保險特別是養(yǎng)老保險的收入再分配與調(diào)節(jié)功能而忽視其分散風險的主要功能是有失偏頗的。

四、統(tǒng)籌改革內(nèi)容，以核心任務為突破口予以協(xié)同推進

“十三五”規(guī)劃綱要中關于職工養(yǎng)老保險制度改革的任務，既有實施管理層面的，也有完善制度層面的。實施管理層面的改革任務，主要包括適當降低保險繳費、提高基礎養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次、擴大制度覆蓋面等。在完善制度層面的改革任務中，最核心的是如何完善統(tǒng)賬結(jié)合，如何完善個人賬戶，如何堅持精算平衡，分清政府、企業(yè)、個人等的責任，健全參保繳費的激勵約束機制。如果這三項核心任務得以切實有效推進，諸如構建多層次養(yǎng)老保險體系、制度擴面等其他任務則要相對容易完成一些。除此之外，還有一項緊密相關的任務，即探索建立長期照護保險制度。為了順利完成這些改革發(fā)展任務，減少改革阻力，減輕改革可能帶來的社會震動，應該以核心任務為改革突破口，并將相關任務統(tǒng)籌起來通盤考慮、協(xié)同推進。

（一） 完善統(tǒng)賬結(jié)合、個人賬戶，健全參保繳費激勵約束機制是“十三五”時期改革的最核心任務

首先，改革要厘清養(yǎng)老保險與醫(yī)療保險所分散風險的不同特征，認清它們對基金財務模式的不同要求。其次，應全面深入了解現(xiàn)行職工養(yǎng)老保險制度中的社會統(tǒng)籌賬戶與個人賬戶各自存在的突出問題。具體而言，社會統(tǒng)籌賬戶具有較強的互助共濟功能，但缺乏激勵約束機制，加之現(xiàn)行社會保險均采取無償給付的互助方式，因而制度還存在著內(nèi)生性道德風險，不利于制度可持續(xù)發(fā)展；個人賬戶具有明顯的自我保障功能，有較強的激勵約束機制，但由于允許繼承，使其失去了短壽補長壽的互助共濟功能。最后，改革還需重新思考職工基本養(yǎng)老保險制度的保障水平以及改革的出發(fā)點與可接受的改革力度大小。保障水平定位，直接決定著繳費率水平的高低以及補充保險、商業(yè)保險的發(fā)展空間，這需要決策部門通過測算后加以進一步明確；改革的出發(fā)點，就是要明確到底是要進一步增強社會統(tǒng)籌賬戶的社會互助功能，還是要進一步強化個人賬戶的激勵約束功能。在對基金無償給付的互助方式不做根本性改革的情況下，要健全參保繳費的激勵約束機制，只能靠擴大個人賬戶來增強其激勵約束功能。如果可以接受更大改革力度的話，那么有兩方面改革建議：一是改革個人賬戶的繼承性，通過不允許繼承來實現(xiàn)個人賬戶的短壽補長壽的社會互助功能；二是變基金無償給付型互助方式為基金借貸融資型幫扶方式，這樣有助于緩解現(xiàn)行社會保險模式存在的內(nèi)生性道德風險問題，但這是一種全新的社會保險模式，是對經(jīng)典社會保險模式的顛覆性改革，未必能被學界、政界接受。實質(zhì)上，只要改革后的制度具有更好的激勵約束機制，就會有更強的制度吸引力，也更有助于制度覆蓋面的擴大與可持續(xù)發(fā)展。

