李玉虎， 陳 哲

(西南政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，重慶 401120)

我國(guó)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)提供模式探索

李玉虎， 陳 哲

(西南政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，重慶 401120)

當(dāng)前我國(guó)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)存在供不應(yīng)求的現(xiàn)狀，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量不能滿足社會(huì)化養(yǎng)老的需要，研究和創(chuàng)新養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展模式意義重大。對(duì)比分析養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營(yíng)模式、民辦公助模式和PPP模式，PPP模式在增強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展活力、提升養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理水平以及提高養(yǎng)老服務(wù)提供水平等方面優(yōu)勢(shì)較為明顯，應(yīng)當(dāng)作為未來(lái)我國(guó)提供機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的主要模式。

機(jī)構(gòu)養(yǎng)老； 公建民營(yíng)； 民辦公助； 公私合作模式

一、當(dāng)前我國(guó)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的供求分析

(一)老齡人口數(shù)量不斷增加，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)需求日趨強(qiáng)烈

1.老齡人口的增加帶來(lái)養(yǎng)老壓力

至2015年底，我國(guó)60歲以上(含60歲)的老齡人口2.22億，占總?cè)丝诒壤?6.1%[1]。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)，2014年我國(guó)65歲及以上人口為1.3755億，老年撫養(yǎng)比為13.7%①數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站年度數(shù)據(jù)，http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01。其中老年人口撫養(yǎng)比也稱老年人口撫養(yǎng)系數(shù)，指人口中老年人口數(shù)與勞動(dòng)年齡人口數(shù)之比。通常用百分比表示，用以表明每100名勞動(dòng)年齡人口要負(fù)擔(dān)多少名老年人。老年人口撫養(yǎng)比是從經(jīng)濟(jì)角度反映人口老化社會(huì)后果的指標(biāo)之一。。老年人身體素質(zhì)下降，需要家庭成員的日常生活照料，生病臥床的老人更是需要專業(yè)的護(hù)理，老年人的精神和心理需求也需要家庭成員的關(guān)注。老齡人口的增加給家庭和社會(huì)帶來(lái)了極大的撫養(yǎng)壓力，年輕一代面臨巨大的撫養(yǎng)壓力，僅依靠傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式并不能解決，迫切需要社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展予以分擔(dān)。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以為老年人提供更專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)，彌補(bǔ)家庭養(yǎng)老的缺陷，成為許多老年人養(yǎng)老的新選擇。

2.家庭結(jié)構(gòu)變化導(dǎo)致機(jī)構(gòu)養(yǎng)老需求增加

自我國(guó)計(jì)劃生育政策實(shí)施之后，家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生了極大變化。一對(duì)夫妻除撫養(yǎng)孩子之外還要撫養(yǎng)雙方父母的情況極為常見(jiàn)，即所謂的“四二一”結(jié)構(gòu)。雖然十八屆五中全會(huì)決定全面放開(kāi)二胎政策，但短期內(nèi)對(duì)家庭結(jié)構(gòu)不會(huì)造成太大影響。隨著現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，生活節(jié)奏加快，年輕人在巨大的工作壓力之下沒(méi)有足夠的時(shí)間和精力去照顧老人，不得不求助其他養(yǎng)老方式，如社區(qū)養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老等。社區(qū)養(yǎng)老主要以老年人家庭所在社區(qū)為依托，具有地區(qū)限制；機(jī)構(gòu)養(yǎng)老則超越了地區(qū)限制，能最大限度地滿足老年人的各種養(yǎng)老需求，在我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中發(fā)揮的作用將越來(lái)越大。

3.養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)化要求政府發(fā)揮更大作用

我國(guó)早期的養(yǎng)老服務(wù)主要針對(duì)農(nóng)村“五?！比藛T和城市“三無(wú)”老人等，后來(lái)服務(wù)范圍逐漸擴(kuò)大到全社會(huì)老人。近年來(lái)，隨著養(yǎng)老服務(wù)由家庭化向社會(huì)化發(fā)展，政府部門(mén)在提供養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮的作用越來(lái)越大。如積極促進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的發(fā)展，探索多種模式為老年人提供合適的養(yǎng)老服務(wù)。政府在發(fā)揮主導(dǎo)作用的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)引導(dǎo)社會(huì)力量逐步參與到養(yǎng)老服務(wù)的提供中，促進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)化發(fā)展。

