陳紅楓

摘 要：構(gòu)建分級管理的空間規(guī)劃體系是生態(tài)文明體制改革的重要內(nèi)容?；仡櫡▏鞘幸?guī)劃法規(guī)的演變，該國城市規(guī)劃體系從中央主導(dǎo)逐步向地方分權(quán)，隨后向納入環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展要素的綜合決策轉(zhuǎn)變，法規(guī)注重規(guī)劃協(xié)調(diào)、確立可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃原則、規(guī)定公眾參與的程序。針對我國城鎮(zhèn)規(guī)劃體系存在的可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)融合的法規(guī)基礎(chǔ)不完善、協(xié)調(diào)機(jī)制不健全、公眾參與不夠深入廣泛等問題，指出法國城市規(guī)劃的經(jīng)驗對我國的啟示，即：通過立法確立省級“多規(guī)合一”空間規(guī)劃的法律地位和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)導(dǎo)向，建立圍繞可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的多規(guī)融合信息基礎(chǔ)，建立完善公眾參與規(guī)劃決策及監(jiān)督的程序，保障規(guī)劃過程的公眾參與。

關(guān)鍵詞：空間規(guī)劃；城市規(guī)劃；可持續(xù)發(fā)展；多規(guī)合一

中圖分類號：F292 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）03-0192-04

近年來，由于規(guī)劃執(zhí)行缺乏剛性約束和監(jiān)督，無序開發(fā)、過度開發(fā)、分散開發(fā)導(dǎo)致的土地浪費(fèi)、生態(tài)破壞、環(huán)境污染問題突出，而規(guī)劃部門職責(zé)交叉、規(guī)劃重疊沖突、地方規(guī)劃隨意變動等也屢遭詬病?！笆濉币詠?，國家日趨重視“多規(guī)合一”和構(gòu)建協(xié)調(diào)統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系。2015年9月中共中央國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，提出構(gòu)建以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、以用途管制為主要手段的國土空間開發(fā)保護(hù)制度；構(gòu)建以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，全國統(tǒng)一、相互銜接、分級管理的空間規(guī)劃體系。法國城市規(guī)劃法規(guī)的演變歷程以及立法推動可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)落實方面取得的進(jìn)展，為我國探索建立落實可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的省級空間發(fā)展規(guī)劃體系提供了寶貴的經(jīng)驗。

一、法國的城市規(guī)劃法規(guī)演變

法國行政體制是國家、大區(qū)、省、市鎮(zhèn)四個等級，城市規(guī)劃管理體系也按照四個層次分別設(shè)立了9個大都市地區(qū)開發(fā)行政機(jī)構(gòu)、214個市鎮(zhèn)規(guī)劃機(jī)構(gòu)、35個地區(qū)規(guī)劃機(jī)構(gòu)和17 014個社區(qū)間發(fā)展聯(lián)合體[1]。法國的城市規(guī)劃體系的演變方向是從中央主導(dǎo)逐步向地方分權(quán)，隨后向納入環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展要素的綜合決策轉(zhuǎn)變。

20世紀(jì)40年代，為了加強(qiáng)公共機(jī)構(gòu)對城市重建的規(guī)劃管理，法國頒布法律，賦予中央政府組織編制規(guī)劃的職能，確立了自上而下、中央集權(quán)的城市規(guī)劃體系。法國中央政府成立了國家設(shè)施委員會，下設(shè)城市規(guī)劃和房屋建設(shè)局，并在各省設(shè)立了分支機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)組織編制和實施單個市鎮(zhèn)或者多市鎮(zhèn)地區(qū)的“規(guī)劃整治計劃”[2]。

