耿艷芳

摘 要：1990 年以來，“撤市設(shè)區(qū)”成為我國大城市旨在擴(kuò)大城市發(fā)展空間、協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾的重要行政區(qū)劃手段[1]。在市場經(jīng)濟(jì)活躍的我國東部地區(qū)，“撤市設(shè)區(qū)”行政區(qū)劃改革對促進(jìn)資源有效整合、轉(zhuǎn)變區(qū)域發(fā)展模式、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級方面起到了重要作用，但同時也產(chǎn)生了一定的弊端。通過對“撤市設(shè)區(qū)”的根源和現(xiàn)狀發(fā)展進(jìn)行研究，可以了解“撤市設(shè)區(qū)”對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的雙重影響。

關(guān)鍵詞：撤市設(shè)區(qū)；區(qū)劃改革；經(jīng)濟(jì)

中圖分類號：F061.5 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）02-0031-03

一、“撤市設(shè)區(qū)”的定義和根源

縱觀中國歷史，只有大量疆域變遷史以及地方行政制度史，并沒有專門的行政區(qū)劃史，因此對行政區(qū)劃本身以及與之相關(guān)的一些專門學(xué)術(shù)用語，都沒有嚴(yán)格的定義。關(guān)于行政區(qū)劃的概念，不同的學(xué)者從不同學(xué)科角度出發(fā)表述也不盡相同。

劉君德（1996）認(rèn)為，行政區(qū)劃是一種具有中國特色的區(qū)域經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。它是在充分考慮政治、經(jīng)濟(jì)、民族、人口、歷史、地理、文化、風(fēng)俗等客觀因素的基礎(chǔ)上，將國家或地方領(lǐng)土劃分為若干區(qū)域和層次，每一個層次都設(shè)有相應(yīng)的行政區(qū)域，在該行政區(qū)域內(nèi)組件相應(yīng)的國家和地方權(quán)力機(jī)關(guān)，設(shè)立的機(jī)關(guān)依法履行政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展的職能[2]。周振鶴先生（2001）認(rèn)為，每一個國家都需要根據(jù)本國行政管理的需要，將領(lǐng)土劃分成不同層次的行政區(qū)域，這個劃分不同層次行政區(qū)域和級別的過程叫做行政區(qū)劃[3]。張京祥（2002）認(rèn)為，行政區(qū)劃就是在綜合考慮國家或地方地理?xiàng)l件、歷史條件、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系等現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，根據(jù)政權(quán)架構(gòu)和履行職能的需要對國家或地區(qū)進(jìn)行行政管理區(qū)域的劃分和調(diào)整[4]。在此基礎(chǔ)上，李郇、徐現(xiàn)祥（2015）認(rèn)為，行政區(qū)劃調(diào)整是通過行政區(qū)政府的管理權(quán)限的變化來影響行政邊界數(shù)量，“撤市設(shè)區(qū)”是打破行政區(qū)經(jīng)濟(jì)、減少行政邊界、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)一體化的重要途徑[5]。高祥榮（2015）認(rèn)為，撤縣（市）設(shè)區(qū)是市政府將其周邊所屬的縣或代管的縣級市納入到其管轄范圍內(nèi)的一種行政區(qū)劃調(diào)整過程，實(shí)質(zhì)上是對地方政府權(quán)能關(guān)系的調(diào)整[6]。

綜觀各位專家對行政區(qū)劃做出的定義，筆者認(rèn)為，“撤市設(shè)區(qū)”行政區(qū)劃改革是在一定歷史時期內(nèi)，為了實(shí)現(xiàn)某一目標(biāo)，根據(jù)當(dāng)時或當(dāng)?shù)卣?、?jīng)濟(jì)現(xiàn)狀，依據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)對國家或地方政治結(jié)構(gòu)體系進(jìn)行的空間性和層次性的調(diào)整，并承擔(dān)著一定的政治、經(jīng)濟(jì)、行政、文化等職能。行政區(qū)劃改革是國家為實(shí)現(xiàn)行政管理，有效控制各個地域，對原有權(quán)力空間和地域的分割與重新配置。

