于飛?オオ?

隨著人民銀行防范金融風(fēng)險、維護金融穩(wěn)定、提供金融服務(wù)的職責(zé)越來越重，對基層行提出了更高的要求，基層行在加強財務(wù)預(yù)算管理中也不斷遇到新的情況與難點。為此，正確認識當前基層行的財務(wù)形勢和面臨的問題，高度重視財務(wù)預(yù)算管理工作，妥善處理發(fā)展與規(guī)范、保障與約束的關(guān)系，才能不斷提高財務(wù)管理水平，合理配置預(yù)算資金，更好地為人民銀行履職提供服務(wù)保障。

一、基層人民銀行財務(wù)預(yù)算管理現(xiàn)狀

近年來，基層行財務(wù)預(yù)算管理逐步步入制度化、規(guī)范化、精細化的軌道，特別是2015年底，人員經(jīng)費與工資計劃不匹配的體制機制問題得到解決后，財務(wù)管理制度更加完善，各項管理事項基本做到有章可循、有據(jù)可依；支出審批程序嚴格，各項支出合法、合規(guī)；預(yù)算執(zhí)行落實基本到位；集中采購管理逐步規(guī)范，資產(chǎn)管理步入正軌；項目資金嚴格按程序辦理。但由于基層行財務(wù)預(yù)算管理還處于不斷探索和逐步完善的階段，仍存在一些問題。

二、基層人民銀行財務(wù)預(yù)算管理中存在的問題及風(fēng)險

（一）對財務(wù)預(yù)算管理重要性認識不足

基層行在思想觀念上對財務(wù)預(yù)算管理的重要性認識不夠，重指標、輕管理，重預(yù)算分配執(zhí)行，輕預(yù)算編制過程的問題一直存在，更有甚者認為預(yù)算只是走過場、做樣子，預(yù)算管理僅僅是中心支行財務(wù)部門的事情，地市中支、縣支行及各職能部門參與預(yù)算管理的積極性差、參與度低，工作流于形式。財務(wù)部門難以從全局角度對全行信息進行有效識別與區(qū)分，進而造成基層行財務(wù)預(yù)算管理缺乏計劃性、前瞻性和嚴肅性，后續(xù)的財務(wù)活動存在違規(guī)違紀風(fēng)險。

（二）預(yù)算編制不科學(xué)

一是預(yù)算編制無規(guī)章制度依托。人民銀行于2006年推行部門財務(wù)預(yù)算管理，但與之配套的制度、措施未更新建立。預(yù)算編制規(guī)程、辦法、支出參考標準等在制度層面上缺少充分依據(jù)，一定程度上形成了財務(wù)管理制度控制上的“盲區(qū)”，導(dǎo)致編制過程存在盲目性和隨意性。二是財務(wù)預(yù)算科目及賬戶設(shè)置與履職實際不匹配。由于財務(wù)制度多年未修改，現(xiàn)行科目及賬戶設(shè)置無法適應(yīng)履職需求，部分費用沒有對應(yīng)列支賬戶或資金來源，如開展貨幣政策宣傳費，各項調(diào)查、調(diào)研費用。三是缺少科學(xué)的部門預(yù)算定額標準體系。人民銀行在履職和開展業(yè)務(wù)過程中的支出標準、人員定額、設(shè)備消耗定額等基礎(chǔ)信息相對缺乏，基本支出定員定額較為粗放。除近兩年在人員經(jīng)費、部分公用經(jīng)費、個別項目支出方面初步運用定額標準外，其他支出尚沒有客觀依據(jù)，降低了預(yù)算編制的科學(xué)化、精細化程度，預(yù)算編制的可比性和可行性也大打折扣。四是預(yù)算編制專業(yè)人才相對缺乏?；鶎有蓄A(yù)算編制人員的編制水平、財務(wù)分析能力相對較弱，缺乏專業(yè)性，絕大多數(shù)財務(wù)人員的分析僅停留在簡單的數(shù)據(jù)堆砌、數(shù)據(jù)比較。分析手段單一，分析內(nèi)容空泛，難以為上級行和領(lǐng)導(dǎo)財務(wù)決策提供有價值的參考依據(jù)。預(yù)算編制準確性差、計劃性弱，影響資源的合理配備，致使預(yù)算編制內(nèi)容不夠合理和科學(xué)。