（二）統(tǒng)籌推進保險制度改革與降低社會保險繳費率，在改革中實現(xiàn)降費

從國際視野看，雖然中國社會保險和住房公積金的總體繳費水平不是世界最高，但也并不低。在2015年尚未降費之前，職工五種社會保險和住房公積金（即“五險一金”）繳費率最高約合62%，其中企業(yè)負擔41%，個人負擔21%[8][9]。在“五險一金”中，職工基本養(yǎng)老保險的費率最高，總費率達到28%，其中企業(yè)和個人分別為20%、8%，接近各自總負擔的一半。若再加上稅收及其他行政性費用，企業(yè)稅費負擔水平無疑將更高，這都不利于企業(yè)應對經(jīng)濟下行壓力加大的嚴峻態(tài)勢。因此， 2015年國務院先后下調(diào)了失業(yè)、工傷、生育保險費率，2016年“兩會”記者會上李克強又正式確認各地可以自主、階段性地適當下調(diào)“五險一金”繳存比例，“十三五”規(guī)劃綱要中也提出了明確要求。鑒于此，各地已陸續(xù)、自主地下調(diào)了企業(yè)社會保險繳費率，以落實供給側(cè)結(jié)構性改革中的“降成本”任務，但總體上幅度并不大。要想有效降低社會保險繳費水平，必須將之與制度改革完善統(tǒng)籌推進，即在上述核心改革思路的基礎上，明確基本養(yǎng)老保險的總體保障水平，依此確定相應的繳費率，并在單位與個人之間進行合理分擔，然后與現(xiàn)行費率水平相比較，最終推知降費的最大可能空間。

（三）在改革中推進降費，還可以為補充保險、商業(yè)保險等多層次養(yǎng)老保險體系建設提供更大的發(fā)展空間

按照十八屆三中全會確定的全面深化改革的市場化、社會化方向，我們應該充分發(fā)揮國家、企業(yè)和個人等多方責任主體的作用，建立起包括基本養(yǎng)老保險、補充養(yǎng)老保險（如企業(yè)年金、職業(yè)年金）和商業(yè)保險、個人儲蓄保險等多層次職工養(yǎng)老保險體系。目前，建立企業(yè)年金的大多數(shù)是國有企業(yè)，其他類型企業(yè)還比較罕見。究其根源，國有企業(yè)大多數(shù)屬于壟斷性行業(yè)，利潤率高，稅費等負擔承受能力強，而且占用了國有資產(chǎn)，可以優(yōu)先變相支配國有資產(chǎn)租金、投資收益和國有企業(yè)利潤；而其他類型的企業(yè)大多數(shù)沒有這樣的條件與機會，且基本上屬于競爭性行業(yè)，利潤率低，稅費等負擔承受能力低，因而難以承擔起建立企業(yè)年金的費用負擔。除此之外，也不排除一些非國有企業(yè)的經(jīng)營決策者缺乏以人為本的管理理念；當然，也有一些企業(yè)采取建立激勵性更強的薪酬體系、直接提高工資福利的方式，來調(diào)動員工積極性。針對絕大多數(shù)非國有企業(yè)尚未建立企業(yè)年金的狀況，可以在深化職工養(yǎng)老保險制度改革過程中，真正落實“基本保險?；尽钡脑瓌t要求，大幅度降低企業(yè)和個人的社會保險繳費率，進而為補充保險、商業(yè)保險和個人儲蓄保險等多層次養(yǎng)老保險項目提供更加充裕的發(fā)展空間。

（四）將職工養(yǎng)老保險制度改革與探索建立長期照護保險制度相結(jié)合

伴隨著中國人口老齡化水平穩(wěn)步提升，失能半失能老人數(shù)量也在不斷增加。為此，學界關于建立長期照護保險的呼聲越來越高，“十三五”規(guī)劃綱要中也明確提出要“探索建立長期護理保險”（“長期照護保險”更準確）。由此便產(chǎn)生了一對矛盾：一方面，為了應對經(jīng)濟下行壓力，國家提出了供給側(cè)結(jié)構性改革思路，其中“降成本”是五大重點任務之一；另一方面，為了分散越來越多的失能半失能老人的長期照護費用負擔，又要建立長期照護保險，這勢必會增加企業(yè)和個人繳費負擔。要解決這一矛盾，較好的思路就是將保險制度改革、降低社保繳費與新建長期照護保險制度統(tǒng)籌起來通盤謀劃。具體來說，一種思路是在重新審視職工基本養(yǎng)老保險制度的社會統(tǒng)籌與個人賬戶功能、大幅降低繳費水平的同時，為建立長期照護保險制度預留繳費空間，這是一種較為審慎的改革與發(fā)展思路，既符合了供給側(cè)改革的“降成本”要求，又達到了改革完善職工養(yǎng)老保險制度與新建長期照護保險制度的多重目標；另一種思路則是借鑒城鄉(xiāng)居民大病保險制度的成功經(jīng)驗與做法，通過從職工醫(yī)療保險與養(yǎng)老保險基金中劃出一部分基金購買商業(yè)保險，建立起長期照護保險制度，畢竟，在中國語境中，長期照護就是醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型老齡服務。通過社會保險基金購買商業(yè)保險來建立長期照護保險，還可以發(fā)揮商業(yè)保險機構的多方面綜合優(yōu)勢，同時這也符合全面深化改革的市場化、社會化方向。