20世紀(jì)初期至60年代后期和70年代初期，法國以《土地指導(dǎo)法》為代表形成中央主導(dǎo)的城市規(guī)劃體系，1973年的《城市規(guī)劃法典》提出編制具有法律效力的土地利用規(guī)劃（POS）和沒有法律效力但有指導(dǎo)性的城市規(guī)劃整治指導(dǎo)綱要（SDAU），構(gòu)成城市規(guī)劃體系的兩個層次[3]。城市規(guī)劃整治指導(dǎo)綱要明確中長期城市發(fā)展指導(dǎo)方針，確定城市規(guī)劃地區(qū)的布局和發(fā)展容量。土地利用規(guī)劃主要是根據(jù)區(qū)劃方法，詳細(xì)規(guī)定各地塊的土地使用權(quán)限和用途以及相應(yīng)的容積率。為了進(jìn)行復(fù)雜的城市綜合開發(fā)，國家政府、地方集體、個人開發(fā)商、房地產(chǎn)業(yè)主等可以通過建立協(xié)議開發(fā)區(qū)（ZAC），以合約方式形成穩(wěn)定的伙伴關(guān)系，私營企業(yè)分擔(dān)公共機(jī)構(gòu)全部或者局部的公共市政設(shè)施建設(shè)投入，以換取土地開發(fā)權(quán)。各方在協(xié)商的基礎(chǔ)上共同制定開發(fā)區(qū)詳細(xì)規(guī)劃（PAZ）作為規(guī)劃文件[4]。

20世紀(jì)80年代，隨著法國《地方分權(quán)法》的頒布，城市規(guī)劃權(quán)開始從國家政府向地方轉(zhuǎn)移。中央集中管理和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全國的城市規(guī)劃，但是大區(qū)和省在具體的規(guī)劃區(qū)域和項目上有相對獨立的權(quán)限。

20世紀(jì)90年代以后，歐盟一體化促使法國城市規(guī)劃公共政策強(qiáng)化環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，建立規(guī)劃協(xié)調(diào)統(tǒng)一的綜合決策機(jī)制。1991年執(zhí)行的《城市指導(dǎo)法》要求，將居住平等權(quán)、基礎(chǔ)設(shè)施可達(dá)性、公共服務(wù)多樣性及城市環(huán)境保護(hù)幾個重要方面綜合考慮。要求人口超過20萬的市鎮(zhèn)建造至少20%的社會住宅，促進(jìn)地方集體形成住房類型的多樣化，消除居住隔離，創(chuàng)造社會融合。1999年頒布《可持續(xù)的規(guī)劃整治與國土開發(fā)指導(dǎo)法》，避免城市空間規(guī)模不斷擴(kuò)大對周邊農(nóng)村地區(qū)的侵蝕。

2000年頒布的《城市更新和社會團(tuán)結(jié)法》提出徹底更新《土地指導(dǎo)法》以來的兩項規(guī)劃文件，提出以“國土協(xié)調(diào)發(fā)展大綱”（SCOT）替代城市規(guī)劃整治指導(dǎo)綱要，在市鎮(zhèn)層面上用新的“地方城市規(guī)劃綱領(lǐng)”（PLU）代替原有土地利用規(guī)劃，以保證國家和地方在規(guī)劃政策上的一致性，加強(qiáng)市鎮(zhèn)間的合作，加強(qiáng)國土利用與社會住宅、城市交通等規(guī)劃的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。地方城市規(guī)劃內(nèi)容遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了單純的土地利用規(guī)定，需要與地方住宅發(fā)展計劃、地方交通規(guī)劃等相互協(xié)調(diào)統(tǒng)一，并制定地方空間發(fā)展戰(zhàn)略。不再進(jìn)行土地細(xì)分，也不再編制容積率等抽象的指標(biāo)，而是根據(jù)綜合規(guī)劃方案確定用地性質(zhì)和具體的建筑控制要求。地方城市規(guī)劃一旦通過審批后，只能對規(guī)劃的局部地區(qū)進(jìn)行修改[5]。

二、法國城市規(guī)劃法的可持續(xù)發(fā)展原則

《法國城市規(guī)劃法》中規(guī)定了國土協(xié)調(diào)規(guī)劃大綱、地方城市規(guī)劃綱領(lǐng)、市鎮(zhèn)規(guī)劃圖等文件確定具體的條件：第一，協(xié)調(diào)與可持續(xù)原則。保持城市有序發(fā)展和城市改造之間的平衡。保護(hù)耕地、森林、自然景觀和城市景觀，并遵循可持續(xù)發(fā)展的原則。第二，城市功能多樣化與社會融合原則。從發(fā)展住房、就業(yè)和公共設(shè)施的角度考慮，規(guī)劃大綱確定城市空間擴(kuò)展的大方向。確定城市化地區(qū)接納人口的能力以及未來的城市化區(qū)域；同時還要統(tǒng)籌考慮就業(yè)、住房和交通以及水資源管理等方面的平衡。第三，環(huán)境保護(hù)原則。平衡和合理地利用自然空間、城市空間以及郊區(qū)鄉(xiāng)村的土地。合理控制交通需求，保持空氣質(zhì)量、地表水和地下水的質(zhì)量，保持生態(tài)系統(tǒng)的平衡，保護(hù)城市的人文遺產(chǎn)與自然風(fēng)貌等，預(yù)防自然災(zāi)害和工業(yè)污染[6]。