圖1 1983—2015年我國地級市、市轄區(qū)、縣級市、縣級以及地級的數(shù)量變化

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)歷年《中國民政統(tǒng)計年鑒》（中華人民共和國民政部編，中國統(tǒng)計出版社出版）。其中，“縣級數(shù)量”不包含縣級市和市轄區(qū)；“地級數(shù)量”不包含地級市。

當(dāng)前，我國的政府行政區(qū)劃結(jié)構(gòu)為五個層級，即中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)。本文所研究的“撤市設(shè)區(qū)”集中于“市—縣”一級。分析“撤市設(shè)區(qū)”，須從“撤縣建市”改革說起。我國從秦朝開始就是一個中央集權(quán)制國家，實(shí)行分級管理體制。改革開放以來，為實(shí)現(xiàn)上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，按照行政區(qū)劃有關(guān)規(guī)定，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、文化、人口等發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行撤縣設(shè)市，理順縣級行政區(qū)劃體制。最早的“撤縣設(shè)市”出現(xiàn)于1983年1月18日，國務(wù)院決定撤常熟縣改設(shè)常熟市。此后，全國接近15%的縣通過“撤縣設(shè)市”成為縣級市（如圖1所示（圖1由1983—2015年《中國民政統(tǒng)計年鑒》B-1-1縣及以上行政區(qū)劃部分整理得出）。行政級別上，雖然縣與縣級市是同級，但“撤縣設(shè)市”對縣的“放權(quán)”賦予了縣級市更大的權(quán)力。政治上，省與縣之間增加了市級管理層次，省級政府的政策和法令傳達(dá)和貫徹速度加快，增強(qiáng)了政治組織的領(lǐng)導(dǎo)能力；經(jīng)濟(jì)上，縣級市權(quán)利的擴(kuò)大，激勵縣域招商引資，加快了地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長（吳玉宗，等，1997；周天勇等，1993）。

但由于憲法沒有關(guān)于地級市（含直轄市，下同）管轄縣級市的法律規(guī)定，國務(wù)院在批準(zhǔn)縣改市時，省級政府又將縣級市委托地級市代管，這就導(dǎo)致了之后出現(xiàn)的一系列問題。雖然分權(quán)使縣域擁有更多的資源，但是在以GDP為核心的“對上負(fù)責(zé)”考核機(jī)制下，縣級政府為在短期快速提升GDP增長而加大財政支出，當(dāng)支出過大時，地方政府只能通過買賣所管轄區(qū)域范圍內(nèi)的土地、舉債甚至出賣國有資產(chǎn)等方式進(jìn)行抵債，這就使得地方政治和經(jīng)濟(jì)陷入惡性循環(huán)狀態(tài)[7]。另外，“撤縣設(shè)市”這一對縣級市的放權(quán)措施由于行政區(qū)劃限制，在一定程度上使縣域經(jīng)濟(jì)之間缺乏協(xié)調(diào)。一方面，出現(xiàn)了“產(chǎn)業(yè)同構(gòu)”“惡性競爭”和“重復(fù)建設(shè)”現(xiàn)象；另一方面，土地分割亦使整個地區(qū)失去吸引更高質(zhì)量資本的機(jī)會，阻礙了地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級。隨著時間推移，代管市這種管理體制矛盾逐漸增多，最終致使這場改革的不可持續(xù)。在此背景下，1994年10月中央發(fā)函要求停止“撤縣設(shè)市”，1997年下半年正式終止縣改市（1997年3月12日國務(wù)院批準(zhǔn)了最后一個“撤縣建市”的行政區(qū)一湖北省漢川市，其于1997年11月8日正式掛牌成立）。國家開始上收縣域權(quán)利，實(shí)施“撤市設(shè)區(qū)”，將地級市轄下的縣（包括縣級市）的行政編制將入地級市的轄區(qū)直接管理，通過對縣或縣級市調(diào)整組合，加強(qiáng)地級行政區(qū)域內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)整合[8]。進(jìn)一步地，通過該行政區(qū)劃改革希冀加強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，減少地區(qū)產(chǎn)業(yè)同構(gòu)惡性競爭，推動縣域經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

