文/李曉彬

PPP模式的有效性探索
——基于保障性住房的利益相關(guān)者分析

文/李曉彬

2010年以來，國家針對住房供需矛盾和市場調(diào)控面臨的困境，開始推行大規(guī)模的保障房建設(shè)與融資計劃，體現(xiàn)了政府建設(shè)保障性住房的決心和力度。在此過程中，如何滿足政府、企業(yè)與保障對象三者的利益需求是值得思考和探索的一個關(guān)鍵性問題。

一、保障性住房建設(shè)與融資中的利益相關(guān)者

（一）政府

政府是保障性住房建設(shè)與融資的主力軍。

1.前期政策方針的制定。2007年，國務(wù)院公布了《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，2008年底，國務(wù)院下發(fā)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的若干意見》，不斷地加大保障性住房建設(shè)力度。2011年開始，中國進(jìn)入保障性住房建設(shè)“加速跑”階段。各類保障性住房建設(shè)政策的出臺，極大地解決了我國城鎮(zhèn)低收入家庭和貧困家庭的住房問題。但住房在市場上的供需矛盾不斷變化，各地住房保障對象的實際情況也在不斷變化，因此，政府要及時準(zhǔn)確地把握各類信息，對政策方針進(jìn)行調(diào)整。

2.建設(shè)與融資模式的選擇與運用。發(fā)達(dá)國家典型的融資模式有以美國為代表的在國家有效控制之下以私營機構(gòu)為主體的綜合型模式、以日本為代表的公司機構(gòu)互為補充的混合型模式、以新加坡為代表的政府全面直接控制的基金型模式，以及以英國為代表的民間專營機構(gòu)控制的互助型模式等4種。4種模式的根本不同點在于政府和民間掌控、運作資金的力量分配?，F(xiàn)階段，我國住房融資模式正由政府主導(dǎo)逐步轉(zhuǎn)為向市場放開，各地政府也對諸多模式進(jìn)行了探索。

3.后期的效果評估與質(zhì)量監(jiān)管。保障性住房的建設(shè)是一項長期持久的工程，因此，在保障性住房建成之后，政府更要加大人力物力的投入，進(jìn)行后期的效果評估與質(zhì)量監(jiān)管工作，建立健全質(zhì)量管理體系，確保最大多數(shù)保障對象獲益。

（二）企業(yè)

在市場上占主導(dǎo)地位的企業(yè)，是資金的最大持有者和靈活運作者。一方面，為了追求自身利益最大化，眾多企業(yè)紛紛把目光聚焦在房地產(chǎn)市場上，進(jìn)行住房的投資與建設(shè)，積累了大量的資金和市場經(jīng)驗。另一方面，企業(yè)在獲益的同時，也需要承擔(dān)相應(yīng)的社會責(zé)任，為保障性住房的建設(shè)注入更多的資金。

2010年5月7日，國務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》，鼓勵、支持和引導(dǎo)民間資本投資建設(shè)經(jīng)濟適用住房、公共租賃住房等政策性住房，參與棚戶區(qū)改造，享受相應(yīng)的政策性住房建設(shè)政策。同時，我們也看到，發(fā)達(dá)國家及我國香港地區(qū)能夠很好地發(fā)揮企業(yè)資金在保障性住房建設(shè)中的重要作用，給我國政府鼓勵和引導(dǎo)民間投資推動保障性住房健康發(fā)展提供了極大的借鑒作用。

（三）保障對象

人人都有住房的需求，保障對象也是如此。在保障性住房的建設(shè)過程中，保障對象是最主要的利益相關(guān)者，他們的需求是最值得關(guān)注的。不同的群體有不同的需求，同一群體在不同的階段需求也不同。

在20世紀(jì)90年代，我國逐步建成了經(jīng)濟適用房和廉租房供應(yīng)體系。其中，經(jīng)濟適用房是由政府統(tǒng)一組織建設(shè)、面向中低收入家庭的微利普通商品房，其價格水平與中低收入家庭的支付能力或經(jīng)濟狀況相適應(yīng)。而廉租房是由政府提供、面向城市最低收入家庭的保障性住房，租金價格遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場水平，禁止轉(zhuǎn)租。但是在具體的實踐中，存在著諸多容易被忽視和難以解決的問題，例如經(jīng)濟適用房收益對象難以嚴(yán)格把握，廉租房在受益者資格的動態(tài)把握和退出機制方面還缺乏合理和有效的制度等。

