冉新渡

摘 要：隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，城市化進(jìn)程不斷的加快，我國(guó)的土地資源日漸稀缺，土地的供需問題越來越尖銳，成為我國(guó)城市發(fā)展中的主要問題。本文就以城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展為主要內(nèi)容，從目前的發(fā)展中總結(jié)出兩項(xiàng)規(guī)則的主要矛盾并分析其成因，從而有針對(duì)性的提出其協(xié)調(diào)發(fā)展的原則、內(nèi)容以及發(fā)展中應(yīng)注意的問題，實(shí)現(xiàn)城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建資源節(jié)約型社會(huì)。

關(guān)鍵詞：城市總體規(guī)劃；土地利用；協(xié)調(diào)

經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展是我國(guó)綜合國(guó)際提升的重要體現(xiàn)，但是經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展也給我國(guó)帶來了很多的問題，比如資源的過度開發(fā)，工業(yè)發(fā)展帶來的環(huán)境污染等問題日益嚴(yán)重。而在城市化進(jìn)程大大加快的今天，土地資源的合理利用就成了擺在城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃兩大規(guī)劃工作面前的主要問題，所以，如何處理好土地資源的利用問題，協(xié)調(diào)城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的發(fā)展，是急需解決的一個(gè)問題。

1 城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的關(guān)系

1.1 平行性

城市總體規(guī)劃的主干法與土地利用總體規(guī)劃的主干法都屬于憲法的行政法，從法律地位上來看，屬于平性關(guān)系。土地管理法及城鄉(xiāng)規(guī)劃法中都對(duì)城市總體規(guī)劃與土地利用總規(guī)劃的銜接關(guān)系做出了明確的規(guī)定，即規(guī)定兩規(guī)劃應(yīng)像銜接，在實(shí)際的城鎮(zhèn)建設(shè)中的用地的規(guī)模應(yīng)該按照土地利用總體規(guī)劃的相關(guān)規(guī)定來制定。

1.2 交叉性

城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的交叉性主要體現(xiàn)在行政區(qū)域的規(guī)劃中。在行政區(qū)域的規(guī)劃中包括了城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃兩方面的內(nèi)容，其中城市總體規(guī)劃主要是指對(duì)城市、鎮(zhèn)的規(guī)劃，而土地利用的總體規(guī)劃則指行政區(qū)域內(nèi)所有的土地，二者存在包含交叉的關(guān)系，而交叉主要體現(xiàn)在城市建設(shè)中對(duì)土地的利用。在交叉的部分中，兩項(xiàng)規(guī)劃的側(cè)重點(diǎn)不同，城市總體規(guī)劃主要側(cè)重于城市用地的功能，而土地利用總體規(guī)劃中側(cè)重于對(duì)城市建設(shè)所用土地的科學(xué)管理與規(guī)模的控制，所以這兩項(xiàng)規(guī)則在交叉中又各有側(cè)重。

2 兩項(xiàng)規(guī)劃的主要矛盾及原因

2.1 規(guī)劃編制的指導(dǎo)思想與方法不同

土地利用的總體規(guī)劃的主要指導(dǎo)思想就是“以供定需”，即根據(jù)目前我國(guó)各區(qū)域的各種類型的土地?fù)碛星闆r進(jìn)行匯總，然后根據(jù)土地的現(xiàn)有情況進(jìn)行各種功能土地的劃分。在整個(gè)規(guī)劃中自上而下的制度嚴(yán)明，越往下級(jí)，各種土地的而用途越要明確。而城市總體規(guī)劃的指導(dǎo)思想則可歸納為“以需定供”[1]，即城市用地的規(guī)劃主要是根據(jù)對(duì)人口情況及城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的預(yù)測(cè)而對(duì)建設(shè)所用的土地面積及用地標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行確定。土地的功能的劃分是根據(jù)實(shí)際城市建設(shè)的需要而進(jìn)行的，另外，上下級(jí)規(guī)劃間也沒有嚴(yán)格的控制關(guān)系。