地方城市規(guī)劃綱領(lǐng)將市鎮(zhèn)的土地劃分為四個區(qū)域：城市區(qū)域（U）；將要城市化的區(qū)域（AU）；農(nóng)業(yè)區(qū)域（A），耕地資源豐富、需保護(hù)的區(qū)域；自然區(qū)域和林地（N），非城市化區(qū)域。

法國基于國土協(xié)調(diào)發(fā)展大綱的規(guī)劃內(nèi)容包括識別區(qū)域優(yōu)勢和需求的報告，編制可持續(xù)發(fā)展和規(guī)劃項目書，制定了城市規(guī)劃公共政策在住房、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、娛樂、完善公共交通和貨運(yùn)網(wǎng)絡(luò)、停車場和交通管理等領(lǐng)域的發(fā)展目標(biāo)。可持續(xù)性發(fā)展規(guī)劃方案在對現(xiàn)狀的具體調(diào)查分析之后，提出國土規(guī)劃的組織和城市化空間的重新組合；需要城市化的空間和自然空間以及農(nóng)業(yè)和林業(yè)用地之間的平衡；大型公用事業(yè)設(shè)施，例如公共交通和整個城市交通之間的關(guān)系。

20世紀(jì)90年代中期發(fā)展起來的第三代城市交通出行規(guī)劃（PDU）遵循《法國大氣保護(hù)與節(jié)能法》提出的城市交通領(lǐng)域可持續(xù)發(fā)展政策目標(biāo)，注重步行和非機(jī)動車交通、小汽車交通、公共交通三者之間的互補(bǔ)整合聯(lián)系，不單純尋求交通系統(tǒng)的技術(shù)解決方案，而是關(guān)心城市機(jī)動性服務(wù)的整體組織和品質(zhì)，充分考慮交通系統(tǒng)與用地規(guī)劃之間的整合關(guān)系，把發(fā)展慢行交通和公共交通作為落實城市低碳交通策略的主要措施[7]。

三、法國城市規(guī)劃的公眾參與

法國新的城市規(guī)劃文件《國土協(xié)調(diào)發(fā)展大綱和地方城市綱領(lǐng)》，是以市鎮(zhèn)一級為基層單位來起草的。地方市鎮(zhèn)或市鎮(zhèn)聯(lián)合體有權(quán)提出規(guī)劃意向，市際公共合作機(jī)構(gòu)共同制定適合該地區(qū)發(fā)展的國土協(xié)調(diào)發(fā)展綱領(lǐng)。市鎮(zhèn)起草制定自己的地方城市規(guī)劃綱領(lǐng)或是市鎮(zhèn)規(guī)劃圖，制定和通過的程序都是由市鎮(zhèn)自己來確定。與過去的程序相比，更加簡化，注重實質(zhì)，也更加重視規(guī)劃項目的公眾宣傳和征求公眾意見。

法國城市規(guī)劃公眾參與包括公共調(diào)查程序、公眾協(xié)商程序和公共辯論程序，其中公眾協(xié)商和公共辯論為法定程序，公眾協(xié)商為非法定程序，但是應(yīng)用范圍最為廣泛。1996年法國環(huán)境和領(lǐng)土整治部頒布的《公眾協(xié)商章程》，明確了公眾協(xié)商的基本原則、若干環(huán)節(jié)以及政府部門應(yīng)遵守的規(guī)則。公眾協(xié)商形式包括方案研討會、項目官網(wǎng)發(fā)布、項目展示中心宣傳等，公眾協(xié)商程序由法國國家行政法院監(jiān)督執(zhí)行，以保證其充分性[8]。

四、我國城鎮(zhèn)規(guī)劃體系存在的問題

（一）規(guī)劃可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)融合的法規(guī)基礎(chǔ)尚不完善

