魏雪利+杜靜頤

摘要：2012年新修正的《民事訴訟法》中雖然明確規(guī)定了公益訴訟制度，但其并沒有明確規(guī)定哪些機關(guān)和社會組織可以提起公益訴訟。鑒于檢察機關(guān)與其他原告主體（如環(huán)保局、環(huán)保組織）相比具有不可替代的優(yōu)勢，故本文旨在從檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的合理性入手，通過研究其與其他原告主體提起公益訴訟的順位問題，來決定其參與訴訟的方式，最后為更好的促使檢察機關(guān)提起公益訴訟要對相關(guān)的制度和程序加以完善。

關(guān)鍵詞：檢察機關(guān)；原告；環(huán)境公益訴訟

環(huán)境問題的長期性、復(fù)雜性、潛伏性使得其不易被發(fā)覺，加之環(huán)境公益訴訟的專業(yè)性強、舉證困難等各種因素都使一些法定的“社會組織”力所不及、望而卻步。在僅僅依靠某一組織不能更好的解決相關(guān)問題的情況下，我們就有必要尋找更適合的主體提起訴訟，努力實現(xiàn)訴訟主體的多元化。

一、檢察機關(guān)提起公益訴訟的合理性

（一）檢察機關(guān)的公共性使其可以提起公益訴訟

檢察機關(guān)的公共性使得其就是為了維護國家利益和社會公共利益而設(shè)立，在實踐中一旦遇到公共利益和國家利益遭到侵害時，其便有權(quán)提起公益訴訟；此外，檢察機關(guān)還是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，其法律監(jiān)督的范圍不僅包括對法院和偵查機關(guān)的司法監(jiān)督，還包括對國家利益和社會整體利益的維護，也即負有為全體人民保護環(huán)境和促進生態(tài)文明的義務(wù)。這就使得檢察機關(guān)公益性有了更為明確的依據(jù)。

（二）檢察機關(guān)的性質(zhì)和職能使其可以提起公益訴訟

首先，從性質(zhì)上看檢察機關(guān)是法律監(jiān)督機關(guān)。因而對于那些違法排污、污染環(huán)境、破壞生態(tài)的侵害者，檢察機關(guān)有權(quán)為了維護公共利益而以原告的身份提起訴訟。

其次，檢察機關(guān)通過行使檢察權(quán)來履行其職能?！稇椃ā焚x予檢察機關(guān)獨立的行使檢察權(quán)。公訴權(quán)是檢察機關(guān)享有檢察權(quán)的最重要的組成部分，提起公益訴訟就是公訴權(quán)最直接的體現(xiàn)，因而對于侵害環(huán)境的行為檢察機關(guān)提起公益訴訟是符合其性質(zhì)和職能的。

（三）檢察機關(guān)具備專業(yè)的知識和能力使其可以提起公益訴訟

環(huán)境侵權(quán)的維護成本巨大，不僅需要巨額的資金，相關(guān)的專業(yè)人員、專業(yè)設(shè)備，訴訟中還需要對遭受損害程度予以證明。迫于上述某種因素的局限都會使得受侵害人、社會組織和環(huán)保行政部門不得不放棄提起訴訟。

而檢察機關(guān)則不同，其有現(xiàn)成的偵查設(shè)備和偵查機構(gòu)，有專業(yè)的法律人才，有國家財政的強大后盾，有豐富的訴訟經(jīng)驗。這些優(yōu)勢使得其可以負擔(dān)巨額的訴訟費用、便于調(diào)查證據(jù)、提起訴訟，從而更好的維護社會多數(shù)人的利益。

二、檢察機關(guān)參與訟訴的方式及與其他原告提起訴訟的順位問題

在檢察機關(guān)參與訴訟方式多樣化和提起訴訟的主體多元化的情況下，我們有必要根據(jù)檢察機關(guān)參與方式的不同對不同主體行使訴權(quán)的先后問題加以規(guī)定，既可以防止各個主體相互推諉，又可以遏制某些主體越俎代庖。

（一）檢察機關(guān)參與訴訟的方式

根據(jù)《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》，檢察機關(guān)提起公益訴訟的方式主要有幫助起訴、督促起訴、直接起訴等。[1]

幫助起訴是指受侵害的公民和法人在其合法權(quán)益遭到不法侵害時，雖然有提起訴訟的主觀愿望，但由于其自身能力的局限性而未能起訴的。檢察機關(guān)則可以根據(jù)自己的能力對其伸出援助之手，幫助起訴。

督促起訴則主要是指在一些案件中由于環(huán)保行政部門怠于行使職權(quán)而導(dǎo)致?lián)p害后果沒有得到很好的處理，檢察機關(guān)便可以督促其積極行使職權(quán)或提起訴訟，以促使案件得以快速有效的解決。

直接起訴是指檢察機關(guān)作為原告直接向有管轄權(quán)的人民法院提起公益訴訟的權(quán)利。檢察機關(guān)作為原告直接起訴時檢察機關(guān)參與訴訟的各種方式中最直接、最有效的一種方式。

（二）檢察機關(guān)與其他原告提起訴訟的順位問題

第一，當(dāng)環(huán)境侵權(quán)案件涉及到特定某人或者某一群人的時候，應(yīng)首先考慮由該特定人或者環(huán)保組織提起訴訟。在這些案件中具體的權(quán)益受害人相對確定，作為直接利害關(guān)系人他們有權(quán)利以自己的名義提起訴訟。只有在該特定人無能力提起訴訟并對檢察機關(guān)提起申請的情況下，才可由檢察機關(guān)提起訴訟。