(二)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供給數(shù)量不足，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量亟待提升

1.養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位短缺

當(dāng)前，我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展面臨著數(shù)量不足、床位短缺的問(wèn)題。至2015年底，我國(guó)各類(lèi)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施共有11.6萬(wàn)個(gè)，其中注冊(cè)登記的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有2.8萬(wàn)個(gè)，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)有2.6萬(wàn)個(gè)；各類(lèi)養(yǎng)老床位共672.7萬(wàn)張，平均每千名老年人擁有養(yǎng)老床位30.3張[1]。盡管養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)及養(yǎng)老床位都在不斷增加，但相比于我國(guó)龐大的老年人口數(shù)量來(lái)說(shuō)仍是杯水車(chē)薪。床位不足導(dǎo)致許多老年人無(wú)法通過(guò)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)滿足其養(yǎng)老需求。

在總體數(shù)量供給不足的同時(shí)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)還面臨著資源不均的問(wèn)題。由于公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有政府的財(cái)政資金支持，不論是在養(yǎng)老設(shè)施、服務(wù)人員抑或是政府政策方面都比民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)優(yōu)勢(shì)更強(qiáng)，收費(fèi)也較為實(shí)惠，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)往往一床難求，相反，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)則無(wú)人問(wèn)津[2]。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位總體供給不足，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)局部供給過(guò)剩，反映出我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)面臨發(fā)展不均衡的問(wèn)題。

2.養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展動(dòng)力不足

目前我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在發(fā)展中還面臨著動(dòng)力不足的現(xiàn)狀。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有政府財(cái)政支持，資金力量相對(duì)雄厚，但其管理相對(duì)僵硬，不能及時(shí)根據(jù)市場(chǎng)變化調(diào)整經(jīng)營(yíng)策略，經(jīng)營(yíng)動(dòng)力不足。一些民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)則存在資金不足的問(wèn)題，原因在于民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資金來(lái)源主要為前期投入的資金和入住老人交納的費(fèi)用，而養(yǎng)老院自身的前期建設(shè)需要大量資金，后期運(yùn)營(yíng)過(guò)程中往往面臨更大的資金壓力[3]。發(fā)展資金不足使得民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不得不通過(guò)各種途徑削減開(kāi)支，導(dǎo)致服務(wù)人員收入不高，護(hù)理人員流動(dòng)性較大，制約了民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展。

3.機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量不高

養(yǎng)老保障的意義不僅在于為老年人提供一個(gè)生活場(chǎng)所，更重要的目的是讓老年人有尊嚴(yán)地安度晚年、享受生活。因此，養(yǎng)老服務(wù)的提供既要滿足數(shù)量上的需求，也要關(guān)注質(zhì)量上的需要。在一定意義上，養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量決定整個(gè)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的成敗。良好的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)意味著老年人能夠在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中安心、舒適地生活，在罹患疾病時(shí)能夠得到及時(shí)、合適的照料。但是，當(dāng)前養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由于管理水平較低、服務(wù)人員專業(yè)化水平不高以及服務(wù)設(shè)施落后等，導(dǎo)致其提供的養(yǎng)老服務(wù)水平較低。這也是許多老年人不愿選擇到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的原因。

綜合上述來(lái)看，我國(guó)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)面臨著需求逐漸加大而供給數(shù)量和質(zhì)量不足的現(xiàn)狀。為加快促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展，提高機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，選擇合適的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)模式十分重要。當(dāng)前我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在多種運(yùn)營(yíng)模式，如公建民營(yíng)、民辦公助以及公私合作(即PPP)模式等，下文將通過(guò)對(duì)這些模式的優(yōu)勢(shì)、效果和缺陷進(jìn)行對(duì)比與分析，探索適合我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展的運(yùn)營(yíng)模式。