二、“撤市設(shè)區(qū)”的發(fā)展現(xiàn)狀

（一）“撤市設(shè)區(qū)”的特征

我國行政區(qū)劃調(diào)整經(jīng)歷了一個漫長的摸索過程，主要存在形式有切塊設(shè)市、縣改市、撤市（縣）設(shè)區(qū)、撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、鎮(zhèn)改街、村改居等。對“撤市設(shè)區(qū)”的影響進(jìn)行研究，需要選擇一個適合的時間區(qū)域來分析“撤市設(shè)區(qū)”的發(fā)展現(xiàn)狀。本文以1986—2015年近30年為周期，從政府政策和行政級別來分析改革開放后我國“撤市設(shè)區(qū)”行政區(qū)劃調(diào)整的特征。

1960年國務(wù)院決定撤銷沈陽縣設(shè)立沈陽市新城子區(qū)，但此時撤縣設(shè)市尚未真正開始[6]，一直持續(xù)到改革開放初期，寧波市鎮(zhèn)?？h改為鎮(zhèn)海區(qū)，第一個嚴(yán)格意義上的撤縣設(shè)市開始[6]。近30年來，我國共有142個城市撤縣設(shè)區(qū)（見圖2）。

從“撤市設(shè)區(qū)”時間軸來分析，1986—1999年期間，伴隨著“撤縣設(shè)市”行政區(qū)劃調(diào)整，撤縣設(shè)市保持基本平穩(wěn)狀態(tài)發(fā)展。1997年下半年我國撤縣設(shè)市正式被凍結(jié)。在地方經(jīng)濟(jì)和政績考核的推動下，從1999年開始，各地政府開始普遍推行撤縣設(shè)區(qū)，“撤市設(shè)區(qū)”的城市數(shù)逐年上漲。2001年，我國加入世界貿(mào)易組織，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷成熟與完善，城市區(qū)域間產(chǎn)品和要素流動需求增加，為了促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，需要打破剛性的行政區(qū)域?qū)Τ鞘辛魍ㄙY源的壁壘，需要擴(kuò)大政府權(quán)限，提高政府地位，不斷擴(kuò)大城市規(guī)模。2000—2002年，“撤市設(shè)區(qū)”發(fā)生了高漲的現(xiàn)象，然后開始回落。由于2009年財政部下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財政改革的意見》，確定在2012年底力爭全面推進(jìn)省直管縣財政（民族自治區(qū)除外）的改革目標(biāo)[9]，從2010開始，“撤市設(shè)區(qū)”城市數(shù)量又一次進(jìn)入迅速發(fā)展時期。一些設(shè)區(qū)市政府擔(dān)心所管的縣市財政脫離，于是，在2014和2015年，“撤市設(shè)區(qū)”達(dá)到了前所未有的數(shù)量。由此可以得出，“撤市設(shè)區(qū)”行政區(qū)劃改革的變化與發(fā)展與國家政策、當(dāng)?shù)卣?guī)劃以及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)。

從撤市（縣）設(shè)區(qū)的城市行政級別來分析，1986—2015年期間，副省級城市和直轄市的“撤縣設(shè)區(qū)”數(shù)量為57個，與地級市撤縣數(shù)量基本持平。就被撤縣（市）的平均數(shù)量而言，平均每個直轄市是8.5個，副省級市是2.84個，地級市是1.22個。由此可以看出，行政級別高低與被撤縣（市）數(shù)量呈正相關(guān)關(guān)系。

（二）撤市設(shè)區(qū)”的發(fā)展動力

社會發(fā)展進(jìn)入一定階段后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的要素和資源需要進(jìn)行重新優(yōu)化和整合，“撤市設(shè)區(qū)”這一行政區(qū)劃改革應(yīng)運(yùn)而生。在我國，政府績效評估體系往往以經(jīng)濟(jì)為主，城市進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整不僅僅是經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，更有來源于對政治利益的追逐。

由于市管縣體制的推行，區(qū)域分割狀態(tài)繼續(xù)存在，這就使得大城市的協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制難以完善，城市行政區(qū)劃調(diào)整勢在必行。一方面，通過行政區(qū)劃調(diào)整將周邊縣（市）的用地納入到中心城區(qū)，打破區(qū)域分割狀態(tài)，從區(qū)域分割轉(zhuǎn)變?yōu)槁?lián)動機(jī)制，使周邊經(jīng)濟(jì)繁榮的區(qū)域與中心區(qū)合為一體[10]，為城市營造更為廣闊的發(fā)展空間；另一方面，“撤市設(shè)區(qū)”可以有效協(xié)調(diào)中心城市與周邊縣市之間資源及大型基礎(chǔ)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)城區(qū)和區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展，增強(qiáng)城市的整體競爭力。