（三）預(yù)算執(zhí)行情況不理想

基層行預(yù)算執(zhí)行情況不理想表現(xiàn)在以下幾方面：一是費用支出進度不均衡。由于預(yù)算“編報早、批復(fù)晚”，且工資計劃年底調(diào)整，使基層行在費用開支時往往前緊后松，容易導(dǎo)致費用支出和采購項目支出集中，不可避免出現(xiàn)操作不規(guī)范、年度突擊花錢的問題。二是預(yù)算指標科目分配與基層行財務(wù)需求脫節(jié)。突出表現(xiàn)在行政事業(yè)支出中部分科目指標額度與基層行實際需求不相符，導(dǎo)致基層行為了用足指標，科目之間相互擠占，調(diào)賬，串科目列支費用，甚至虛假列支等情況不同程度存在。三是預(yù)算執(zhí)行剛性不強?；鶎有袑︻A(yù)算支出的管理和控制手段偏弱，對預(yù)算的執(zhí)行缺乏有力的制約手段，導(dǎo)致部門預(yù)算執(zhí)行與編制脫節(jié)，失去了預(yù)算應(yīng)有的嚴肅性，存在違規(guī)風(fēng)險。

（四）預(yù)算監(jiān)督、評估機制缺失

基層行缺乏預(yù)算監(jiān)督長效機制，導(dǎo)致對預(yù)算編制過程、金額、預(yù)算執(zhí)行進度、資金使用方向等缺乏有效監(jiān)督，且很少進行有效性評估，缺少適度的獎懲措施。各行試點開展的項目績效評價，由于總行尚未建立統(tǒng)一的評價體系，基層行自行設(shè)立的績效目標不科學(xué)、評價指標粗放，評價方法單一，不能準確全面反映出基層行履職成績和效果。

同時，績效評價結(jié)果應(yīng)用不充分，沒有將預(yù)算績效評價結(jié)果與財務(wù)資源分配有效結(jié)合起來，難以做到與規(guī)范預(yù)算管理、提高資金使用效益有效銜接起來。

三、完善基層人民銀行財務(wù)預(yù)算管理的建議

（一）增強預(yù)算意識，提高財務(wù)預(yù)算管理參與度

對財務(wù)預(yù)算管理的認識和重視程度決定了預(yù)算管理的實施力度、實施效果，因此需進一步提升基層行對財務(wù)預(yù)算管理的認識和重視，加大政策宣傳，加強組織領(lǐng)導(dǎo)，加大對相關(guān)業(yè)務(wù)需求部門的培訓(xùn)，促使各部門認識到，財務(wù)預(yù)算從編制、執(zhí)行到管理是全員行為、系統(tǒng)工程。只有建立起人民銀行系統(tǒng)自上而下統(tǒng)一高效的預(yù)算主體，各單位、部門相互配合，財務(wù)預(yù)算管理才能真正發(fā)揮作用。

