王茹++孫建麗

摘 要：大氣污染治理，僅僅依靠政府的力量是不夠的，需要公共部門與私人部門通力合作，國外在大氣污染治理中的公私合作經(jīng)驗，值得我國學(xué)習(xí)和借鑒。本文選取了美國、英國、新加坡與日本四個國家，他們的經(jīng)驗分別是：充分利用市場機(jī)制，鼓勵民間參與和“污染者付費”原則，3P網(wǎng)絡(luò)部門，環(huán)境稅、科技支持和訴訟制度。對我國的借鑒是：完善公私合作的法律法規(guī)，成立公私合作的專門機(jī)構(gòu)，對污染源精細(xì)化的分類和充分利用市場機(jī)制。

關(guān)鍵詞：大氣污染治理 公私合作 公共部門 私人部門

一、引言

國際標(biāo)準(zhǔn)化組織將大氣污染定義為“由于人類活動和自然過程引起某種物質(zhì)進(jìn)入大氣中，呈現(xiàn)出足夠的濃度，達(dá)到了足夠的時間并因此而危害到人體的舒適、健康和福利或危害了環(huán)境的現(xiàn)象”。大氣污染由于其存在時間長、流動性大、治理困難等特性，其治理是長時間、跨區(qū)域、跨部門的過程，單純依靠政府的力量不能夠有效治理，因此要利用私人部門的力量，也就是公私合作。許多學(xué)者和機(jī)構(gòu)探討了公私合作的定義，但目前還沒有官方的定義，本文主要采用了歐盟委員會的定義，“公私合作是指公共部門和私人部門之間的一種合作關(guān)系，其目的是為了提供傳統(tǒng)上由公共部門提供的公共項目或服務(wù)”。[1]在我國，2010年國務(wù)院“新36條”中明確提出“鼓勵和引導(dǎo)民間資本”參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，由此可以看出公私合作的重要性。但是公私合作引入我國的時間較短，發(fā)展還很不完善，要學(xué)習(xí)國外的先進(jìn)經(jīng)驗。

二、國外先進(jìn)經(jīng)驗總結(jié)

美國加州和英國倫敦都曾發(fā)生過嚴(yán)重的霧霾事件，日本曾爆發(fā)過大型的公害事件，這些大氣污染問題都被成功解決，新加坡因良好的空氣環(huán)境被稱為“花園城市”。這四個國家在進(jìn)行大氣污染治理時，都進(jìn)行了公私合作的有益嘗試，有了成功經(jīng)驗。因此本文主要選取這四個國家的大氣污染治理經(jīng)驗進(jìn)行分析。

（一）美國：充分利用市場機(jī)制

美國在大氣污染治理的過程中，充分利用了市場機(jī)制，即對企業(yè)頒發(fā)排污許可證和進(jìn)行排污權(quán)交易。美國大氣污染治理的排污許可證制度設(shè)計嚴(yán)密，分類細(xì)致。針對不同的污染源有不同的排污許可證，因此針對性和可操作性都很強，對于新建或改建的固定污染源，如果常規(guī)大氣污染物（六種常規(guī)大氣污染物是顆粒物、一氧化碳、臭氧、二氧化硫、氮氧化物和鉛）排放量超過一定值，新建或改建之前需要取得建設(shè)許可證。同時，建設(shè)許可證分為兩大類，針對達(dá)標(biāo)區(qū)的PSD許可證與針對未達(dá)標(biāo)區(qū)的NSR許可證。針對已存在的現(xiàn)有源，如果常規(guī)大氣污染物排放量超過一定值，需要取得運行許可證。許可證有一套完善的體系，包括污染源的所有者、排放的污染物名稱與數(shù)量、各種污染源應(yīng)達(dá)到的排放標(biāo)準(zhǔn)、達(dá)標(biāo)實施計劃、采取的治理措施、監(jiān)測、記錄與報告等內(nèi)容。排污權(quán)交易的原理是，在一定區(qū)域內(nèi)，政府通過科學(xué)的預(yù)算，首先確定該地區(qū)污染物排放的總量，為各個企業(yè)制定相應(yīng)的排放指標(biāo)，然后通過發(fā)放排污許可證的方式授予排污單位排污權(quán)。[2]企業(yè)獲得排污指標(biāo)后，可以先規(guī)劃污染物的數(shù)量，將本企業(yè)的污染物控制在標(biāo)準(zhǔn)范圍之內(nèi)，若有剩余指標(biāo)，可以高價賣給其他排污量多、指標(biāo)不夠用的企業(yè)，政府不參與企業(yè)買賣指標(biāo)的過程，市場機(jī)制使然。