我國一直將規(guī)劃作為引導(dǎo)和調(diào)控未來一段時期發(fā)展的政策工具，但是各級政府及其下設(shè)部門與機(jī)構(gòu)各自為政，缺乏統(tǒng)籌，導(dǎo)致存在大量相對獨立的綜合性或?qū)I(yè)性規(guī)劃[9]。

2007年通過的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第4條規(guī)定：“制定和實施城鄉(xiāng)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理布局、節(jié)約土地、集約發(fā)展和先規(guī)劃后建設(shè)的原則，改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)資源、能源節(jié)約和綜合利用，保護(hù)耕地等自然資源和歷史文化遺產(chǎn)，保持地方特色、民族特色和傳統(tǒng)風(fēng)貌，防止污染和其他公害，并符合區(qū)域人口發(fā)展、國防建設(shè)、防災(zāi)減災(zāi)和公共衛(wèi)生、公共安全的需要?！钡?，該法沒有詳細(xì)規(guī)定城鄉(xiāng)規(guī)劃如何貫徹上述原則，也沒有規(guī)定如何監(jiān)督這些原則是否得到貫徹落實。

（二）在城鄉(xiāng)規(guī)劃中落實可持續(xù)發(fā)展原則的協(xié)調(diào)機(jī)制尚不成熟

《國務(wù)院關(guān)于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》中，進(jìn)一步提出：“主體功能區(qū)規(guī)劃是戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性的規(guī)劃，是國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、人口規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、生態(tài)建設(shè)規(guī)劃、流域綜合規(guī)劃、水資源綜合規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、海域使用規(guī)劃、糧食生產(chǎn)規(guī)劃、交通規(guī)劃、防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃等在空間開發(fā)和布局的基本依據(jù)?！钡?，地方規(guī)劃并未主動將主體功能區(qū)劃作為基本依據(jù)協(xié)調(diào)各個規(guī)劃之間的矛盾，國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等“多規(guī)合一”還在試點階段，未開展“多規(guī)合一”試點的地方生態(tài)空間管制內(nèi)容仍然分散在各類部門規(guī)劃中，規(guī)劃導(dǎo)向、目標(biāo)、要求尚未得到協(xié)調(diào)統(tǒng)一[10]。

城市環(huán)境規(guī)劃制度滯后于城市發(fā)展，基于當(dāng)?shù)匦б孀畲蠡某鞘邪l(fā)展定位往往與區(qū)域、流域環(huán)境功能要求和承載力不相協(xié)調(diào)，產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)布局缺乏對環(huán)境健康安全方面的考慮，導(dǎo)致環(huán)境風(fēng)險日益突出，生態(tài)保護(hù)區(qū)和環(huán)境敏感區(qū)被擠占破壞的現(xiàn)象時有發(fā)生，城市建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏基于資源環(huán)境的約束性控制[11]。

（三）公眾參與深度與廣度有待拓展

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第26條規(guī)定：“城鄉(xiāng)規(guī)劃報送審批前，組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。公告的時間不得少于三十日?！薄敖M織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分考慮專家和公眾的意見，并在報送審批的材料中附具意見采納情況及理由。”但是，由于缺乏對公眾參與程度的客觀考量，規(guī)劃過程中缺乏實質(zhì)性的公眾參與，未能很好協(xié)調(diào)上下級政府以及不同社會團(tuán)體的利益訴求，各項規(guī)劃之間普遍存在目標(biāo)沖突和矛盾，規(guī)劃實施主體難以同時根據(jù)不相協(xié)調(diào)的多個規(guī)劃目標(biāo)科學(xué)指導(dǎo)社會資源的配置，需要改革規(guī)劃制定過程和執(zhí)行監(jiān)督中公眾參與的方式和形式。

五、法國經(jīng)驗對建立我國城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃體系的啟示

（一）確立省級“多規(guī)合一”空間規(guī)劃的法律地位和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)導(dǎo)向