二、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的公建民營(yíng)模式

2013年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》，指明要大力加強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)，支持社會(huì)力量舉辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；辦好公辦保障性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；開(kāi)展公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改制試點(diǎn)；并在投融資、土地供應(yīng)、稅費(fèi)優(yōu)惠等政策方面給予支持。同年12月，民政部出臺(tái)了《關(guān)于開(kāi)展公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)工作的通知》(民函〔2013〕369號(hào))，試點(diǎn)任務(wù)第三項(xiàng)即為推行公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營(yíng)，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)，通過(guò)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式支持養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營(yíng)的發(fā)展。加強(qiáng)監(jiān)督管理，明晰權(quán)責(zé)關(guān)系，確保國(guó)有資產(chǎn)不流失、養(yǎng)老用途不改變、服務(wù)水平明顯提高。在這些政策指引下，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營(yíng)改革試點(diǎn)迅速發(fā)展。

2015年11月，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于加快發(fā)展生活性服務(wù)業(yè)促進(jìn)消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2015〕85號(hào))，在主要任務(wù)中提出引導(dǎo)社會(huì)力量舉辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，通過(guò)公建民營(yíng)等方式鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。整個(gè)2015年，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)以實(shí)施公建民營(yíng)為重點(diǎn)持續(xù)推進(jìn)，全國(guó)1 179家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)行了公建民營(yíng)[4]，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營(yíng)改革成果顯著。

(一)公建民營(yíng)模式優(yōu)勢(shì)分析

在公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營(yíng)模式之下，民營(yíng)企業(yè)主要負(fù)責(zé)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)，減少了政府機(jī)構(gòu)在經(jīng)營(yíng)上的壓力，政府部門(mén)可將精力從繁雜的經(jīng)營(yíng)事務(wù)中脫離出來(lái)，投入到項(xiàng)目開(kāi)發(fā)和監(jiān)管服務(wù)中，使政府更好地履行自身的職能。同時(shí)，民間資本利用自身的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，往往會(huì)針對(duì)市場(chǎng)需求開(kāi)發(fā)適合各類(lèi)老年人的服務(wù)種類(lèi)，滿足老年人的養(yǎng)老需求，從而增強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)活力。如沈陽(yáng)市養(yǎng)老服務(wù)中心即是沈陽(yáng)市社會(huì)福利院通過(guò)“公建民營(yíng)”模式擴(kuò)建而成，擴(kuò)建后沈陽(yáng)市社會(huì)福利院已形成“一院兩制”管理模式，即業(yè)務(wù)相互獨(dú)立，配套基礎(chǔ)設(shè)施共用。通過(guò)實(shí)施這種模式，養(yǎng)老事業(yè)一改疲態(tài)，呈現(xiàn)出勃勃生機(jī)。

(二)公建民營(yíng)模式缺陷分析

1.適用范圍的局限性

公建民營(yíng)模式雖然可以在很大程度上增強(qiáng)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)活力，但是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)行公建民營(yíng)是有前提的，即實(shí)行公建民營(yíng)的地區(qū)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，地方政府財(cái)力充足[5]。主要原因在于，公建民營(yíng)模式需要政府部門(mén)在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)好的前提下引入民間資本經(jīng)營(yíng)，即是說(shuō)民營(yíng)企業(yè)只需將己方的資金、人力、物力等投入到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，而不參與建設(shè)過(guò)程。在這樣的模式下，政府部門(mén)仍要花費(fèi)大量資金來(lái)建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，對(duì)政府部門(mén)的資金實(shí)力要求較高，并不適合所有地區(qū)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)。

2.合作模式的松散性

公建民營(yíng)過(guò)程中，政府部門(mén)極易產(chǎn)生“甩包袱”等思想，認(rèn)為公建民營(yíng)之后政府就不用承擔(dān)任何責(zé)任，而將經(jīng)營(yíng)責(zé)任和提供養(yǎng)老服務(wù)的責(zé)任完全甩給企業(yè)。缺少了政府部門(mén)的配合，公建民營(yíng)模式在很大程度上就失去了自身的優(yōu)勢(shì)，民營(yíng)企業(yè)會(huì)再次陷入民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的僵局，且由于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的產(chǎn)權(quán)并不屬于民營(yíng)企業(yè)，使其在經(jīng)營(yíng)中更為被動(dòng)，很難獲得持久的經(jīng)營(yíng)成功。

由此觀之，雖然公建民營(yíng)模式相比于完全公辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)具有較大優(yōu)勢(shì)，但其在實(shí)踐中還存在很多問(wèn)題，適用范圍的局限性和雙方合作模式的松散性使其無(wú)法獨(dú)立支撐整個(gè)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老體系的建設(shè)。