2.2 規(guī)劃編制的時(shí)間不同

相比于土地利用的規(guī)劃，城市規(guī)劃相關(guān)工作在我國(guó)開展的較早，但是城市規(guī)劃工作開展的早期沒有明確的法規(guī)對(duì)此進(jìn)行規(guī)定。土地管理法的頒布雖然早于城市規(guī)劃法，但是城市規(guī)劃法更與時(shí)俱進(jìn)，頒布以來內(nèi)容得到了多次更新。由于上述的編制的時(shí)間不同，導(dǎo)致了兩規(guī)劃的編制背景不同，所以規(guī)劃的側(cè)重點(diǎn)難免會(huì)有一定的差別。這樣就很容易導(dǎo)致一項(xiàng)規(guī)劃相對(duì)于另一項(xiàng)的落后，不利于城市建設(shè)相關(guān)工作的開展。

2.3 規(guī)劃編制的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不同

土地利用的規(guī)劃中所采用的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)是土地利用情況的調(diào)查，主要針對(duì)各種不同類型的用地進(jìn)行調(diào)查，得到的結(jié)果可靠性高，但不精確。而城市規(guī)劃中所采用的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)主要是用各種測(cè)量方法得到的，其精準(zhǔn)度高，但缺少人文因素。另外，兩規(guī)劃中對(duì)人口調(diào)查統(tǒng)計(jì)的方法也不盡相同，這也會(huì)導(dǎo)致調(diào)查結(jié)果的較大差異，最終導(dǎo)致兩項(xiàng)規(guī)劃的矛盾。

3 城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展

3.1 協(xié)調(diào)的原則

想要做好城市總體規(guī)劃和土地總體利用規(guī)劃完美的協(xié)調(diào)首先就要確立協(xié)調(diào)統(tǒng)一的發(fā)展目標(biāo)。雖然城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的側(cè)重的主要發(fā)展方向有所不同，但是兩者的主要發(fā)展目標(biāo)大體是一致的，都是為了合理利用土地，為了土地資源的可持續(xù)的利用以及對(duì)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良好協(xié)助，所以協(xié)調(diào)這兩項(xiàng)規(guī)劃在編制是從同一個(gè)根本目標(biāo)出發(fā)展開。其次，由于不同城市和地區(qū)由于其地理特點(diǎn)和氣候情況的不同，所以要做到遵守因地制宜的原則，不能一套協(xié)調(diào)計(jì)劃一成不變，在不同城市要根據(jù)該地區(qū)的地理氣候特點(diǎn)制定城市總體規(guī)劃和土地總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展計(jì)劃。最后，要注意到遵循期限一致和級(jí)別一致的原則，大體就是兩項(xiàng)規(guī)劃大體的規(guī)劃前期執(zhí)行步驟不一定一致，所以在規(guī)劃后期注意調(diào)整兩項(xiàng)規(guī)劃的實(shí)施步驟和實(shí)施時(shí)間。其次，土地利用總規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的層次不同，所以執(zhí)行的任務(wù)也不會(huì)相同，所以也要注意兩項(xiàng)規(guī)劃的級(jí)別做到相同的原則。

3.2 基本數(shù)據(jù)和指標(biāo)的協(xié)調(diào)