（二） 加強制度建設(shè)，完善預(yù)算編制程序和方法

一是加強財務(wù)預(yù)算制度建設(shè)，使預(yù)算編制做到有據(jù)可依。制定適合人民銀行履職特性的預(yù)算管理制度，確定預(yù)算編制標準、編制主體和編制原則及方法，減少預(yù)算編制及執(zhí)行中的隨意性和盲目性，切實提高預(yù)算編制的科學(xué)性和準確性。修訂完善《中國人民銀行財務(wù)制度》及相關(guān)制度規(guī)章，進一步明確各部門在預(yù)算編制、執(zhí)行中的權(quán)利和義務(wù)，使預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等工作有法可依、有章可循，確?；鶎有胸攧?wù)工作規(guī)范化、制度化。二是進一步完善相關(guān)會計科目和賬戶的核算內(nèi)容，建立一套完整、可操作性強的會計財務(wù)科目。按實際需要細化、歸并各科目列支內(nèi)容，增加部分會計核算科目，如增設(shè)專項宣傳經(jīng)費、調(diào)查調(diào)研經(jīng)費等。三是完善定額標準體系，提高預(yù)算編制質(zhì)量。認真研究費用支出中的普遍性需求與特殊性需求的差異及比例，充分考慮行業(yè)職能、業(yè)務(wù)特點、業(yè)務(wù)量、地區(qū)差異、物價變動和其他政策因素，以“分級別、分地區(qū)、分職能”為前提，建立符合自身行業(yè)特點的支出定額標準。四是夯實基礎(chǔ)，不斷強化財務(wù)人員綜合素質(zhì)?；鶎有蓄I(lǐng)導(dǎo)要轉(zhuǎn)變觀念，在人員配備、資源整合方面向財務(wù)部門傾斜，建立財務(wù)人員學(xué)習(xí)晉升激勵機制保證人員的穩(wěn)定性。充分發(fā)揮財務(wù)人員儲備庫功能，建立財務(wù)人員培訓(xùn)學(xué)習(xí)長效機制，實施多層次、多領(lǐng)域培訓(xùn)，注重培養(yǎng)預(yù)算編制專業(yè)性人才，提高財務(wù)分析能力和預(yù)算編制水平，帶動人民銀行預(yù)算管理水平的整體提升。

（三）強化預(yù)算管理執(zhí)行監(jiān)督，提高預(yù)算執(zhí)行效力

針對基層行預(yù)算執(zhí)行中存在的問題，首先可借鑒國外人民銀行成功經(jīng)驗，適當提前人民銀行系統(tǒng)預(yù)算編制的時間，加快預(yù)算批復(fù)指標的下達，提高預(yù)算年初到位率，切實解決預(yù)算執(zhí)行先緊后松、集中列支的現(xiàn)象。同時，建議提請財政部按編報的預(yù)算項目批復(fù)預(yù)算，上級行也按基層行編報的預(yù)算項目進行批復(fù)，改進分配體系，逐步解決預(yù)算分配與需求脫節(jié)的問題。其次要建立財務(wù)預(yù)算管理監(jiān)督機制，實現(xiàn)對預(yù)算管理全過程的監(jiān)控，規(guī)范預(yù)算支出，履行對預(yù)算管理各個環(huán)節(jié)的檢查權(quán)和考核權(quán)，“以檢查促管理”，強化內(nèi)審、監(jiān)察等部門的監(jiān)督力度。對監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的問題及時反饋糾正。最后要積極推進基層行預(yù)算公開工作。不斷加大預(yù)算公開力度，提高預(yù)算透明度，提升預(yù)算的外部監(jiān)督與約束。

（四）建立科學(xué)的預(yù)算管理績效評價體系

建立科學(xué)的財務(wù)預(yù)算管理績效評價體系能夠?qū)︻A(yù)算的執(zhí)行過程和完成結(jié)果實行全面的追蹤問效，較好地調(diào)動各單位、部門工作的主動性和積極性，降低成本，進而達到資源的優(yōu)化配置和合理利用。人民銀行可借鑒國外央行績效管理方法，制定財務(wù)預(yù)算管理績效評價方法和評價指標體系。一是建立財務(wù)資金使用績效評價制度框架，結(jié)合預(yù)算執(zhí)行考核評價結(jié)果，完善績效考核激勵機制。在進一步量化、細化財務(wù)會計科目和賬戶核算內(nèi)容、列支范圍、開支標準等基礎(chǔ)上，建立對預(yù)算執(zhí)行可操作性的考核評價指標，如財務(wù)費用合理性指標、使用效率指標、運行費用節(jié)約指標等，切實強化對預(yù)算執(zhí)行的綜合考核和評價。二是對重點項目預(yù)算實施跟蹤問效與綜合評價。對項目支出占比較大的科目如貨幣發(fā)行費、安防費、電子設(shè)備購置費等項目資金使用情況進行綜合評價，對重點項目使用效果實施跟蹤問效，以保障項目資金的合規(guī)使用和預(yù)算管理目標的實現(xiàn)。三是建立和完善定性與定量相結(jié)合的績效審計評價體系，全方位評價預(yù)算管理的綜合效益。四是加強預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用，逐步實現(xiàn)績效管理結(jié)果與費用指標核批及年度考核評比的掛鉤。

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