從世界其他國家行政區(qū)劃調(diào)整的原因和動力來看，由于國體和政體存在差異，國外的行政區(qū)劃改革動力與中國大相徑庭。美國的行政區(qū)調(diào)整往往是為了生態(tài)保護(hù)區(qū)或者疾病傳染才進(jìn)行，在調(diào)整過程中比較關(guān)注區(qū)域與自然的一體化發(fā)展。法國行政區(qū)調(diào)整往往是為了解決地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重失衡問題，通過合理規(guī)劃行政區(qū)，合并市鎮(zhèn)基層行政區(qū)，新增了大區(qū)這個行政單位來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。日本的行政區(qū)劃調(diào)整與不同時期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r密切相關(guān)。

三、“撤市設(shè)區(qū)”對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響和啟示

（一）“撤市設(shè)區(qū)”的積極影響

1.有利于資源有效整合，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

“撤市設(shè)區(qū)”行政區(qū)劃調(diào)整，使得城市發(fā)展空間增大，合并后的政府可以打破原有行政區(qū)域劃分的限制，推動要素、資源、服務(wù)的均等化配置，對現(xiàn)有空間的資源進(jìn)行有效整合和利用，實(shí)現(xiàn)整體發(fā)展、聯(lián)動發(fā)展，促進(jìn)中心城區(qū)優(yōu)勢資源向周邊輻射延伸，推進(jìn)整個市區(qū)均衡發(fā)展[11]。以廣州市番禺區(qū)為例，廣州市通過國家港口管理體制改革的機(jī)會，推動廣州港優(yōu)勢的輻射，逐步把南沙港建設(shè)成為帶動番禺新區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的龍頭，充分發(fā)揮南沙港在珠江三角洲的交通樞紐作用，對廣州市建設(shè)大都市圈起到了舉足輕重的作用。番禺區(qū)在廣州大都市圈整體發(fā)展的戰(zhàn)略前提下，能夠更有效利用國家、省、市資源，更快融入廣州大都市圈的發(fā)展進(jìn)程中。為加快轉(zhuǎn)型升級，廣州市先后在番禺區(qū)啟動了廣州大學(xué)城產(chǎn)學(xué)研一體化新區(qū)、廣州亞運(yùn)城、廣州南站商務(wù)區(qū)、廣州國際商品展貿(mào)城等重大項(xiàng)目。

2.有利于區(qū)域發(fā)展模式轉(zhuǎn)變，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級

“撤市設(shè)區(qū)”后，原有區(qū)政府的權(quán)力上交，項(xiàng)目審批和土地審批權(quán)力上交給市政府，這就使得區(qū)政府的新增建設(shè)用地審批變得比較困難，區(qū)政府為了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和績效評估，在原有土地使用面積上，通過提高新項(xiàng)目引入門檻，外遷低效益、低附加值和低效能的企業(yè)，最大限度提高土地使用面積所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益，這就使得原來的多項(xiàng)目粗放型增長模式開始向效益集約型增長轉(zhuǎn)型[12]。以廣州市番禺區(qū)為例，截至2014年年底，廣州大學(xué)城健康產(chǎn)業(yè)產(chǎn)學(xué)研孵化基地引入新企業(yè)11家，吸引企業(yè)投資總額近28億元。與此同時，在建設(shè)大廣州宏觀戰(zhàn)略布局引導(dǎo)下，番禺區(qū)對自身的定位也發(fā)生了重大變化，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展方向也隨之調(diào)整（如圖3所示）。番禺區(qū)自2000年之后，第一產(chǎn)業(yè)處于基本不變的狀態(tài)，第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度相對下降，第三產(chǎn)業(yè)增長加快，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由第二產(chǎn)業(yè)向第三產(chǎn)業(yè)傾斜。

（二）“撤市設(shè)區(qū)”的消極影響

“撤市設(shè)區(qū)”行政區(qū)劃改革在促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整等方面產(chǎn)生了重要的作用，但是，也必然帶來了一定的弊端。

