董亮亮　董紅

摘 要：構(gòu)建我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的核心是訴訟主體的原告資格問(wèn)題。檢察機(jī)關(guān)的原告資格盡管存在爭(zhēng)議，但是通過(guò)國(guó)家訴權(quán)分配理論以及其自身性質(zhì)分析，檢察機(jī)關(guān)的原告資格適格。

關(guān)鍵詞：檢察機(jī)關(guān)；原告資格；環(huán)境公益訴訟

環(huán)境公益訴訟被認(rèn)為是保護(hù)環(huán)境公益最有效的途徑，其核心是環(huán)境公益訴訟的原告資格問(wèn)題，即誰(shuí)有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟，該權(quán)利由誰(shuí)進(jìn)行分配。我國(guó)北京、內(nèi)蒙古、吉林等13省市檢察機(jī)關(guān)“試水”環(huán)境公益訴訟已然展開(kāi)。在此之前，貴州、云南等少數(shù)省份就有檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟，希望以實(shí)踐倒逼檢察機(jī)關(guān)的環(huán)境公益訴訟原告資格立法確立。因此，檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟原告資格值得深究。

一、 檢察機(jī)關(guān)原告資格障礙

相比較環(huán)保社會(huì)組織和環(huán)保部門(mén)已經(jīng)具有的環(huán)境公益訴訟主體資格，檢察機(jī)關(guān)能否提起環(huán)境公益訴訟一直是環(huán)境法學(xué)界具有爭(zhēng)議的問(wèn)題。有學(xué)者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)是我國(guó)憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟可能引發(fā)角色沖突，影響檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)的行使。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)理應(yīng)是客觀、中立的地位，是與訴訟沒(méi)有實(shí)質(zhì)利害關(guān)系的第三方角色，而作為原告的檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該積極舉證自己的主張來(lái)追求勝訴結(jié)果，希望獲得法院支持。另有學(xué)者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職責(zé)和原告資格根本不沖突。應(yīng)該對(duì)檢察機(jī)關(guān)具有絕對(duì)的支持，正是憲法賦予檢察機(jī)關(guān)超然的法律地位，才促使其能夠站在公益的角度便利地保護(hù)環(huán)境公益。

二、 檢察機(jī)關(guān)原告資格分析

（一） 國(guó)家訴權(quán)分配理論

環(huán)境公益訴權(quán)由誰(shuí)進(jìn)行分配是研究環(huán)境公益訴訟原告資格的首要障礙。在理論上，可以引用國(guó)家訴權(quán)分配理論進(jìn)行詮釋。美國(guó)學(xué)者薩克斯認(rèn)為，水、空氣等環(huán)境基本要素歸社會(huì)成員共同享有，為了達(dá)到便于管理的目的將共有財(cái)產(chǎn)委托給政府管理，即建立公共信托關(guān)系。在此基礎(chǔ)上，國(guó)家有義務(wù)保護(hù)信托財(cái)產(chǎn)不受侵害。除此之外，公民將自己的部分訴權(quán)也托付給國(guó)家，形成訴訟信托。訴訟信托依據(jù)公共信托理論產(chǎn)生，訴訟信托又為公益訴訟原告資格奠定了理論基礎(chǔ)。但國(guó)家作為眾多機(jī)關(guān)的集合體，不可能自己親自起訴、出庭應(yīng)訴，于是將訴權(quán)分配給具體國(guó)家機(jī)關(guān)，由特定國(guó)家機(jī)關(guān)代表社會(huì)公共利益提起訴訟。因此，國(guó)家可以將維護(hù)環(huán)境公益的訴權(quán)進(jìn)行分配給合適的國(guó)家機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)是我國(guó)公共利益的代表機(jī)關(guān)，是合適的公益訴訟主體。

（二） 檢察機(jī)關(guān)的公益性質(zhì)

根據(jù)《中華人民共和國(guó)檢察官法》規(guī)定，檢察官的職責(zé)為依法進(jìn)行法律監(jiān)督、代表國(guó)家公訴、對(duì)起訴至檢察機(jī)關(guān)的案件進(jìn)行偵查以及法律規(guī)定的其他職責(zé)?！吨腥A人民共和國(guó)檢察院組織法》規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)行使檢察權(quán)維護(hù)社會(huì)主義法制，維護(hù)社會(huì)、生產(chǎn)、工作、教學(xué)科研和人民群眾生活秩序，保護(hù)全民所有財(cái)產(chǎn)和勞動(dòng)群眾集體所有財(cái)產(chǎn)。檢察權(quán)的性質(zhì)在理論界一直存在爭(zhēng)議，是行政權(quán)、司法權(quán)、法律監(jiān)督權(quán)？也有學(xué)者指出，我國(guó)檢察權(quán)是一種區(qū)別于行政權(quán)和審判權(quán)的獨(dú)立的國(guó)家權(quán)力，是包含于廣義司法權(quán)之下的法律監(jiān)督權(quán)。檢察權(quán)的行使旨在維護(hù)國(guó)家運(yùn)行秩序，由于環(huán)境問(wèn)題日益突出，由環(huán)境資源所引發(fā)的矛盾日益尖銳，檢察機(jī)關(guān)理應(yīng)有維護(hù)之責(zé)。