三、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的民辦公助模式

2000年國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于加快社會(huì)福利社會(huì)化意見(jiàn)的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2000〕19號(hào))中指出，我國(guó)社會(huì)化養(yǎng)老需求迅速增長(zhǎng)，需廣泛動(dòng)員和依靠社會(huì)力量，大力推進(jìn)社會(huì)福利社會(huì)化，表明了我國(guó)開(kāi)始促進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老的發(fā)展。2005年民政部《關(guān)于支持社會(huì)力量興辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)》(民發(fā)〔2005〕170號(hào))中肯定了社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的作用和意義，并通過(guò)各項(xiàng)政策支持和鼓勵(lì)社會(huì)辦福利機(jī)構(gòu)的發(fā)展。

1.2方法 對(duì)照組采用常規(guī)小兒肺炎對(duì)癥治療,具體措施為:幫助患兒取合適體位促進(jìn)痰液快速排出體外,確?；純汉粑〞?對(duì)患兒采取抗感染治療,靜脈滴注30-40萬(wàn)U/kg/d的青霉素鈉與50mg/kg/d的頭孢唑啉,同時(shí)服用復(fù)合維B、維C與小兒止咳顆粒,體溫超38.5℃患兒需使用藥物退熱。研究組在對(duì)照組基礎(chǔ)上加用鹽酸氨溴索(江蘇漢晨藥業(yè)有限公司,國(guó)藥準(zhǔn)字H20066523)與鹽酸丙卡特羅(四川大冢制藥有限公司,國(guó)藥準(zhǔn)字H20093290)治療,用法用量:鹽酸氨溴索10-30mg/次,根據(jù)年齡調(diào)整劑量,3次/d;鹽酸丙卡特羅12.5-25μg/次,根據(jù)年齡調(diào)整劑量,2次/d,共治療1周。

國(guó)務(wù)院《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011—2015)》(國(guó)辦發(fā)〔2011〕60號(hào))中提出開(kāi)放社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)，采取公建民營(yíng)、民辦公助、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、補(bǔ)助貼息等多種模式，引導(dǎo)和支持社會(huì)力量興辦各類(lèi)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。2015年民政部等十個(gè)部門(mén)發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》(民發(fā)〔2015〕33號(hào))，提出鼓勵(lì)民間資本參與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)，并在投融資政策、稅費(fèi)優(yōu)惠政策以及人才保障等方面予以支持。正是在這些政策的支持下，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)蓬勃發(fā)展起來(lái)。

(一)民辦公助模式優(yōu)勢(shì)分析

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的民辦公助模式是指對(duì)提供機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的企業(yè)、個(gè)人等，政府依據(jù)其提供的養(yǎng)老服務(wù)規(guī)模、質(zhì)量等按照一定標(biāo)準(zhǔn)提供資金補(bǔ)貼，受補(bǔ)貼的企業(yè)、個(gè)人等可以利用該資金建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)[6]。民辦公助模式事實(shí)上是國(guó)家政策支持、財(cái)政補(bǔ)貼之下的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)模式，主要目的在于支持民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展，促進(jìn)養(yǎng)老社會(huì)化。民辦公助模式與PPP模式最大的不同在于民辦公助的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)完全屬于民營(yíng)企業(yè)所有，政府部門(mén)只提供一些補(bǔ)貼和政策支持。

民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相比于公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)靈活性更強(qiáng)，企業(yè)獨(dú)立經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，可以自主決定經(jīng)營(yíng)策略，并隨市場(chǎng)行情的變化及時(shí)調(diào)整。正是這種靈活性使得民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以在公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)無(wú)法發(fā)揮作用或作用較小的情況下，承擔(dān)起向社會(huì)公眾提供養(yǎng)老服務(wù)的責(zé)任。更為重要的是，民辦公助模式下，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)往往由企業(yè)單獨(dú)出資建設(shè)和經(jīng)營(yíng)，政府部門(mén)只需在部分領(lǐng)域給予資助和政策支持。因此，采用此種模式可以在很大程度上調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與到養(yǎng)老服務(wù)的提供中去。這樣一來(lái)，地方政府可將節(jié)約下來(lái)的大量資金投入到其他領(lǐng)域的公共服務(wù)中。同時(shí)，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展能為社會(huì)提供大量就業(yè)崗位，促進(jìn)社會(huì)就業(yè)率的提高。