（二）英國：鼓勵民間參與和“污染者付費原則”

英國政府在中央層面負(fù)責(zé)環(huán)境事務(wù)的機(jī)構(gòu)是環(huán)境、食品與農(nóng)村事務(wù)部（DEFRA），其主要職責(zé)是立法，不負(fù)責(zé)環(huán)境政策的具體執(zhí)行。在地方層面，“地方空氣管理”（LAQM）負(fù)責(zé)地方的環(huán)境事務(wù)，以及與各地方的環(huán)境組織或環(huán)保群體進(jìn)行合作，共同參與到大氣污染的治理中。同時，DEFRA也會通過多種方式鼓勵私人部門的參與，比如由英國皇室授予某些積極出色的組織或團(tuán)體“準(zhǔn)官方”的地位和“皇家”的稱號，或者通過強有力的補貼政策支持環(huán)保組織的活動或者環(huán)保科學(xué)的發(fā)展，如皇家鑄幣局的實驗師錢德勒教授進(jìn)行的倫敦居民住宅煤煙成分的研究[3]。另外，英國政府對企業(yè)采用了“污染者付費”原則，要求所有的污染者對其造成的污染直接或間接支付費用，并有責(zé)任進(jìn)行治理，也就是我們常說的“誰污染誰付費”原則。企業(yè)若不遵守這一原則，會受到更加嚴(yán)厲的懲罰。此外，英國政府支持民間環(huán)境團(tuán)體的發(fā)展，包括一些國際環(huán)保組織在英國成立的分支機(jī)構(gòu)。1958年，全國只有200多個團(tuán)體，到了1975年增加了六倍多。其數(shù)量之多、范圍之多，超乎想象。

（三）新加坡：3P網(wǎng)絡(luò)部門

新加坡進(jìn)行大氣污染治理的一個成功經(jīng)驗，就是實現(xiàn)了公共部門與私人部門之間的通力合作。環(huán)境與水資源部是新加坡負(fù)責(zé)管理環(huán)境事務(wù)的政府部門，該部門不僅對工業(yè)設(shè)施進(jìn)行巡查，而且還與車輛注冊和交通警察等部門一起控制車輛尾氣排放，此外，還根據(jù)不同環(huán)境法律開展環(huán)境訴訟。[4]治理成功的關(guān)鍵一點在于，在政府傘形環(huán)境治理體系下，還專門設(shè)立了3P（Public，Private， People）網(wǎng)絡(luò)部門，從而建立政府部門、私人部門與民眾之間的合作伙伴關(guān)系。政府不是包干攬干，而是利用了私人部門和民眾的力量，即運用了市場化的手段進(jìn)行綜合治理。新加坡政府主要負(fù)責(zé)規(guī)劃性的工作，比如：戰(zhàn)略制定、組織統(tǒng)籌、指導(dǎo)實施；而一些具體的執(zhí)行工作，則由私人部門和民眾來負(fù)責(zé)。公共部門與私人部門通力合作，各司其職，共同進(jìn)行大氣污染的治理工作。比如對工業(yè)污染的控制，新加坡政府制定具體的規(guī)章制度，引導(dǎo)企業(yè)參與到大氣污染的治理工作中，要求企業(yè)安裝一定的污染控制設(shè)施，并對開展環(huán)保設(shè)計的企業(yè)進(jìn)行一定的經(jīng)濟(jì)補助。政企合作，二者互惠互助，各取其利。

（四）日本：環(huán)境稅、科技支持和訴訟制度

日本在大氣污染治理的過程中，公私合作主要體現(xiàn)在以下三個方面。其一，對于一些使用燃煤和有氣體排出的工廠與施工場所，制定嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)，并對所使用的煤炭、石油、天然氣等化石燃料征收“地球溫暖化對策稅”，又稱環(huán)境稅。征收的稅收主要用來激勵和補助企業(yè)的環(huán)保型產(chǎn)品，刺激了企業(yè)的轉(zhuǎn)型，也做到了新能源的普及。2010年，日本實施了新一輪的環(huán)境稅收制度改革，其帶來的影響可歸納為三種效應(yīng)：價格激勵效應(yīng)、政府財源效應(yīng)、通告效應(yīng)。[5]其二，充分利用科技的力量，支持企業(yè)與科研單位進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，開發(fā)不同的減排設(shè)施。針對固有污染源，開發(fā)脫硫和脫硝設(shè)備，針對移動污染源，開發(fā)低排放發(fā)動機(jī)。這些企業(yè)新開發(fā)出來的實用減排設(shè)備，經(jīng)政府測驗可以使用后，會推廣給企業(yè)和民眾。其三，如果民眾認(rèn)為工業(yè)污染損害了自身的健康，可以通過訴訟手段維護(hù)自身權(quán)利，政府若接到民眾的訴訟，會對產(chǎn)生污染的企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格的審查。日本制定了《公害健康損害補償法》，企業(yè)為了避免受到環(huán)境訴訟、承擔(dān)大額的賠償與損壞自身聲譽，會選擇接受政府的懲罰，而這些罰金用來向污染受害者提供補償費用，從而解決了沖突問題。

