侯佳曼

摘 要：我國(guó)法律將法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有權(quán)組織列為環(huán)境公益訴訟的適格原告，由于這兩類本身就是社會(huì)公共利益的代表，天然具備環(huán)境公益訴訟的起訴主體資格；然而將起訴主體限定在有關(guān)機(jī)關(guān)和組織仍然具有局限性，個(gè)人作為環(huán)境公益訴訟的起訴主體有理論依據(jù)和現(xiàn)實(shí)意義，基于“濫訴預(yù)防”的角度對(duì)公民個(gè)人訴權(quán)進(jìn)行限制是不合理的，法律應(yīng)當(dāng)將公民個(gè)人納入環(huán)境公益訴訟的起訴主體范圍。

關(guān)鍵詞：環(huán)境公益訴訟；適格原告；濫訴預(yù)防

我國(guó)《民事訴訟法》和《環(huán)保法》將環(huán)境公益訴訟的起訴主體范圍限定為法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織，法律審議過程中進(jìn)行的幾次修改，表明了國(guó)家通過擴(kuò)大訴訟主體范圍以促使社會(huì)公眾更為積極地參與到環(huán)境保護(hù)與行為監(jiān)督的立法趨勢(shì)，然而現(xiàn)行的相關(guān)規(guī)定并未使公眾參與得到最大限度的發(fā)揮，環(huán)境公益訴訟起訴主體制度仍需完善。

1 《民事訴訟法》起訴主體規(guī)定的適當(dāng)性分析

國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)組織作為環(huán)境公益訴訟的起訴主體，具備充分的理論依據(jù)。

1.1 國(guó)家機(jī)關(guān)作為起訴主體的適當(dāng)性分析

檢察機(jī)關(guān)作為公共利益的典型代表，理應(yīng)成為公益訴訟的適格原告，而這也是世界各國(guó)的通行做法，國(guó)家機(jī)關(guān)職能分工各有不同，檢察機(jī)關(guān)的重要職能就是對(duì)個(gè)人、國(guó)家機(jī)關(guān)及工作人員和社會(huì)組織行為的合法性進(jìn)行監(jiān)督，其一般監(jiān)督職能決定著檢察機(jī)關(guān)為公益訴訟的當(dāng)然原告主體，在保護(hù)社會(huì)公共利益中發(fā)揮著無(wú)可替代的作用。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)具備著其他社會(huì)主體無(wú)法比擬的資源利用的先天優(yōu)勢(shì)，且具有司法參與的豐富經(jīng)驗(yàn)，可避免或減少訴訟過程的種種障礙。

除了檢察機(jī)關(guān)外，政府和環(huán)境管理相關(guān)部門也是公益訴訟的適格原告，這是由其代表環(huán)境公益實(shí)施管理行為的本質(zhì)所決定的。雖然經(jīng)濟(jì)主體破壞環(huán)境的行為可以通過行政處罰或行政強(qiáng)制進(jìn)行矯正或制止，但行政手段本身存在不足。已經(jīng)造成現(xiàn)實(shí)損害的環(huán)境破壞行為可以在當(dāng)前行政執(zhí)法框架內(nèi)解決；但對(duì)于可能造成環(huán)境損害風(fēng)險(xiǎn)或者陷環(huán)境公益于不利境地的行為，由于此時(shí)實(shí)際損害尚未發(fā)生或尚未完全顯現(xiàn)，行政手段的強(qiáng)制干預(yù)也就于法無(wú)據(jù)了，即使執(zhí)法的結(jié)果確實(shí)維護(hù)了環(huán)境公益，也會(huì)遭受公眾“執(zhí)法濫用”的質(zhì)疑；此時(shí)若將該事項(xiàng)交由人民法院進(jìn)行審理，則可以有效防止“執(zhí)法困境”的局面，人民法院的居中裁決，也使處理結(jié)果更具公正性和信服力。