(二)民辦公助模式缺陷分析

盡管民辦公助模式在節(jié)約政府資金和提供養(yǎng)老服務(wù)上具有很大的優(yōu)勢(shì)，但其最終的運(yùn)行效果取決于民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)成敗。事實(shí)上，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相對(duì)于公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)力較弱，首先體現(xiàn)在資金實(shí)力不足。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)依賴于私人或企業(yè)投資，資金實(shí)力無(wú)法與財(cái)政支持下的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)匹敵，一旦經(jīng)營(yíng)收入稍有下滑，即可能導(dǎo)致失?。黄浯?，許多民辦公助模式下的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是在政府政策支持下開(kāi)展的，有些地方政府雖承諾給予優(yōu)惠政策，但最后未落到實(shí)處，或者補(bǔ)貼過(guò)低使民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)無(wú)法維系，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在穩(wěn)定性和持久性上的欠缺也使很多老人不敢選擇到民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老；最后，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的硬件設(shè)施無(wú)法與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)抗衡，主要表現(xiàn)在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)用地環(huán)境、建筑質(zhì)量以及內(nèi)部設(shè)備、儀器等方面。

綜合來(lái)看，民辦公助模式盡管有許多優(yōu)勢(shì)，但是其經(jīng)營(yíng)效果的不確定性和民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自身的脆弱性使得它帶有天然的缺陷，無(wú)法為機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)提供一種穩(wěn)定的發(fā)展模式。

四、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的公私合作(PPP)模式

2014年末，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》，其中規(guī)定鼓勵(lì)社會(huì)資本加大社會(huì)事業(yè)投資力度，鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)合資、合作、聯(lián)營(yíng)等途徑參與養(yǎng)老建設(shè)。此文件的出臺(tái)表明政府開(kāi)始鼓勵(lì)民間資本通過(guò)PPP模式發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)。2015年，國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)人民銀行等《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》中專門(mén)提出，鼓勵(lì)在養(yǎng)老等公共服務(wù)領(lǐng)域廣泛采用政府和社會(huì)資本合作模式即PPP模式提供養(yǎng)老服務(wù)，吸引社會(huì)資本參與。PPP模式在公共服務(wù)提供領(lǐng)域的推進(jìn)為我國(guó)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展提供了一個(gè)新的模式和契機(jī)。

(一)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP模式概述

2014年12月，國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)在《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》中闡述了PPP模式的含義，并將PPP模式下政府和社會(huì)資本之間的關(guān)系概括為政府與社會(huì)資本共同建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系。PPP模式下，政府和社會(huì)資本雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對(duì)價(jià)，保證社會(huì)資本獲得合理收益[7]。

由此，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP模式指的是政府擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本，通過(guò)特許社會(huì)資本經(jīng)營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、與社會(huì)資本進(jìn)行股權(quán)合作共建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或向社會(huì)資本方購(gòu)買(mǎi)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)等方式，向社會(huì)提供機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)。與單純的公辦或民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相比，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP模式具有以下特點(diǎn)：

1.主體間權(quán)責(zé)明確

在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP模式中，項(xiàng)目雙方(政府和社會(huì)資本方)通過(guò)締結(jié)合同，明確其權(quán)利和義務(wù)，因而權(quán)責(zé)明確是該模式的一大優(yōu)點(diǎn)。PPP合作的基礎(chǔ)還在于向社會(huì)提供更多質(zhì)量更好的公共服務(wù)，只要社會(huì)資本方基于合作協(xié)議的安排提升養(yǎng)老服務(wù)水平和質(zhì)量，其追求的利潤(rùn)就能夠獲得法律的保障[8]。因此，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP模式下，社會(huì)資本方經(jīng)營(yíng)動(dòng)力更足，只要努力達(dá)到合同要求，就能獲得己方追求的收益。同時(shí)，政府一方要履行合同中約定的義務(wù)，受合同的約束，因而不會(huì)出現(xiàn)政府部門(mén)完全放手不管的局面。

2.性質(zhì)上產(chǎn)權(quán)共享

通過(guò)股權(quán)合作形式運(yùn)行的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)不是單純的公有或私有，而是由項(xiàng)目合作方共有。社會(huì)資本方作為股東，更方便其對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)和管理，相比于公建民營(yíng)模式，PPP模式更加能夠激發(fā)社會(huì)資本方的經(jīng)營(yíng)管理熱情，主要原因在于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)狀況與其自身收益息息相關(guān)。