在協(xié)調(diào)城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的協(xié)調(diào)時(shí)，重要的是要保證基本數(shù)據(jù)和基本指標(biāo)的協(xié)調(diào)。把二者協(xié)調(diào)的原標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行協(xié)調(diào)，從而進(jìn)一步確定二者數(shù)據(jù)的統(tǒng)一性，統(tǒng)一協(xié)調(diào)規(guī)劃的相關(guān)理論，技術(shù)和基本數(shù)據(jù)，從而實(shí)現(xiàn)基本數(shù)據(jù)和指標(biāo)的協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)的重點(diǎn)主要從三點(diǎn)進(jìn)行，第一點(diǎn)是規(guī)劃城市規(guī)劃的面積不宜過大，否則會(huì)造成加大行政單位的管理難度，也違背兩項(xiàng)規(guī)劃協(xié)調(diào)的原則。第二點(diǎn)是人均建設(shè)面積使用指標(biāo)[2]，注意在合理分析土地和城市建設(shè)的現(xiàn)實(shí)情況之后，對(duì)于可用地的城鎮(zhèn)，可以適當(dāng)放寬建設(shè)指標(biāo)，但是對(duì)于普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)的用地要嚴(yán)格按照規(guī)定使用。最后一點(diǎn)就是用地分類指標(biāo)，科學(xué)進(jìn)行用地分類嚴(yán)格按照國(guó)土資源管理規(guī)定進(jìn)行分類，科學(xué)進(jìn)行用地分類。避免城市總體規(guī)劃與土地利用規(guī)劃沖突，為了兩項(xiàng)規(guī)劃順利協(xié)調(diào)進(jìn)行創(chuàng)造有利條件。

3.3 城市發(fā)展方向的協(xié)調(diào)

為了讓城市發(fā)展時(shí)保證其發(fā)展規(guī)模和重點(diǎn)發(fā)展方向的正確性，同時(shí)也為了在發(fā)展城市時(shí)不破壞城市的生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)環(huán)境，就要確定城市的性質(zhì)和特點(diǎn)，在確立城市性質(zhì)時(shí)結(jié)合國(guó)家政策和經(jīng)濟(jì)大環(huán)境，也要注意在城市建設(shè)時(shí)保護(hù)耕地。同時(shí)要對(duì)該地區(qū)的土地價(jià)值進(jìn)行合理評(píng)估，根據(jù)城市基礎(chǔ)建設(shè)的情況和土地情況，保護(hù)基本農(nóng)田不被破壞來進(jìn)行城市性質(zhì)的確立，明確城市以后的主要發(fā)展方向和規(guī)模。

3.4 保障實(shí)施的一致性

在實(shí)施城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃時(shí)，需要政府發(fā)揮職能。首先要嚴(yán)格遵循科學(xué)發(fā)展的思路進(jìn)行，其次還要協(xié)調(diào)好城市的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，環(huán)境保護(hù)，人口流動(dòng)和自然資源相互統(tǒng)一。同時(shí)要加大宣傳和推廣的力度，合理的使用法律，技術(shù)以及行政的職能。對(duì)于實(shí)施的過程要加大監(jiān)管和指導(dǎo)力度，最好成立公眾監(jiān)督，公眾參與的機(jī)制，調(diào)動(dòng)公眾的積極性。做到以上幾點(diǎn)一致進(jìn)行，提高政府部門的工作效率和公眾的參加熱情，防止違反規(guī)劃現(xiàn)象出現(xiàn)，保障城市總體規(guī)劃和土地總體規(guī)劃協(xié)調(diào)的進(jìn)行。

4 結(jié)語

總上所述，城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展是目前城市建設(shè)中土地資源利用中的重點(diǎn)問題，所以，城市建設(shè)管理的相關(guān)人員應(yīng)對(duì)此足夠的重視，將兩項(xiàng)規(guī)則的協(xié)調(diào)發(fā)展作為城市建設(shè)用地規(guī)劃的重要準(zhǔn)則，并積極采取有效措施，避免實(shí)際應(yīng)用中兩規(guī)劃的矛盾，促進(jìn)我國(guó)現(xiàn)代化城市的可持續(xù)發(fā)展，并促進(jìn)環(huán)境友好型社會(huì)的發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

[1]陳常優(yōu)，張本昀.試論土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)[J].地域研究與開發(fā)，2011（25）：113-115.

[2]周鐵剛.城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展[J].建筑與規(guī)劃設(shè)計(jì)，2016（19）：17-18.