1.2 社會(huì)組織作為起訴主體的適當(dāng)性分析

我國(guó)法律賦予起訴權(quán)的相關(guān)社會(huì)組織指的是基于維護(hù)環(huán)境利益之目的，由社會(huì)成員自發(fā)組織形成的社會(huì)團(tuán)體，即環(huán)保團(tuán)體。由于環(huán)保團(tuán)體是自下而上形成的，具有堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)，能夠獲得最為廣泛、直接的公眾利益表達(dá)，公眾參與度較高，相較于國(guó)家機(jī)關(guān)，能夠更為及時(shí)靈敏地對(duì)群眾呼聲做出反應(yīng)；同時(shí)，環(huán)保團(tuán)體一般是自籌資金、獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的法人，獨(dú)立于政府，立場(chǎng)更為中立。

環(huán)保團(tuán)體具備優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，其承擔(dān)起訴主體角色也存在著一定弊端：其一，環(huán)保團(tuán)體資金雖獨(dú)立但相對(duì)有限，在巨大的環(huán)境公寓訴訟成本面前顯得捉襟見肘，常常無(wú)力與財(cái)力雄厚的被告抗衡；其二，環(huán)保團(tuán)體成員能力和素質(zhì)參差不齊，若社會(huì)公益立場(chǎng)不堅(jiān)定，訴訟過程中若抗壓、抗誘惑能力不足，容易與被告達(dá)成“法外交易”，損害社會(huì)公共利益。

2 環(huán)境公益訴訟主體的兩個(gè)問題及制度完善

2.1 個(gè)人作為起訴主體的適格性分析：對(duì)“濫訴預(yù)防”的反思

目前我國(guó)涉及環(huán)境公益訴訟的相關(guān)法律中均未將個(gè)人列入起訴主體范圍，而個(gè)人無(wú)論是作為環(huán)境損害的直接受害者還是環(huán)境破壞威脅的潛在受損者，均應(yīng)被賦予起訴權(quán)，我國(guó)法律的原告資格設(shè)定是有待商榷的。

環(huán)境公益訴訟起訴權(quán)環(huán)境利益歸屬于社會(huì)公共利益，而根據(jù)盧梭主張，社會(huì)公共利益雖非個(gè)人利益的簡(jiǎn)單集合或疊加，但與個(gè)人利益密不可分，體現(xiàn)在個(gè)人利益之中，它是“社會(huì)全體成員的個(gè)別意志相互抵消后的剩余部分”，也就是說(shuō)，每個(gè)社會(huì)成員均是社會(huì)公共利益的當(dāng)然主體，環(huán)境公共利益受損，也就是每個(gè)社會(huì)成員的合法利益受損，個(gè)體也就當(dāng)然具備要求法律保護(hù)的訴權(quán)。

基于濫訴預(yù)防的考慮，我國(guó)法律未將個(gè)人列入環(huán)境公益訴訟的起訴主體范圍，而此種做法的合理性有待商榷。由于環(huán)境公益訴訟的審理事項(xiàng)與訴訟原告無(wú)直接的利益關(guān)聯(lián)，無(wú)論訴訟結(jié)果如何，原告均無(wú)法從中獲得任何收益，加之環(huán)境訴訟成本較為高昂，“敗訴方承擔(dān)”的訴訟成本制度本身就能夠充分發(fā)揮合理配置資源和預(yù)防濫訴的功能，因?yàn)槿魏稳嗽诓扇⌒袆?dòng)之前，都要考慮行為可能產(chǎn)生的成本和收益，若成本遠(yuǎn)大于收益，該行動(dòng)顯然是不經(jīng)濟(jì)的，當(dāng)事人不會(huì)貿(mào)然實(shí)施。即使某些公民完全基于干擾他方經(jīng)營(yíng)或浪費(fèi)司法資源的角度去提起公益訴訟，也不能因?yàn)閭€(gè)例存在而對(duì)所有社會(huì)成員進(jìn)行一般性的禁止。