另外還有一個非常關(guān)鍵的問題，就是一些群體處于保障的邊緣，即“夾心層”人群的住房問題。

二、傳統(tǒng)模式下利益保障的缺失

（一）政府財政負(fù)擔(dān)和責(zé)任過重

一方面，在保障房的建設(shè)中，政府利用財政手段，劃撥一定的資金給需要保障房的居民，為其提供相應(yīng)的住房補貼或住房。在保障房建設(shè)初期，中央政府投入了大量資金，解決了一部分人群的住房問題，但我國的發(fā)展起步晚，不僅是住房，醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障與福利方面也需要政府財政的支持，導(dǎo)致政府財政負(fù)擔(dān)過重。另一方面，政府在保障性住房建設(shè)中處于主導(dǎo)地位，民眾也把全部希望寄托在政府身上，住房提供、質(zhì)量安全、住房對象確定與監(jiān)管等方面都需要政府的力量，導(dǎo)致政府責(zé)任過重。中央政府如此，地方政府更甚。

（二）企業(yè)投資獲利不易

目前，在國家鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的大趨勢下，企業(yè)對保障性住房的投資仍然不易獲利。究其原因，主要在于保障性住房相較于商品房利潤少，機會成本高，優(yōu)惠和準(zhǔn)入政策以及退出機制的不完善，也使企業(yè)產(chǎn)生很大的顧慮。首先，保障性住房屬于公益性事業(yè)，其主要目的在于解決中低收入和貧困家庭住房困難的問題，價格會比普通商品房低很多，因此其直接利潤較少。第二，企業(yè)投資保障性住房的機會成本高。以北京為例，根據(jù)北京自2007年以來統(tǒng)計的各行業(yè)利潤率數(shù)據(jù)可知，高技術(shù)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的行業(yè)利潤率相對較高，公用事業(yè)的行業(yè)利潤率普遍較低。保障性住房建設(shè)的機會成本較高，不具備比較優(yōu)勢。另外，現(xiàn)階段有關(guān)引入企業(yè)資金的優(yōu)惠政策還處于草創(chuàng)階段，對企業(yè)投資的渠道仍有一定的限制，且缺乏完備的或轉(zhuǎn)向市場或政府托底的退出機制。

（三）保障對象需求不能充分滿足

正如前面所述，一些群體處于保障的邊緣或被政策忽視，享受不到保障性住房的福利待遇。以上海“夾心層”人群為例：由于上海的高房價、較高的收入差距，他們的住房需求不能得到滿足，住房問題日益嚴(yán)峻，影響到他們的事業(yè)及家庭，給其生活造成極大的困擾。

三、運用PPP模式保障利益的有效探索

2013年，孫潔博士的《PPP與保障性住房》一書出版。該書針對保障性住房建設(shè)資金和管理兩大問題，從理論和實踐兩個方面論述了在保障房供給中采用PPP模式的必要性和可行性，并提出了建設(shè)性的意見，引起了學(xué)界對PPP模式在保障性住房建設(shè)中的制度創(chuàng)新的極大關(guān)注。筆者認(rèn)為，PPP模式滿足利益相關(guān)者需求的有效性如下：

1.減輕政府財政和責(zé)任負(fù)擔(dān)，促進(jìn)政策科學(xué)優(yōu)化?，F(xiàn)階段我國在保障性住房的建設(shè)中，存在著資金不足，政府財政負(fù)擔(dān)和責(zé)任過重的瓶頸，而PPP模式中充足的民間資本正是解決此問題的良藥。調(diào)查顯示，2010年我國民營經(jīng)濟絕對量占GDP總量已經(jīng)超過55%。PPP模式以合同的形式達(dá)成政府與企業(yè)之間的合作，可以引入企業(yè)大量的資金，解決資金不足的難題，同時也讓民眾認(rèn)識到住房保障不應(yīng)該完全依賴政府，資金也可以有多方面的籌集渠道。企業(yè)有著先進(jìn)的資源與技術(shù)，在管理上也更專業(yè)，政府與企業(yè)合作，能夠更加優(yōu)化保障房建設(shè)項目的實施，讓企業(yè)分擔(dān)政府的責(zé)任與風(fēng)險，也可以對政府職能轉(zhuǎn)變及管理模式開拓起到積極的促進(jìn)作用。