3.經(jīng)營(yíng)上合作共贏

政府通過(guò)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)履行向社會(huì)提供養(yǎng)老服務(wù)的職能，社會(huì)資本通過(guò)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的投資、經(jīng)營(yíng)獲得利潤(rùn)。在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP項(xiàng)目中，政府利用其信息優(yōu)勢(shì)，降低項(xiàng)目設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)為項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)提供良好的環(huán)境，為社會(huì)資本降低一些外部風(fēng)險(xiǎn)，如政策風(fēng)險(xiǎn)等。社會(huì)資本的注入則降低了政府的投資風(fēng)險(xiǎn)和負(fù)債壓力，同時(shí)社會(huì)資本在經(jīng)營(yíng)和管理上的優(yōu)勢(shì)也能降低項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

(二)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP模式的優(yōu)勢(shì)

1.增強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展活力

首先，采取PPP模式能將大量的社會(huì)資本引入到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)中去，緩解政府的投資壓力，解決養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展資金不足問(wèn)題，從而增強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展活力。其次，通過(guò)PPP合同，雙方對(duì)自己未來(lái)可能獲得的利益和承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)有明確的了解，從而促使雙方主體積極履行己方的義務(wù)，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，以期獲得更高的利益。尤其在股權(quán)合作形式下，社會(huì)資本方對(duì)利潤(rùn)的追求會(huì)促使其盡最大努力經(jīng)營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，作出最有益于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的經(jīng)營(yíng)決策。因此，PPP模式的引入將使養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展呈現(xiàn)出更大的活力。

2.提升養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理水平

在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP項(xiàng)目運(yùn)作的招標(biāo)階段，會(huì)選取出優(yōu)秀的社會(huì)資本方參與到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)中去。這些企業(yè)在經(jīng)營(yíng)理念、管理經(jīng)驗(yàn)等方面相比政府部門(mén)更具優(yōu)勢(shì)，為獲取更多的經(jīng)營(yíng)收益，勢(shì)必要從完善養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)管理開(kāi)始。如引入高水平的服務(wù)人員以及專業(yè)的護(hù)理人員，加強(qiáng)對(duì)護(hù)理人員的專業(yè)培訓(xùn)，規(guī)劃養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展前景，明確養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展定位，加強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的內(nèi)部管理等等。這些措施有助于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)專業(yè)化和規(guī)范化水平的提升。

3.提高養(yǎng)老服務(wù)提供水平

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理水平的提高也會(huì)帶來(lái)養(yǎng)老服務(wù)提供水平的提高。為了更好地獲得PPP項(xiàng)目合作方政府的支持，以及社會(huì)評(píng)價(jià)的提高，從而增加自身的盈利，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)必然會(huì)從提升服務(wù)質(zhì)量入手。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)專業(yè)化水平提高的最大受益群體是有養(yǎng)老需要的老年人。這也是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP項(xiàng)目最終要達(dá)到的目的，即公共利益目的。

(三)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP項(xiàng)目建設(shè)應(yīng)注意的問(wèn)題

1.養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP項(xiàng)目操作的公開(kāi)性

要保證養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP項(xiàng)目的活力，首先要保證項(xiàng)目操作的公開(kāi)性。在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的規(guī)劃階段，政府一方應(yīng)當(dāng)及時(shí)公開(kāi)相關(guān)信息，征求養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)相關(guān)方的意見(jiàn)，如老年人群體、民政部門(mén)、相關(guān)的其他福利機(jī)構(gòu)等。其次是在項(xiàng)目招投標(biāo)階段要保證絕對(duì)公開(kāi)，才能選出資金實(shí)力、經(jīng)營(yíng)能力等方面都比較適合的社會(huì)資本方，這也是決定養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP項(xiàng)目能否成功的關(guān)鍵。最后，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)行過(guò)程中要及時(shí)公開(kāi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)信息、服務(wù)信息等，加強(qiáng)社會(huì)力量對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP的監(jiān)督。

2.養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP項(xiàng)目效果的實(shí)現(xiàn)