五、改革成敗取決于能否以創(chuàng)新思維選擇合理可行路徑

“十三五”時期職工養(yǎng)老保險制度改革的成敗，既受制于能否深入理解社會養(yǎng)老保險的本原要義、準確把握現(xiàn)行制度存在的關鍵問題，又取決于能否以創(chuàng)新思維選擇合理可行的改革路徑。如前所述，完善統(tǒng)賬結(jié)合、完善個人賬戶、健全參保繳費的激勵約束機制，是職工養(yǎng)老保險制度改革任務中最為核心的三項內(nèi)容。到底如何完善，學界和政界有不同的意見與主張。但是，深入了解后發(fā)現(xiàn)，有的改革主張并未全面認識到養(yǎng)老保險與醫(yī)療保險的根本不同，也未深入理解社會養(yǎng)老保險的本原要義，對現(xiàn)行制度存在的主要問題也有認識偏差，因而提出的改革意見未能直面現(xiàn)行制度面臨的關鍵問題，難以應對可持續(xù)發(fā)展挑戰(zhàn)；此外，由于未能吃透名義賬戶制的學理內(nèi)核，因而對基于名義賬戶制核心思想而提出的名義大個人賬戶的改革思路與主張，持極力反對態(tài)度[10][11][12]。

實質(zhì)上，要健全參保繳費的激勵約束機制，必須堅持強調(diào)待遇與繳費之間精算關系的積累制改革思路，這就意味著要擴大現(xiàn)行職工養(yǎng)老保險制度中的個人賬戶比例。但是，在現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度中，個人賬戶缺乏互助共濟功能，只具有自我保障功能。這樣就形成了相互沖突的改革思路。而名義賬戶制思想恰恰有助于解決這一沖突。從學理上而言，名義賬戶制（NDC）是待遇確定型（DB）與繳費確定型（DC）兩種社會保險制度的交叉融合

[13][14]。從融資方式看，它建立在現(xiàn)收現(xiàn)付制基礎之上，即當期退休者領取的養(yǎng)老金來源于當期參保者的繳費，但又不同于傳統(tǒng)的DB型現(xiàn)收現(xiàn)付制，因為名義賬戶制下的個人賬戶是“名義上”的、“模擬性”的，而不是完全“資本化”、積累制的。賬戶系統(tǒng)只是一種管理方式，其中是否實際存有繳費取決于繳費率是否高于實現(xiàn)當期收支平衡所必需的繳費率。從養(yǎng)老金給付條件和規(guī)則看，雖然個人賬戶中的資產(chǎn)是名義性質(zhì)的，但在退休領取養(yǎng)老金時變得具有實際意義，亦即成為計發(fā)養(yǎng)老金水平的重要依據(jù)。退休金給付標準會嚴格按DC型積累制規(guī)則運行，也就是說，在領取養(yǎng)老金時個人賬戶中的“名義資產(chǎn)”會被年金化，這就充分體現(xiàn)了繳費與待遇之間的緊密精算聯(lián)系，有助于增強制度的激勵約束機制。