2.2 相關(guān)主體進(jìn)行起訴的不足

雖然有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和個(gè)人均可作為環(huán)境公益訴訟的適格原告，但其訴訟行為可能出現(xiàn)以下不足：

首先，雖然國(guó)家機(jī)關(guān)有資源分配的先天優(yōu)勢(shì)，但具有起訴權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)與政府和其他相關(guān)部門有著事實(shí)上的領(lǐng)導(dǎo)、管理關(guān)系，市場(chǎng)主體的環(huán)境破壞行為之所以屢禁不止，一定程度上是因?yàn)檎块T基于政績(jī)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的漠視，國(guó)家機(jī)關(guān)本身缺乏起訴動(dòng)機(jī)。

其次，就環(huán)保組織和公民個(gè)人而言，環(huán)境公益訴訟原告收益和成本之間的巨大反差，使其先天激勵(lì)不足，即使實(shí)施了公益訴訟的啟動(dòng)行為，也可能無(wú)法承受訴訟成本或其他外來(lái)因素選擇終止訴訟，導(dǎo)致環(huán)境公益訴訟的功能無(wú)法實(shí)現(xiàn)。雖然環(huán)保組織為社會(huì)公益組織，但不能保證其所有的組織成員均為公共利益大于個(gè)人私益的“利他”主義者，如果沒有相關(guān)制度對(duì)環(huán)保組織成員的訴訟行為實(shí)施監(jiān)管，難以禁止部分成員以犧牲環(huán)境公益為代價(jià)，在訴訟過程中與不法主體達(dá)成制度外交易。

2.3 起訴主體制度的完善建議

綜上，法律可以不因擔(dān)心當(dāng)事人“濫訴”對(duì)環(huán)境公益訴訟的啟動(dòng)主體設(shè)過多限制，“濫訴”可以在案件審理過程中通過被告舉證責(zé)任的承擔(dān)及法院判定進(jìn)行預(yù)防，同時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)起訴主體的行為進(jìn)行有效規(guī)制。具體而言，可通過以下途徑對(duì)環(huán)境公益訴訟主體制度進(jìn)行完善：

首先，將公民個(gè)人納入到訴訟起訴主體范圍內(nèi)。公民個(gè)人利益和環(huán)境公共利益緊密相連，為環(huán)境公益訴訟的適格主體；在預(yù)防濫訴方面，可借鑒國(guó)外的“好事者”標(biāo)準(zhǔn)，即法院首先推定起訴的個(gè)人均為保護(hù)環(huán)境公益的適格原告，如果被告有證據(jù)證明原告是基于“騷擾”等不良動(dòng)機(jī)而提起訴訟的，那么法院就有資格駁回原告起訴。

其次，通過訴訟成本和收益分配對(duì)訴訟原告實(shí)施有效激勵(lì)。原告訴訟成本可由人民法院、政府部門進(jìn)行減免或補(bǔ)助，如果案件勝訴，那么減免或補(bǔ)助的部分費(fèi)用將由被告進(jìn)行承擔(dān)；在環(huán)境公益訴訟的訴訟收益，即被告賠償?shù)臄?shù)額中提取一定比例的資金作為原告獎(jiǎng)勵(lì)，彌補(bǔ)原告訴訟成本，同時(shí)產(chǎn)生正向激勵(lì)的作用。

再次，禁止就環(huán)境公益訴訟進(jìn)行調(diào)解。通常情況下，調(diào)解雙方當(dāng)事人均會(huì)做出妥協(xié)讓步，但由于環(huán)境公益訴訟涉及公共利益，除全部社會(huì)成員之外的任何個(gè)人或組織均無(wú)權(quán)對(duì)公共利益進(jìn)行處分，而該制度也能有效預(yù)防訴訟原告以公益為籌碼進(jìn)行尋租和其他制度外交易。

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