（三） 檢察機(jī)關(guān)原告資格的合理性

既然檢察機(jī)關(guān)通過(guò)內(nèi)部各部門(mén)分工，能夠?qū)⒈O(jiān)督權(quán)和公訴權(quán)同時(shí)兼顧，在保護(hù)環(huán)境公益方面也可以通過(guò)制度的規(guī)范設(shè)計(jì)和內(nèi)部合理分工，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的目的。如僅認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的地位是法律監(jiān)督者或者公益代表人，只重視了檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的共性，沒(méi)有體現(xiàn)出其個(gè)性特性。代表國(guó)家對(duì)侵犯環(huán)境公共利益的違法作為或者不作為向法院提起訴訟，可以被看作是行使檢察監(jiān)督權(quán)的一種方式。表面上看這會(huì)造成“官告官”的困境，實(shí)質(zhì)上檢察機(jī)關(guān)的起訴可以看成是法律的一種擬制。除此之外，對(duì)于檢察人員隊(duì)伍應(yīng)該持有絕對(duì)的制度自信，檢察監(jiān)督自身的權(quán)威性、公信力還是值得肯定的，檢察機(jī)關(guān)會(huì)本著實(shí)事求是的態(tài)度參與到訴訟中，具有實(shí)質(zhì)上的合理性。

三、 檢察機(jī)關(guān)原告資格實(shí)現(xiàn)

（一） 明確檢察機(jī)關(guān)起訴順位

檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟是對(duì)環(huán)境侵權(quán)的一種輔助救濟(jì)。一方面，根據(jù)最新的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，對(duì)于行政機(jī)關(guān)危害環(huán)境作為或者不作為，由公民、法人和其他組織向不依法履行職責(zé)的行政機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)舉報(bào)，或者由上級(jí)主管部門(mén)主動(dòng)對(duì)下級(jí)部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督。另一方面，環(huán)保社會(huì)組織提起環(huán)境行政公益訴訟應(yīng)該優(yōu)先于檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟。環(huán)保組織的成立主旨就是保護(hù)環(huán)境公共利益，而檢察機(jī)關(guān)囿于刑事公訴、法律監(jiān)督等職責(zé)，適合在沒(méi)有人提起環(huán)境行政公益訴訟時(shí)起訴。所以，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟絕對(duì)不是解決環(huán)境保護(hù)的首選途徑。

（二） 設(shè)置訴訟前置程序

在行政機(jī)關(guān)怠于行使環(huán)境保護(hù)責(zé)任之時(shí)，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟不是根本目的。以提出檢察建議的方式督促行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，限其在合理的期限內(nèi)辦理并將具體情況回復(fù)檢察院，不僅能夠給行政機(jī)關(guān)重新履行職責(zé)的機(jī)會(huì)，同時(shí)也能減輕司法機(jī)關(guān)訴累。改革試點(diǎn)方案中院將這一期限規(guī)定為一個(gè)月，即行政機(jī)關(guān)應(yīng)該在收到檢察建議一個(gè)月內(nèi)進(jìn)行處理并且答復(fù)檢察機(jī)關(guān)。除此之外，試點(diǎn)期間地方檢察院決定起訴需要層報(bào)最高檢察院批準(zhǔn)。我們可以看成這是國(guó)家在逐步放寬原告資格時(shí)的慎重，但層報(bào)最高檢察院批準(zhǔn)的必要性也有待考察。

（三） 構(gòu)建訴訟保障機(jī)制

我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源于同級(jí)政府，而污染企業(yè)往往是政府保護(hù)的對(duì)象，政府干預(yù)檢察權(quán)獨(dú)立行使的可能性較大。構(gòu)建訴訟保障機(jī)制能夠堅(jiān)定檢察機(jī)關(guān)能動(dòng)司法的效能。首先，劃撥環(huán)境公益訴訟專(zhuān)項(xiàng)資金。環(huán)境侵權(quán)案件調(diào)查、取證專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、難度大，一般需要花費(fèi)大量資金借助專(zhuān)門(mén)的技術(shù)機(jī)構(gòu)。其次，建立訴訟費(fèi)用減免制度。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟代表社會(huì)公共利益，提起公益訴訟時(shí)可以緩交訴訟費(fèi)用，被告敗訴應(yīng)該被告承擔(dān)訴訟費(fèi)，原告敗訴可以進(jìn)行減免訴訟費(fèi)，才能體現(xiàn)公平正義。最后，提高檢察人員公益訴訟素養(yǎng)。組織學(xué)習(xí)培訓(xùn)，對(duì)環(huán)境行政公益訴訟有突出貢獻(xiàn)的組織或者個(gè)人予以獎(jiǎng)勵(lì)。（作者單位：西北農(nóng)林科技大學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

[1] 張式軍.《環(huán)境公益訴訟原告資格研究》，武漢大學(xué)博士學(xué)位論文，2005年5月

[2] 顏運(yùn)秋，張金波，李明耀.環(huán)境行政公益訴訟的邏輯和歸位[J].環(huán)境保護(hù)，2015，Z1：40-45

[3] 章志遠(yuǎn).行政公益訴訟熱的冷思考[J].法學(xué)評(píng)論.2007年第1期

[4] 侯宇.《美國(guó)公共信托理論的形成與發(fā)展》，《中外法學(xué)》2009 年第4 期

[5] 郭亞男.檢察院提起公益訴訟的法理探析.法制與社會(huì).2015年3期上