三、國外經(jīng)驗對中國的啟示

（一）完善公私合作的法律法規(guī)

公私合作引入我國的時間較短，在大氣污染治理領(lǐng)域內(nèi)的發(fā)展還不夠完善。法律是一切行為的規(guī)范，新事物的引入，更需要法律的約束，不能任其自由發(fā)展。公私合作是一種特殊的關(guān)系，情況較復(fù)雜，目前我國對于公私合作領(lǐng)域并沒有相應(yīng)的立法與規(guī)范。法律的空缺，是公私合作發(fā)展不健全的主要原因。完善公私合作的相關(guān)立法是當(dāng)務(wù)之急，讓政府和企業(yè)的行為有法可依，有法可循。

（二）成立公私合作的專門機(jī)構(gòu)

為了規(guī)范公私合作中公共部門與私營部門的行為，應(yīng)成立專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。由于我國特殊的國情，目前沒有關(guān)于公私合作的相關(guān)立法，可以先成立管理公私合作的專門機(jī)構(gòu)，在實踐中進(jìn)行摸索，制定一定的行為規(guī)范，如果這些行為規(guī)范被實踐證明是切實可行的，則可以作為制定法律的參考。

（三）對污染源精細(xì)化的分類

許多國外機(jī)構(gòu)在向企業(yè)頒發(fā)排污許可證與向污染者收取費用時，是分污染源制定標(biāo)準(zhǔn)的。美國在頒發(fā)排污許可證時，分為新建源和現(xiàn)有源，同時又在新建源中細(xì)分了達(dá)標(biāo)區(qū)和未達(dá)標(biāo)區(qū)。對于污染源進(jìn)行分類的做法，體現(xiàn)了精細(xì)化管理的細(xì)化方法，精細(xì)化管理是通過規(guī)則的系統(tǒng)化和細(xì)化，運用程序化、標(biāo)準(zhǔn)化和數(shù)據(jù)化的手段，使組織管理各單元精確、高效、協(xié)同和持續(xù)運行[6]。對污染源進(jìn)行細(xì)分，并對不同的污染源采取不同的治理措施和收費標(biāo)準(zhǔn)，可以節(jié)約社會成本，增加政府治理的公平性，以及更有效地治理大氣污染。

（四）充分利用市場機(jī)制

政府的職能是掌舵，而不是劃槳。政府不能事事包干，而應(yīng)充分合理地利用市場機(jī)制。排污權(quán)交易就是利用市場機(jī)制的典型例子，政府只負(fù)責(zé)制定指標(biāo)，如何完成指標(biāo)以及指標(biāo)的買賣與交換，由企業(yè)自行決定。為了不花費大筆費用從其競爭者手中買取指標(biāo)，企業(yè)的逐利性使得他們必須進(jìn)行改革，減少自身排放的污染。市場機(jī)制的自行調(diào)節(jié)，不僅節(jié)省了政府的物力財力，而且比政府親自執(zhí)行的效果要好得多。

參考文獻(xiàn)

[1] The European Commission Guidance for successful PPP[R].2003

[2] 葉林.空氣污染治理國際比較研究[M].中央編譯出版社，2014-9-1.

[3] 崔艷紅.第二次工業(yè)革命時期非政府組織在英國大氣污染治理中的作用[J].戰(zhàn)略決策研究，2015（3）.

[4] 李志青.從多元治理到傘形治理：城市績效治理的一種當(dāng)代路徑——以新加坡的環(huán)境治理體系為例[J].上海城市管理，2016（1）.

[5] 崔景華.日本環(huán)境稅收制度改革及其經(jīng)濟(jì)效應(yīng)分析[J].現(xiàn)代日本經(jīng)濟(jì)，2012（3）.

[6] 汪中求，吳宏彪，劉興旺.精細(xì)化管理[M].北京： 新華出版社2005.