按照名義賬戶制核心思想來改革完善現(xiàn)行職工養(yǎng)老保險制度，不僅可以解決個人賬戶缺乏互助功能的問題，還可以賦予社會統(tǒng)籌賬戶以激勵約束功能，因而既可以增強制度激勵性和吸引力，又有助于增強制度的互助共濟功能，是一種帕累托改進。具體來說，一是可以取消個人賬戶的繼承性，這樣可以通過短壽補長壽方式來解決個人賬戶缺乏互助共濟功能的問題；二是可以擴大個人賬戶在現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度中所占的比重，甚至可以將社會統(tǒng)籌與個人賬戶合并，建立名義大個人賬戶。我國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度便是采取個人大賬戶制，這比現(xiàn)行職工基本養(yǎng)老保險制度具有更強的激勵約束機制。通過如此改革，一方面，由于名義賬戶制下當期支付的養(yǎng)老金來源于當期繳費，因而既保留了現(xiàn)行制度下現(xiàn)收現(xiàn)付制的社會互助功能，又提高了制度的社會互助水平，因為個人賬戶也被賦予了社會互助功能；另一方面，由于名義個人賬戶規(guī)模擴大，既增強了繳費與待遇之間的緊密精算關系，又解決了原來的社會統(tǒng)籌部分缺乏激勵約束功能的問題，因而極大地增強了制度激勵性與吸引力，這對制度擴面與可持續(xù)發(fā)展都大有裨益。強調(diào)精算關系，增強制度激勵性，其實也是很多國家基本養(yǎng)老保險制度改革的重要方向，其中包括實行社會保險制度歷史最長的德國。德國法定養(yǎng)老保險制度雖然實行的是現(xiàn)收現(xiàn)付制模式，但仍然強調(diào)繳費與待遇之間的緊密聯(lián)系[15]?？梢姡梃b名義賬戶制核心思想而提出的改革思路，有助于職工基本養(yǎng)老保險制度向更加公平、可持續(xù)方向發(fā)展。

更進一步，還可以通過創(chuàng)新思維、更大的改革步伐來解決現(xiàn)行制度下現(xiàn)收現(xiàn)付制模式存在的內(nèi)生性道德風險問題。這其實是至今一直被學界忽視的重要問題。因為采取現(xiàn)收現(xiàn)付制財務模式的社會保險制度，其互助共濟功能目前都是通過基金無償給付方式來實現(xiàn)的，中國現(xiàn)行社會保險制度中的社會統(tǒng)籌賬戶即是如此?；馃o償給付方式，雖然增進了社會互助功能，但“無償”也帶來了制度內(nèi)在的弊端，即面臨著嚴重的內(nèi)生性道德風險問題。這在養(yǎng)老保險制度中主要體現(xiàn)為代際沖突引發(fā)的在職者參保繳費積極性不高，在醫(yī)療保險制度中還反映在參保者都想多報銷醫(yī)療費用。由于經(jīng)典保險模式都實行基金無償給付方式，因而并未見有人對此提出異議，更不用說解決之道了。要解決這一問題，必須跳出傳統(tǒng)的保險思維慣性，以創(chuàng)新思維來加以重新審視。一種可行的解決思路，就是改變基金無償給付的社會互助方式，而實行基于基金借貸融通的社會幫扶方式。這是一種全新的社會保險模式，其中一方面強調(diào)參保者擁有個人繳費形成的基金所有權，另一方面又主張基金可以通過借貸融通方式借出給別的參保者使用，以實現(xiàn)互助共濟，但借用別人基金者需要通過后續(xù)努力償還所借用基金的本金，并支付適當?shù)睦?。對于借出者而言，基金雖然實現(xiàn)了社會互助功能，但所有權仍歸自己，相對于原來的無償給付具有更強的激勵功能；對于借入者而言，他得到了社會幫助，但需要償還基金本金甚至利息，有助于約束其自利動機與敗德行為，增強其責任心?？梢?，基金借貸融通的社會互助方式，可以解決無償給付的社會互助方式存在的制度內(nèi)生性缺陷，同時還增強了保險制度的激勵約束功能，有助于制度擴面與可持續(xù)發(fā)展。

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[責任編輯：張英秀]