《法國城市更新和社會團(tuán)結(jié)法》確立了圍繞著國土協(xié)調(diào)發(fā)展大綱的城市規(guī)劃公共政策之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，以及每個規(guī)劃文件之間的相互關(guān)系，地方城市規(guī)劃綱領(lǐng)、市鎮(zhèn)規(guī)劃圖、海洋發(fā)展計劃、自然區(qū)域保護(hù)章程和城市交通發(fā)展大綱以及地方住房計劃等的內(nèi)容必須和國土協(xié)調(diào)發(fā)展大綱的原則相容。國土協(xié)調(diào)發(fā)展大綱突出了環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容，推動了多個領(lǐng)域規(guī)劃為可持續(xù)發(fā)展服務(wù)的方向，尤其是住房、城市交通等領(lǐng)域可持續(xù)發(fā)展。

我國城鄉(xiāng)規(guī)劃立法沒有明確落實可持續(xù)發(fā)展原則的省級空間規(guī)劃體系和協(xié)調(diào)機(jī)制，應(yīng)通過立法進(jìn)一步明確省級空間規(guī)劃的可持續(xù)發(fā)展原則，確立省級“多規(guī)合一”空間規(guī)劃的法律地位，明確省、市、縣空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)與相容機(jī)制，建立完善規(guī)劃涉及部門的分工與協(xié)調(diào)機(jī)制，明確約束性規(guī)劃修改的條件和程序，建立規(guī)劃目標(biāo)執(zhí)行的監(jiān)督保障機(jī)制和追責(zé)程序，提高規(guī)劃的法律效力和執(zhí)行力。

（二）建立圍繞可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的多規(guī)融合信息基礎(chǔ)

我國現(xiàn)有各項規(guī)劃包含的信息量都很大，但是信息分散在各部門且缺乏統(tǒng)一數(shù)據(jù)信息標(biāo)準(zhǔn)。政府應(yīng)建立多規(guī)融合的綜合信息平臺，統(tǒng)一國土、城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、主體功能區(qū)劃、生態(tài)保護(hù)紅線規(guī)劃等空間規(guī)劃矢量數(shù)據(jù)，提供統(tǒng)一尺度、統(tǒng)一視圖的數(shù)據(jù)集成，支持不同部門規(guī)劃成果的集中存儲和更新應(yīng)用，從而為省級各部門、市縣政府圍繞可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行規(guī)劃協(xié)調(diào)提供信息保障，同時也便于規(guī)劃信息的發(fā)布以及對規(guī)劃執(zhí)行的監(jiān)督。

（三）保障規(guī)劃過程的公眾參與

廣泛深入的公眾參與對于制定具有長遠(yuǎn)意義的規(guī)劃和發(fā)展項目十分重要，既充分尊重事關(guān)切身利益的民眾的民主權(quán)利，也有利于規(guī)劃制定后的順利實施。建立完善省級人大及其常委會參與省級空間規(guī)劃決策的制度和程序。規(guī)劃公告期要擴(kuò)大宣傳面，提高公眾對規(guī)劃的關(guān)注度，通過第三方調(diào)查了解公眾知情面，確保征詢意見的覆蓋面足夠廣泛和有代表性。同時，要做到以通俗的圖文與公眾溝通，并將公眾意見采納的情況也公布于眾。只有大大增強(qiáng)規(guī)劃制定過程的民主參與，才能實現(xiàn)規(guī)劃利益相關(guān)方之間的平衡、全局利益和個人利益的協(xié)調(diào)，促進(jìn)社會和諧與可持續(xù)發(fā)展。

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CHEN Hong-feng

（Anhui Academy of Environmental Science and Research，Hefei 230071，China ）

Abstract：Establishing hierarchical spatial planning system is an important component of the institutional reform of ecological civilization.The evolvement of urban planning regulations in France was reviewed and generalized as decentralization and gradually integrating environmental protection and sustainable development as core elements.The regulations highlight coordination of various plans，establish principals of sustainable development and stipulate procedures for public participation.The urban and township planning system in China is not fully based on regulations integrating sustainable development goals and lacks sound coordination among different planning authorities and substantive public participation.Suggestions were proposed to establish the legal foundation of provincial level spatial planning，regulate planning rules oriented by sustainable development goals and develop integrated information basis for multiple planning integration.It was also suggested that procedures need to be refined for better public participation and supervision in the process of provincial spatial planning.

Key words：spatial planning；urban planning；sustainable development；multiple plan integration

[責(zé)任編輯 李春蓮]