1.上下級政府職能協(xié)調(diào)有待加強(qiáng)

區(qū)是市管轄的二級政府。“撤市設(shè)區(qū)”后，一方面，審批權(quán)交到上級行政部門，由原來的平行關(guān)系改為隸屬關(guān)系，地級市一級政府通過對土地開發(fā)權(quán)以及規(guī)劃權(quán)的控制實(shí)現(xiàn)對地方投資的計劃管理，地方政府幾乎失去了對經(jīng)濟(jì)發(fā)展資源的控制，成為一個上級政府行政事務(wù)執(zhí)行的角色，原有財政分權(quán)對地方政府的激勵作用幾乎消失，地方政府失去了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、長期發(fā)展的基礎(chǔ)，大大降低了地方政府的積極性。另一方面，對上級政府而言，由于管轄區(qū)域過大，工作量和工作復(fù)雜程度增加，對下級政府文件審批時間延長，延誤經(jīng)濟(jì)發(fā)展時機(jī)[13]；對下級政府而言，區(qū)政府的權(quán)力空間進(jìn)一步縮小，部分行政部門實(shí)行垂直管理，區(qū)政府對區(qū)內(nèi)各部門缺乏有效的制衡，各部門間的關(guān)系更是難以協(xié)調(diào)。

2.“撤市設(shè)區(qū)”只是整合了區(qū)域資源

“撤市設(shè)區(qū)”后區(qū)域經(jīng)濟(jì)在一定時間內(nèi)得到飛快發(fā)展，一方面這與原區(qū)域的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)有關(guān)，另一方面與中心城區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的輻射帶動作用緊密相關(guān)。但是，“撤市設(shè)區(qū)”沒有從根本上改變城市發(fā)展模式，反而加劇了城市用地矛盾[14]。番禺“撤市設(shè)區(qū)”后，廣州市政府在城市統(tǒng)一規(guī)劃的基礎(chǔ)上對番禺區(qū)進(jìn)行重大項(xiàng)目投資建設(shè)，在番禺區(qū)規(guī)劃了大面積區(qū)域內(nèi)不允許展開任何形式的生產(chǎn)和建設(shè)，比如，建立廣州大學(xué)城，面積達(dá)17.9平方公里；在珠江沿岸、金山大道兩邊各控500米，其他主干線最少控100米，還有很多綠化帶建設(shè)等等，“控規(guī)”使大量建筑用地?zé)o法繼續(xù)開發(fā)。截至2011年，番禺區(qū)建設(shè)用地已經(jīng)超過國家規(guī)定的2020年規(guī)劃控制線，需要實(shí)行“減量規(guī)劃”。這也就意味著今后番禺區(qū)不僅不可以擴(kuò)大建設(shè)用地使用面積，而且還需要將一些已有的建設(shè)用地歸還，這以舉措勢必將進(jìn)一步加大用地供需矛盾（南方日報.廣州獲批成為土地管理“特區(qū)”推行19條先行先試措

結(jié)語

“撤市設(shè)區(qū)”區(qū)劃調(diào)整并不是一個簡單的撤銷和劃分問題，而是影響到城市和區(qū)域發(fā)展的一個重大戰(zhàn)略決策。區(qū)劃調(diào)整必須與宏觀區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略相匹配，著眼于可以最大限度發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢。但是行政區(qū)劃調(diào)整中存在的問題往往更容易引起思考和重視。在“撤市設(shè)區(qū)”行政區(qū)劃調(diào)整中，協(xié)調(diào)上下級政府職能，發(fā)揮中心城區(qū)的帶動作用，關(guān)鍵是上級政府適度放權(quán)，打破行政壁壘，以社會主義市場經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)的自動調(diào)節(jié)功能，通過市場機(jī)制調(diào)節(jié)生產(chǎn)要素的自然流動、分化與重組，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)布局，促進(jìn)中心城區(qū)加快產(chǎn)業(yè)的升級，依據(jù)資源、交通、區(qū)位等條件選擇合適的發(fā)展路徑，構(gòu)筑區(qū)域統(tǒng)一的職能體系和市場體系，從而實(shí)現(xiàn)資源利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的區(qū)域一體化布局。

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[責(zé)任編輯 杜 娟]