第二，在糾正環(huán)境污染者的行政違法行為和環(huán)保行政部門怠于行使職權(quán)的案件中，檢察機關(guān)應(yīng)啟動特殊的訴前程序，督促環(huán)保行政部門優(yōu)先履行職責(zé)，只有在環(huán)保行政部門既不履行職責(zé)又不提起訴訟，環(huán)境損害沒有得到彌補的情況下才可以考慮有其他組織和機關(guān)提起訴訟。

第三，在國家利益和社會公共利益遭到損害時，也應(yīng)首先考慮又環(huán)保行政部門作為原告向法院起訴，因為環(huán)保部門的職責(zé)就是保護國家的自然資源和生態(tài)環(huán)境。只要有主體提起訴訟，檢察機關(guān)就應(yīng)當(dāng)作出必要的讓步，即檢察機關(guān)提起公益訴訟應(yīng)作為最后一種手段。這樣既可以明確各個主體職能的分工，防止超越職權(quán)和濫用職權(quán)，避免法院的重復(fù)受理。

三、檢察機關(guān)提起公益訴訟應(yīng)完善相關(guān)制度

（一）民事訴訟立法應(yīng)對檢察機關(guān)提起公益訴訟的資格加以確認

我國當(dāng)前的民事訴訟法并沒有明確對檢察機關(guān)提起公益訴訟加以規(guī)定。實踐中雖然取得了很好的成效，但是我認為“名不正則言不順”，只有在得到相關(guān)的法律授權(quán)后，檢察機關(guān)行使職權(quán)才會更有權(quán)威。在下次的民訴法修改時應(yīng)該對檢察機關(guān)提起公益訴訟的原告資格加以明確，同時還應(yīng)該對各個地區(qū)檢察機關(guān)之間以及各級檢察機關(guān)之間行使職權(quán)的范圍進行劃分，對檢察機關(guān)內(nèi)部應(yīng)該有哪些部門具體負責(zé)公益訴訟也應(yīng)該作出明確詳盡的規(guī)定。[2]

（二）公益訴訟中檢察機關(guān)的處分權(quán)應(yīng)得到一定程度的限制

由于公益訴訟不同于一般的私人民事訴訟，如果給予檢察機關(guān)隨意的撤訴、和解、調(diào)解的權(quán)利就可能會侵害公共利益。但又考慮到合法的調(diào)解能使案件快速審結(jié)，符合效率的要求。因此我們可以選擇有限制的處分權(quán)。對一些事實清楚、證據(jù)確鑿的能夠證明確有損害公共利益的環(huán)境污染存在就不能允許撤訴；反之沒有充足的證據(jù)證明或者侵害人已經(jīng)采取了補救措施的，在合法自愿的情況下允許撤訴。調(diào)解和和解只能是在舉證和質(zhì)證之后有充足的證據(jù)能夠證明案件事實的情況下作出，這樣才能充分保障當(dāng)事人行使訴權(quán)，才能保障雙方在合法、自愿的條件下達成調(diào)解和和解，最后即使達成的調(diào)解協(xié)議也不得損害社會的公共利益。[10]

（三）檢察機關(guān)提起公益訴訟中舉證責(zé)任的分配

環(huán)境公益訴訟的復(fù)雜性和特殊性使得其在證明責(zé)任上不同于一般民事訴訟案件，環(huán)境案件中多強調(diào)舉證責(zé)任倒置和因果關(guān)系推定，即侵害人應(yīng)就自己的行為與損害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)證明責(zé)任，此外對于不承擔(dān)責(zé)任和減輕責(zé)任的證明也由其提出。檢察機關(guān)的特殊性和優(yōu)勢雖然會在一定程度上造成原被告雙方訴訟地位上不平衡，但并不能因為檢察機關(guān)具有調(diào)查證據(jù)等優(yōu)勢而相對的免除被告方的證明責(zé)任。

（四）檢察機關(guān)提起公益訴訟的訴訟費用問題及賠償金的管理

檢察機關(guān)作為原告提起訴訟是代表國家和社會的公共利益，其相關(guān)的訴訟費用是由國家財政負擔(dān)。為了減輕國家財政負擔(dān)，就應(yīng)當(dāng)適當(dāng)?shù)慕档推鹪V的門檻。比如在訴訟費用上，法院對于公益訴訟可以采取減半收費或者免除案件受理費的方法來減輕起訴人的負擔(dān)；此外對于訴訟過程中為查明案件事實，調(diào)查相關(guān)證據(jù)而支付的鑒定費、評估費等相關(guān)費用，判決時可以考慮由加害方負擔(dān)。

另外，針對審結(jié)完畢有賠償金的案件，如果案件有直接受害人的，這些賠償金就應(yīng)優(yōu)先賠償他們的損失；就賠償金的剩余部分，從長遠來看，我們有必要建立專項的環(huán)境保護基金，用于支付以后再提起環(huán)境公益訴訟的必要費用以及環(huán)境污染的治理所需要的費用。（作者單位：河北大學(xué)政法學(xué)院）

參考文獻：

[1]張衛(wèi)平.民事公益訴訟原則的制度化及實施研究[J].清華法學(xué)：2013（4）.

[2]別濤.環(huán)境公益訴訟立法的新起點[J].法學(xué)評論：2013（1）.