2.拓寬企業(yè)投資和準(zhǔn)入渠道，促進(jìn)市場良性運作。一直以來，我國的社會保障和福利事業(yè)都是由政府主導(dǎo)和受政策嚴(yán)格控制的，企業(yè)很難參與進(jìn)來。因此，PPP模式迎合了雙方的需求：一方面，政府放開政策限制，鼓勵和吸引企業(yè)加入到保障性住房的建設(shè)中來，拓寬企業(yè)投資和準(zhǔn)入渠道，并適當(dāng)給其以優(yōu)惠；另一方面，企業(yè)積極主動參與到社會事業(yè)中來，以消除市場本身的弊端，通過與政府的合作，共同促進(jìn)市場良性運作，實現(xiàn)雙贏。

3.充分滿足保障對象的需求，使保障措施公平、合理。在PPP模式下，政府與企業(yè)簽訂協(xié)議，進(jìn)行合作，一方面可以加大資金投入的力度，建設(shè)更多的保障性住房，來充分滿足“夾心層”人群、“蟻族”等更多保障對象的需要，更快地發(fā)展社會保障事業(yè)，另一方面，利用企業(yè)先進(jìn)的資源與技術(shù)，能科學(xué)合理地規(guī)劃與建設(shè)保障性住房項目，確保建設(shè)的保障性住房能夠切實滿足保障對象的需求，同時，企業(yè)對政府的決策有了知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，能夠促使保障措施公平、合理。

四、PPP模式應(yīng)有的配套機制

任何一種模式都有其利弊，PPP模式亦如此。在充分發(fā)揮其優(yōu)勢的同時，我們需注意，PPP模式在保障性住房建設(shè)中，還應(yīng)有監(jiān)督機制和風(fēng)險機制作為配套。

1.監(jiān)督機制的強化。首先，政府負(fù)有監(jiān)督的職責(zé)。在PPP模式中，政府的角色發(fā)生了轉(zhuǎn)變，由保障性住房的主導(dǎo)建設(shè)者轉(zhuǎn)變?yōu)轫椖康暮献髡吆蛥⑴c者。這就賦予項目的實施者在融資、建設(shè)、管理等各方面以很大的自主權(quán)和靈活性，因此政府必須加強監(jiān)督機制的運作，在保障性住房建設(shè)相關(guān)法律政策的要求和指導(dǎo)下，與企業(yè)及其他合作者簽訂科學(xué)合理的協(xié)議，監(jiān)督企業(yè)與項目的實施者嚴(yán)格按照協(xié)議來建設(shè)保障房，同時在經(jīng)營過程和后期的效果評估中也進(jìn)行監(jiān)督。其次，企業(yè)及項目實施者也有監(jiān)督的責(zé)任。在PPP模式下，他們?yōu)楸Ｕ戏康慕ㄔO(shè)投入了大量的資金，作為合作，當(dāng)然也有著參與權(quán)，他們的意見有利于形成更科學(xué)合理的建設(shè)方案，他們也監(jiān)督著政府，使政府按照法律與合同來進(jìn)行決策，從而促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變。第三，保障對象也有監(jiān)督的權(quán)利和義務(wù)。他們是保障房的享有者和受益者，政府、企業(yè)與項目實施者的各項行動都與他們的切身利益息息相關(guān)，他們的監(jiān)督有利于保障房項目建設(shè)的順利進(jìn)行，也能夠保證保障對象公平、合理地享受保障房。

另外，筆者認(rèn)為，必要時可引進(jìn)專業(yè)的第三方評估機構(gòu)，以形成更完整的監(jiān)督機制，保證PPP模式優(yōu)勢的充分發(fā)揮，更好地建設(shè)保障性住房，滿足更多人群的需求。

2.防風(fēng)險機制的加強。在保障性住房的建設(shè)中，存在著很多的風(fēng)險因素。在PPP模式下，隨著參與者的增多，一方面風(fēng)險得到了一定程度的分擔(dān)，但另一方面風(fēng)險也隨之增多。項目的實施受各方影響而變得復(fù)雜，同時各方可能因為自己在此模式下的利益與風(fēng)險分配不均而產(chǎn)生矛盾，導(dǎo)致項目無法進(jìn)行，損害保障對象的利益，嚴(yán)重時可影響到整個房地產(chǎn)市場的正常運行。

因此，在保障性住房建設(shè)中引入PPP模式，更要加強防范風(fēng)險機制的運作，做好前期的風(fēng)險分配、建設(shè)過程中的風(fēng)險控制與后期的風(fēng)險承擔(dān)，把風(fēng)險和成本降到最低。

(作者單位：中共上海市委黨校研究生部)