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP項(xiàng)目運(yùn)行的根本目的是為了給老年人提供適當(dāng)?shù)酿B(yǎng)老服務(wù)，但為了公共利益目的的實(shí)現(xiàn)，需要考慮社會(huì)資本一方的利益。如何處理好這兩種目標(biāo)之間的矛盾，使項(xiàng)目效果達(dá)到最優(yōu)，是項(xiàng)目各方應(yīng)當(dāng)考慮的重要問(wèn)題。在PPP模式中，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)主要由私人企業(yè)負(fù)責(zé)，該方為了獲取更大的利潤(rùn)，可能會(huì)違背公共利益目的，如對(duì)低收入老年人不提供養(yǎng)老服務(wù)等。因此，政府方對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)行的監(jiān)管十分必要。政府可以規(guī)定養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)提供服務(wù)的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)定期檢查等，在適度保證私人企業(yè)利益的情況下，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP項(xiàng)目公共利益最大化。

五、結(jié)語(yǔ)

綜合全文分析，公建民營(yíng)模式為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和改革提供了新的發(fā)展方向，但是存在著適用范圍上的局限性和合作模式上的松散性。民辦公助模式雖解決了公建民營(yíng)模式適用范圍的問(wèn)題，但是民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的脆弱性使其運(yùn)營(yíng)效果無(wú)法得到保證。相比之下，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的PPP模式既能夠提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的活力，吸引社會(huì)資本參與到養(yǎng)老服務(wù)的提供中；同時(shí)，公私合作又能分擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，在保證社會(huì)資本方適度獲利的情況下達(dá)到提供養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)目的。雖然在項(xiàng)目操作和項(xiàng)目效果的達(dá)成上政府部門(mén)還需要進(jìn)一步發(fā)揮監(jiān)管作用，但是綜合來(lái)看，在我國(guó)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)提供的各種模式中，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的PPP模式是最合適也是發(fā)展前景最廣闊的一種模式。

[1] 民政部.2015年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[EB/OL].[2016-08-20].http://xxgk.mca.gov.cn:8081/newgips/contentSearch?id=79104.

[2] 王莉莉.中國(guó)城市地區(qū)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展分析[J].人口學(xué)刊,2014(4):83-92.

[3] 穆光宗.我國(guó)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老發(fā)展的困境與對(duì)策[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版),2012(2):31-38.

[4] 民政部.2015年民政工作報(bào)告基本民生保障篇[R/OL].(2015-12-08)[2016-08-15].http://mzzt.mca.gov.cn/article/elyl/gzbg/201512/20151200878860.shtml.

[5] 張新華.養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)行公建民營(yíng)應(yīng)關(guān)注的問(wèn)題及發(fā)展思路[J].社會(huì)福利(理論版),2015(7):30-33.

[6] 張迺英,王辰堯.我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的政策分析[J].經(jīng)濟(jì)體制改革,2012(2):21-25.

[7] 國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》[A].國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào).[8] 陳婉玲.公私合作制的源流、價(jià)值與政府責(zé)任[J].上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào),2014(5):75-83.

(責(zé)任編輯：張 璠)

Study on the Mode of Nursing Home in China

LI Yuhu, CHEN Zhe

(School of Economic Law, Southwest University of Political Science and Law, Chongqing 401120, China)

The current service capacity of the elder-care homes in China is inadequate and the service quality is low, which cannot meet the needs of socializing elderly care service industry. In this sense, it is quite significant to study and innovate the mode of nursing home. By the cross-comparison analysis of the privatization of the public nursing home, the private elder-care homes and public-private partnerships (PPP), PPP has obvious advantages in enhancing the vitality of the development of pension agencies, improving the management level of nursing home and raising the level of elderly care service. Therefore, PPP should be the main mode to provide elderly care service in China.

nursing home; privatization of the public nursing home; private elder-care homes; public-private partnerships

2016-11-09

重慶市社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“重慶市養(yǎng)老保障社會(huì)化與法治化對(duì)策研究”(2011YBFX098)

李玉虎(1976—)，男，甘肅人，西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副教授，博士，研究方向：經(jīng)濟(jì)法；陳哲(1993—)，女，吉林人，西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院碩士研究生，研究方向：經(jīng)濟(jì)法。

C913.6

A

1674-0297(2017)04-0012-06